I SA/Wa 2470/24

I SA/Wa 2470/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-20
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa /przewodniczący/
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do składu Siedmiu Sędziów
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2024 r. nr KOC/5289/Go/24 w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: na podstawie art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) przedstawić odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne następującej treści: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 592) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?"
Uzasadnienie
I. Dopuszczalność zadania pytania prawnego do składu NSA
Na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[1], gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprawę nie podziela stanowiska zajętego przez skład siedmiu (pełny skład, całą Izbę) sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca konkretnych uchwał, co generalnie ogranicza samodzielność jurysdykcyjną sądów administracyjnych, choć jej nie wyłącza. Ta moc jurysdykcyjna polega na tym, że uchwały wiążą pośrednio wszystkie sądy administracyjne, o ile przepisy interpretowane w tych uchwałach mają zastosowanie w danej sprawie[2].
Uchwały mają na celu przede wszystkim ujednolicenie orzecznictwa administracyjnego[3]. Przepis ten daje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, gdy nie podziela poglądów wyrażonych w uchwale, prawo zwrócenie się do właściwego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o powtórne rozważenie zagadnienia prawniczego, niejako reasumpcję wcześniej zajętego stanowiska. Oznacza to, że każdy skład wojewódzkiego sądu administracyjnego, aby skorzystać z możliwości jaką daje art. 269 § 1 p.p.s.a związany jest treścią pytania, które było podstawą do podjęcia uchwały. Tylko wtedy może dojść do "przełamania" uchwały. Zmiana pytania nawet w niewielkim zakresie mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której treść uchwały nie odnosiłaby się do konkretnego stanu faktycznego, który byłby przedmiotem wątpliwości składu pytającego. Z drugiej strony mogłoby prowadzić za ominięcia procedury o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Zasadą jest, że pytanie kierowane jest do składu w jakim podjęta została uchwała. W tym wypadku sprawa, w której zachodzi konieczność zastosowania uchwały dotyczy problemu prawnego rozstrzygniętego uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaną w sprawie I OPS/23[4]. Sprawa dotyczy przyznania prawa do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy [...], ozn. Hip. Nr [...] na podstawie art. 7 (1) i (2) dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy[5]. Zakończyła się umorzeniem postępowania administracyjnego z motywacją wywiedzioną z uchwały, że stroną postępowania nie może być nabywca uprawnień dekretowych.
Sąd szczegółowo zapoznał się z uchwałą, lecz nie podzielił niektórych z zawartych w niej zapatrywań prawniczych i konkluzji. Dlatego zobowiązany był zadać pytanie w trybie ustanowionym przepisem z art. 269 § 1 p.p.s.a. W takim wypadku sąd ma alternatywę: albo zgadza się z poglądami wrażonymi w uchwale, co skutkuje jej zastosowaniem, albo nie podzielając tych poglądów i zwraca się do NSA o ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego.
Potrzeba zadania pytania wynika z wątpliwości powstających przy odmiennej niż w uchwale wykładni niektórych przepisów przez pytający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz stąd, że NSA w uchwale nie zajął się oceną rozważanego zagadnienia na podstawie przepisów prawa wspólnotowego i umowy międzynarodowej.
II. Stan faktyczny i postępowanie
Przedmiotem skargi G. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 października 2024 r., znak KOC/5289/Go/24 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 15 lipca 2024 r. nr 556/SD/2024, którą to decyzją umorzone zostało jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 czerwca 1964 r. złożonym przez S. K. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy [...], oznaczonego dawniej jako hip. Nr [...], a obecnie stanowiącego działki o nr ew. [...] z obr. [...].
Nieruchomość, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 5 lutego 1949 r., stanowiła własność J. P. na podstawie umowy kupna z 15 lipca 1936 r.
Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawa nastąpiło 11 kwietnia 1949 r. Termin składania wniosku dekretowego upływał 11 października 1949 r.
J. P. pismem z 15 lutego 1949 r. - czyli przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, Zgodnie z art. 1 dekretu własność tego gruntu przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej[6] - stała się własnością Skarbu Państwa, po czym - na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy[7] - prawo do gruntu nabyło m. st. Warszawa.
Umową w formie aktu notarialnego z 24 marca 1949 r. J. P. zbyła na rzecz S. K. plac i budynek na przedmiotowej nieruchomości wraz z przysługującymi do niego roszczeniami dekretowymi.
Pismem z 25 czerwca 1964 r. S. K. poparła wniosek J. P.
Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z 27 kwietnia 1968 r. nr GKM-V/D/97/68/G odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 sierpnia 2016 r., znak.
KOC /4496/Go15 stwierdziło, że decyzja z 27 kwietnia 1968 r. nr GKM-V/D/97/68/G Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], związanego z własnością lokali nr 3, 5 i 6, bowiem nie można w tej części wobec wywołania tą decyzją nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzić nieważności, a w pozostałej części stwierdziła nieważności tej decyzji. Postępowanie w tej sprawie toczyło się z wniosku G. S. – następcy prawnego pod tytułem ogólnym po S. K.
Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 lipca 2024 r. nr 556/SD/2024 umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 czerwca 1964 r. złożonym przez S. K. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
Prawo do występowania z żądaniem przyznania prawa do gruntu wywodzone jest z umowy sprzedaży z 24 marca 1949 r. sporządzonej przed notariuszem W. N. (akt notarialny Rep. Nr 215). Na podstawie tej umowy J. P. sprzedała S. K. nieruchomość przy ulicy [...] składającą się z placu o pow. 739,66 m2 i domu jednopiętrowego. Skarżąca jest spadkobierczynią S. K. (później C.- akt małżeństwa nr 551/I t [...] czerwca 1950 r.). Wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział II z 18 lutego 1991 r., sygn. akt II Ns 46/91, na mocy którego spadek po S. K. zmarłej [...] stycznia 1982 r. na podstawie ustawy nabyli S. C. i W. C. po ½ części każdy z nich. Prawa do spadku po S. K. zmarłym [...] listopada 1989 r. nabyli K. C. i G. C. po ½ części każde z nich. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 25 października 1983 r., sygn. akt I Ns 2475/83 prawa do spadku po W. C. zmarłym [...] lipca 1983 r. nabyli B. C. i G. C. (później S. – akt małżeństwa z [...] sierpnia 2010 r.) i K. C. po 1/3 części każde z nich.
Prezydent m. st. Warszawy umarzając postępowanie powołał uchwałę NSA, w której stwierdzono, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjny o wydanie decyzji na podstawie art. 7 (2) i (3) dekretu. Wobec powyższego nabywczyni praw do przedmiotowej nieruchomości nie ma przymiotu strony w postępowaniu.
Odwołanie złożyli G. S. i K. S.
Zarzucili naruszenie:
- art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 105 § 1 k.p.a.,
- art. 7 ust. 1 dekretu,
- art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami[8].
SKO rozpoznając odwołanie wskazał na uchwałę NSA I OPS 1/23. Podzieliło przedstawione w niej zapatrywania prawnicze o braku przymiotu strony u singularnego nabywcy uprawnień dekretowych i umorzył postępowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła G. S.
Zarzuciła mające wpływ na rozstrzygnięcia naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., a także art.7 ust. 1 dekretu poprzez:
a) przyjęcie przez Kolegium błędnego założenia (przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego Kolegium tak traktuje wskazane pismo), podobnie jak to wcześniej błędnie przyjął Prezydent m.st. Warszawy, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z 25 czerwca 1964 r., w którym S. K. zwróciła się - w ślad za złożonym 15.11.1949 r. L.dz. W.P.B/2547/49 wnioskiem - o przyznanie jej prawa wieczystego użytkowania gruntu przy ul. [...] na lat 99 za opłatą jednorazową 1.000 zł, stanowiło wniosek wszczynający odrębne (nowe) postępowanie w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w Warszawie, gdy tymczasem w rzeczywistości pismo to było wyłącznie wyrazem chęci kontynuowania przez S. K. postępowania dekretowego wszczętego już przez jej poprzedniczkę J. P. wnioskiem dekretowym złożonym 15 lutego 1949 r., które to postępowanie do chwili złożenia powyższego pisma S. K. wciąż nie było zakończone wydaniem decyzji, na co jasno i wyraźnie wskazuje zawarty w piśmie S. K. fragment: "w ślad za złożonym w dniu 15.11.1949 r. L.dz. W.P.B/2547/49 wnioskiem", a następnie w rezultacie tego błędne przyjęcie przez Kolegium, że Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo założył, że wobec stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 sierpnia 2016 r. (KOC/4496/Go/15) częściowej nieważności odmownej decyzji dekretowej Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 kwietnia 1968 r. (nr GKM-V/D/97/68/G), to rzekome postępowanie wszczęte przez S. K. jest w toku i że w związku z tym wniosek S. K. wymaga jeszcze raz rozpoznania, a tym samym w końcowym efekcie błędne uznanie za słuszne (prawidłowe) umorzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. rzekomo osobnego (samodzielnego) postępowania mającego toczyć się z wniosku S. K. z 25 czerwca 1964 r., czyli umorzenia postępowania, które w rzeczywistości nigdy nie zostało wszczęte i nigdy nie toczyło się, gdyż jedynym postępowaniem wszczętym kiedykolwiek i nadal toczącym się w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w Warszawie jest postępowanie wszczęte przez J. P. 15 lutego 1949 r., do którego S. K. jedynie przyłączyła się po nabyciu prawa odrębnej własności budynku położonego na gruncie znajdującym się w Warszawie przy ul. [...],
b) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Kolegium, a w istocie całkowite zignorowanie tego, że pismo S. K. z 25 czerwca 1964 r., niezależnie od tego, że było pismem wyrażającym wolę przyłączenia się do postępowania dekretowego wszczętego w 1949 r. przez jej poprzedniczkę J. P. i jego kontynuowania, powinno być także traktowane jako wniosek złożony w trybie przepisów art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. (dawniej - w trybie przepisów art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[9], a w rezultacie tego błędne zaakceptowanie umorzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania toczącego się na skutek tak interpretowanego wniosku S. K. z 25 czerwca 1964 r., choć postępowanie to w żaden sposób nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe, albowiem szeroko omawiana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23 (do którego to omówienia w istocie sprowadza się część motywacyjna uzasadnienia Decyzji) w żaden sposób nie nawiązuje ani nie odnosi się do postępowań prowadzonych z wniosków składanych w trybie art. 214 u.g.n.,
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 lipca 2024 r., a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. nieuchylenie zaskarżonej odwołaniem wskazanej decyzji Prezydenta wraz z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania.
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze a nadto wniósł o zwrócenie się przez WSA w Warszawie o przedstawienie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcie składowi całej Izby Ogólnoadministracyjnej NSA zagadnienia, czy nabywcy prawa własności budynku położonego na terenie objętym działaniem dekretu oraz związanej z tym budynkiem wierzytelności dekretowej przysługuje legitymacja do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu którego przedmiotem jest wniosek o przyznanie temu nabywcy prawa użytkowania wieczystego (prawa własności) gruntu wskazanej nieruchomości na podstawie art. 7 (1), (2 ) i (3) dekretu.
III. Podstawowe tezy uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w uchwale tezę, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie administracyjnej na podstawie art. 7 (1) i (2) dekretu.
Wykładając przepisy z art. 7 (1), (2) i (3) dekretu NSA wskazał, że na ich podstawie dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, a gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
W ocenie NSA, przewidziana tymi przepisami restytucja utraconego prawa własności nie jest pełna, ponieważ w miejsce odebranego prawa własności do gruntu, dekretowy ustawodawca przyznał uprawnienie do uzyskania przez dotychczasowego właściciela słabszego prawa, tj. prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, przy czym uzyskanie jednego z tych praw zostało uwarunkowane spełnieniem przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowania. NSA wskazał, że przyznanie jednego z wyżej wymienionych praw do gruntu wyczerpywało zakres dekretowych uprawnień dotychczasowego właściciela przysługujących w zamian za odebranie prawa własności. Dotychczasowy właściciel uzyskiwał zatem wprawdzie słabsze normatywnie prawo, ale prawo do tego samego gruntu, którego własności został pozbawiony. W ten sposób ustawodawca dekretowy restytuował właścicielowi prawo do korzystania i zagospodarowania gruntu, do którego odebrał dekretem prawo własności.
Dalej NSA analizując treść przepisów art. 7 dekretu doszedł do wniosku, że dekretowe uprawnienie dotychczasowego właściciela do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do tego samego gruntu, do którego przysługiwało mu uprzednio prawo własności, nie stanowi klasycznego odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym, rozumianego jako wynagrodzenie chociażby w formie naturalnej za pozbawienie prawa własności, skoro przyznanie prawa do gruntu miało dotyczyć tego samego gruntu, którego własność utracono na mocy dekretu. W konsekwencji NSA uznał, że uprawnienie do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wobec gruntu odebranego dekretem z mocy samego prawa nie miało charakteru odszkodowawczego, lecz charakter restytucyjny przejawiający się przede wszystkim w ustanowieniem prawa do dalszego korzystania z gruntu pozostającego uprzednio przedmiotem własności. Między innymi z tego względu NSA uznał za oczywiste, że dekret ustanawiał tak pojętą restytucję jedynie na rzecz dotychczasowego właściciela, dążąc do przywrócenia tylko jemu możliwości korzystania z gruntu.
W tezie uchwały NSA zawarł pogląd, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 (1) i (2) dekretu nie przysługuje przymiot strony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 (2) i (3) dekretu. Wynika stąd, że jeżeli były właściciel gruntu warszawskiego zbył swą wierzytelność umową przelewu, to sam utracił status strony, a takiego statusu nie uzyskał nabywca. Nie ma więc podmiotu uprawnionego.
Nadto w uzasadnieniu uchwały NSA zawarł pogląd o braku podstaw do udzielania ochrony prawnej w sferze prawa publicznego nabywcom wierzytelności z art. 7 (1) i (2) dekretu na podstawie konstytucyjnych zasad pewności prawa i zaufania do prawodawcy.
IV. Prawnoadministracyjny wymiar uprawnień z art. 7 dekretu
Prawnoadministracyjny wymiar uprawnień opisanych w art. 7 dekretu przejawia się w aspekcie proceduralnym, poprzez powierzenie organom administracji rozstrzygania o przyznaniu uprawnień, tj. prawa do budynku i (lub) do gruntu. Organ administracji nie ma przy tym obecnie wyboru co do rodzaju ustanawianego prawa. Taki wybór miał do czasu wejścia w życie Prawa rzeczowego[10], bowiem na podstawie art. 7 (3) dekretu mógł ustanowić wieczystą dzierżawę albo prawo zabudowy. Później mógł ustanowić tylko użytkowanie wieczyste, a obecnie także prawo własności własność gruntów zabudowanych budynkami na cele niemieszkalne.
Organ administracji ma jedynie rozstrzygnąć:
- czy z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, tj. wskazana w ust. 1 art. 7 dekretu,
- czy wniosek został złożony w terminie,
- czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
W toku postępowania organ bada czy istnieją podstawy do dokonania czynności cywilnoprawnej tj. do złożenia przez podmiot publiczny (najpierw gminę m. st. Warszawy, później Skarb Państwa, a teraz m. st. Warszawa) oświadczenia woli o ustanowieniu prawa do nieruchomości. Odpowiedź na takie pytanie udzielana jest w formie decyzji administracyjnej, która samodzielnie nie wywołuje skutku rzeczowego. Gdy taka decyzja staje się ostateczna pierwotna przyszła wierzytelność dekretowa przekształca się w wierzytelność wymagalną, z której wywodzone jest roszczenie o złożenie oświadczenia woli o ustanowieniu oznaczonego w decyzji prawa do konkretnej nieruchomości w formie przewidzianej przez przepisy prawa cywilnego.
V. Wnioskodawca i jego następcy prawni jako strony postępowania administracyjnego na podstawie normy materialnej i normy proceduralnej zawartych w art. 7 dekretu warszawskiego
Art. 7 (1) i (2) dekretu warszawskiego zawiera normy materialne prawa administracyjnego i normę proceduralną regulującą postępowanie administracyjne.
2. Materialnoprawa norma prawna z art. 7 dekretu jako źródło interesu prawnego z art. 28 k.p.a.
Ugruntowany i aktualny jest pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.1984 r. [11] gdzie stwierdzono, że "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby." Poszukując konkretnej normy materialnego prawa administracyjnego stanowiącej podstawę do sformułowania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 (2) i dekretu warszawskiego należy przede wszystkim sięgnąć do powołanego przepisu. Zawiera on bowiem właśnie taką normę. Ta norma stanowi, że konkretnie nazwane prawa mogą być ustanowione na rzecz byłego właściciela, który może oczekiwać ich przyznania, o ile nie zajdą negatywne przesłanki. Jest to typowa norma prawa materialnego, bo ustanawia konkretne uprawnienia na rzecz konkretnych podmiotów. Stanowi merytoryczną i jedyną podstawę wierzytelności do ustanowienia praw na odebranej nieruchomości, reguluje stosunki prawne między byłym właścicielem a gminą m. st. Warszawy oraz rozstrzyga o treści i istocie wykreowanego stosunku prawnego.
Były właściciel zawsze i bez wątpienia będzie zatem stroną postępowania administracyjnego na podstawie wyżej powołanej normy administracyjnego prawa materialnego, o ile miał zdolność prawną w chwili wszczęcia, tego postępowania, tj. sam złożył wniosek lub wniosek był złożony przez jego prawnych następców będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – przez użytkowników gruntu.
Następstwem wyżej sformułowanej konstatacji jest potrzeba zastosowania normy proceduralnej z art. 30 § 4 k.p.a. stanowiącej, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zważywszy, że wierzytelności dekretowe są dziedziczne i zbywalne – o czym niżej – następcy prawni byłego właściciela gruntu warszawskiego, tj. jego spadkobiercy, nabywcy spadku lub udziału w spadku, osoby nabywające wierzytelności w drodze umowy o dział spadku oraz nabywcy zbywalnego prawa do ustanowienia własności czasowej lub prawa zabudowy na podstawie cywilnoprawnej umowy przelewu stają się stronami.
3. Formalna (proceduralna) norma prawna z art. 7 dekretu jako źródło przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z rysem historycznym
Art. 7 (1) dekretu warszawskiego zawiera też formalną normę. Jej treścią jest enumeratywne określenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku. Do tych podmiotów należą wyłącznie:
- dotychczasowy właściciel gruntu, czyli podmiot legitymujący się prawem własności w dniu poprzedzającym wejścia w życie dekretu,
- prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu bez rozróżnienia następstwa generalnego i singularnego,
- osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela, czyli wszyscy jego przedstawiciele, tj. przedstawiciele ustawowi wywodzący uprawnienie do reprezentacji z przepisów prawa, przedstawiciele ustanowieni orzeczeniem sądowym lub przedstawiciele wywodzący swe uprawnienie do reprezentacji z oświadczenia woli mocodawcy – pełnomocnicy, przy czym wszyscy działają w imieniu i na rzecz byłego właściciela i ze skutkiem jego bezpośrednio dotyczącym,
- użytkownicy gruntu oddanego na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie.
Powołany przepis zawiera samodzielną i jednoznacznie wyrażoną normę prawną statuującą krąg wnioskodawców.
Przepis należy wykładać z uwzględnieniem obowiązującej w dacie jego wejścia w życie procedury administracyjnej. Tę procedurę zawierało rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem[12]. W art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego wprowadzono pojęcie "osoby interesownej" stanowiąc, że jest nią każdy kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. W drugim ustępie powołanego artykułu osobie interesownej przyznano status strony w sprawie, a w trzecim przesądzono, że wszystkie przepisy dotyczące osób interesownych odnoszą się również do ich prawnych następców, bez rozróżnienia na następców uniwersalnych i singularnych, czyli odnoszą się do pierwszych i drugich.
Zestawienie regulacji o kręgu wnioskodawców zawartej w art. 7 (1) dekretu z przepisami zawartymi w art. 9 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem jednoznacznie przesądza, że każdego wnioskodawcę należało traktować jak stronę oraz że stroną był każdy następca prawny wnioskodawcy niezależnie od rodzaju następstwa, w tym następca singularny. Taki wniosek wzmocniony jest treścią zawartą w ust. 2 art. 9 gdzie przymiot strony przyznawano osobie uczestniczącej w sprawie na podstawie "roszczenia prawnego" i takiej, której interesu czynność władzy dotyczy. Singularny następca prawny wnioskodawcy, wywodzący swe uprawnienia z umowy cywilnoprawnej, np. z umowy cesji jest w świetle powołanego przepisu osobą uczestniczącą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego i prawnie chronionego interesu.
Na podstawie art. 9 opisywanego rozporządzenia każdemu, kto na podstawie art. 7 (1) dekretu był legitymowany do złożenia wniosku i każdy następca prawny wnioskodawcy, tak pod tytułem uniwersalnym jak i singularnym, w tym wywodzonym z umowy cesji był stroną postępowania.
Taki stan prawny obowiązywał do 1 stycznia 1960 r. tj. do wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, a nawet dłużej, bo do ukończenia w danej instancji spraw wszczętych na podstawie przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, co wynikało z art. 191 ust. 1 k.p.a.
Pod rządami k.p.a. o przymiocie strony stanowił przepis zawarty początkowo w art. 25, a od 28 marca 1980 r. w art. 28. Wedle tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stosunku do poprzedniej regulacji pojęcie strony zostało zdefiniowane bardziej ogólnie, lecz wydaje się, że intencją ustawodawcy nie było zawężanie kręgu stron w stosunku do wcześniejszej regulacji. W praktyce postępowań administracyjnych nie następowało odmawianie statusu strony podmiotowi, który taki status uzyskał pod rządami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Nie istnieje norma prawna, która w związku z wejściem w życie k.p.a. pozbawia przymiotu strony postępowania administracyjnego osobie, które były stronami pod rządami rozporządzenia.
Osoby wymienione w art. 7 (1) dekretu, czyli dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, którzy byli stronami postępowania administracyjnego pod rządami rozporządzenia zachowali zatem ten status także pod rządami k.p.a.
Zarówno pod rządami rozporządzenia jak i pod rządami k.p.a. za stronę postępowania należy zatem uznawać byłego właściciela, a obok niego osoby, które złożyły wniosek o ile należą do kręgu formalnie uprawnionych na podstawie art. 7(1), tj. są prawnymi następcami właściciela będącymi w posiadaniu gruntu lub osobami prawa jego reprezentującymi, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownikami gruntu. Wszystkim tym podmiotom przymiot strony przysługuje, gdy mają zdolność prawną (jak chodzi o osoby fizyczne, o ile żyją).
Zważywszy na niekwestionowaną w uchwale NSA zasadę dziedziczności i zbywalności materialnoprawnych uprawnień ustanowionych w art. 7(2) i (3) dekretu, przy ustalaniu kręgu stron postępowania należy odwołać się do przepisu z art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stronami będą zatem następcy prawni: byłego właściciela
i osób, które złożyły wniosek niezależnie od uniwersalnego lub singularnego rodzaju następstwa oraz dalsi następcy tych osób.
VI. Art. 28 k.p.a. jako niewyłączne źródło normatywne przymiotu strony postępowania administracyjnego
W polskim systemie prawa administracyjnego art. 28 k.p.a. nie jest jedynym normatywnym źródłem statuującym status strony postępowania administracyjnego. Dla przykładu można wskazać na art. 28 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca wprowadził istotną modyfikację modelu z art. 28 k.p.a. odwołując się przy definicji strony postępowania nie do interesu prawnego, lecz wskazując jako strony inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu. Powołany przepis Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do przepisu z art. 28 k.p.a. i jako taki deroguje ogólną zasadę.
Podobnie jest w przypadku art. 7 (1) dekretu. Zawarty tam przepis jasno wskazuje na podmioty, które mogą złożyć wniosek. Osoba legitymowana do złożenia wniosku jest stroną postępowania. Stroną zatem jest również następca prawny byłego właściciela o ile jest posiadaczem gruntu jako uprawniony do złożenia wniosku. Zważywszy, że w powołanym przepisie nie ma rozróżnienia na następstwo uniwersalne i singularne stroną jest także osoba, która nabyła drogą cywilnoprawnej umowy przelewu zespół uprawnień wymienionych w tymże przepisie.
Art. 7 (2) dekretu w części zawierającej definicję wnioskodawców w sprawie administracyjnej ma charakter proceduralny i w tym aspekcie jest lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stanowi samodzielną podstawę ustalenia kręgu stron postępowania.
Stroną postępowania jest zatem każdy podmiot wymieniony w art. 7(1) dekretu, w tym singularny nabywca wierzytelności jako uprawniony do złożenia wniosku, o ile taki wniosek złożył. W razie utraty zdolności prawnej na jego miejsce wchodzą następcy prawni, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a.
VII. Stanowisko ustawodawcy co do zbywalności roszczeń dekretowych
Podmiot, na rzecz którego ma być ustanowione prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy jest tylko jeden: dotychczasowy właściciel, co wynika z art. 7 (1) in fine dekretu.
Z literalnego brzemienia przepisu wynika zatem, że beneficjentem uprawnienia do przyznania własności czasowej lub prawa zabudowy jest tylko były właściciel nieruchomości warszawskiej zaś krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, a zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego jest szerszy, bowiem prócz byłego właściciela obejmuje także inne osoby, w tym jego następców prawnych, bez rozróżnienia czy są następcami uniwersalnymi czy singularnymi.
Opisywana norma prawna nie rozstrzyga czy należy ustanawiać te prawa na rzecz następców prawnych byłego właściciela, a co za tym idzie nie rozróżnia następców uniwersalnych od singularnych. Tę kwestię należy rozstrzygnąć na podstawie wykładni prawa.
Wykładnia językowa nie prowadzi do satysfakcjonującej odpowiedzi na zadane pytanie. Gdyby posłużyć się tylko taką wykładnią należałoby dojść do wniosku, że prawo wieczystej dzierżawy albo zabudowy powinno być ustanawiane na rzecz byłego właściciela niezależnie od tego, czy w dacie wydania decyzji ma zdolność prawną (żyje osoba fizyczna), czy też nie i niezależnie od tego, czy zbył prawo własności do budynku. Dlatego konieczne jest posłużenie się wykładnią systemową poprzez uwzględnienie niżej przytoczonych regulacji.
2. Art. 111a u.g.n.
W art. 111a u.g.n. wprowadzono normę o ustanowieniu prawa pierwokupu na rzecz m. st. Warszawy lub Skarbu Państwa między innymi w przypadku sprzedaży:
- praw i roszczeń określonych w dekrecie warszawskim, czyli praw i roszczeń wywodzonych z art. 7 tego dekretu,
- roszczeń określonych w art. 214 u.g.n., tj. roszczeń poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości stanowiących ich dawną własność, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste.
Z opisywanej normy prawnej wprost wynika, że ustawodawca traktuje zespół uprawnień ustanowionych w art. 7 dekretu jak "prawa i roszczenia", a uprawnienie ustanowione w art. 214 u.g.n. jako roszczenie. Jeśli chodzi o uprawnienia z art. 7 dekretu, to ustawodawca także wprost dopuszcza ich sprzedaż, a następców prawnych byłych właścicieli nabywających owe prawa i uprawnienia na podstawie czynności inter vivos oraz dalszych następców prawnych na podstawie takich czynności traktuje jak podmioty, którym przysługują prawa i roszczenia wymienione w art. 7 dekretu albo przysługuje roszczenie wywodzone z art. 214 u.g.n. Ustawodawca adresuje zatem obowiązek wynikający z prawa pierwokupu wyłącznie do singularnych następców prawnych dopuszczając implicite takie następstwo.
3. Art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa[13]
W art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, ustawodawca dopuścił możliwość uchylenia, stwierdzenia wadliwości lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dekretowej między innymi w sytuacji, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Ustawodawca przez wprowadzenie takiej normy prawnej uznał zatem za ostateczne i co do zasady ważne decyzje dekretowe o przyznaniu prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców singularnych praw i roszczeń wywodzonych z art. 7 dekretu, a tym samym uznał, że nabywcy owych roszczeń na podstawie czynności prawnej inter vivos byli zasadnie traktowani jako strony postępowania administracyjnego w których wydano wadliwe decyzje i uznał owych następców singularnych za strony postępowania przed Komisją Weryfikacyjną, a inplicite przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.
VIII. Stanowisko orzecznictwa co do zbywalności roszczeń dekretowych
Począwszy od lat pięćdziesiątych XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r.[14], w której poddał ocenie charakter uprawnień przewidzianych w art. 7 dekretu przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 tycznia 1952 r[15]. Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości, że jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Ukształtowane następnie przez kolejne lata orzecznictwo sądowe akceptowało singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych które toczyły się w trybie art. 7 dekretu[16]. Podobne stanowisko co do majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego charakteru tego prawa prezentowała także doktryna[17].
Kwestia ta nie budziła także wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r[18]. Odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa i poglądów doktryny Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą dotychczasowego właściciela, bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem świadczy przyznanie mu uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne jak i zbywalne".
IX. Charakter uprawnień ustanowionych w art. 7 dekretu
1. Charakter majątkowy, kompensacyjny lub restytucyjny
Uprawnienie do przyznania na warszawskim gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, później – od 22 października 1961 r. - prawa użytkowania wieczystego, a od 1 stycznia 2019 r. prawa własności na rzecz byłego właściciela ma niewątpliwie charakter cywilny i materialnoprawny. Treścią tego uprawnienia jest bowiem możliwość domagania się ustanowienia prawa na nieruchomości. Uprawnienie ma zatem także typowo majątkowy charakter. Nie jest związane z osobistymi przymiotami byłego właściciela, lecz z jego majątkiem i pełni funkcję kompensacji za odebranie tego majątku, odebranie własności. Kompensację należy rozumieć jako ustanowienie słabszego prawa do przejętej nieruchomości – wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub – w razie istnienia negatywnych ku temu przesłanek - ustanowienia prawa do nieruchomości zastępczej albo odszkodowania, do czego podstawa prawna zapisana jest w art. 7 (4) i 8 dekretu. Obecnie funkcja kompensacyjna nie jest funkcją jedyną na tle uprawnień byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, bo można ustanowić prawo własności. Została więc wprowadzona do ustawodawstwa funkcja restytucyjna.
2. Dziedziczność
O majątkowym, a nie osobistym charakterze uprawnień z art. 7 dekretu świadczy ich dziedziczność, nigdy i przez nikogo niekwestionowana, również niekwestionowana przez NSA w uchwale. Wszak dziedziczne są tylko prawa majątkowe, o czym rozstrzyga przepis z art. 922 § 1 k.c. a prawa ściśle związane z osobą spadkobiercy dziedziczne nie są, co wynika z § 2 tego artykułu. Powołanym wyżej uprawnieniom dekretowym należy zatem przypisać charakter typowo majątkowy, co wyklucza wiązanie tych uprawnień wyłącznie z osobą byłego właściciela. Gdyby powiązać je z osobą, a nie z majątkiem byłego właściciela, to nie byłyby dziedziczne. Dziedziczności nie zaprzecza NSA w opisywanej uchwale.
Ważnym kontekstem dziedziczności opisywanych uprawnień jest sposób nabywania praw do spadku. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA zawarty został niekwestyjny pogląd, że stronami postępowania są nie tylko spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, ale także ci, którzy ten spadek nabyli na podstawie umowy opisanej w art. 1051 k.c. Sam NSA dopuszcza zatem czynność prawną stanowiącą umowę cywilnoprawną o zbyciu spadku jako źródło interesu prawnego z art. 28. Tak samo zapewne należałoby ocenić umowę o zbyciu udziału w spadku. Mało tego, tak samo należałoby podejść do innych czynności prawnych modyfikujących porządek dziedziczenia uznając, że czynność prawna polegająca na sporządzeniu ważnego testamentu jako źródła powołania do spadku także stanowi o przymiocie strony. To samo dotyczy umowy o dział spadku i o zrzeczeniu się dziedziczenia.
NSA w uchwale dopuszcza zatem konstruowanie na gruncie art. 28 k.p.a. przymiotu strony na podstawie czynności cywilnoprawnych, a w tym umów.
3. Uprawnienia z art. 7(1) i (2) dekretu jako wierzytelność
Treścią uprawnień byłego właściciela ustanowionych w art. 7(1) i (2) dekretu jest uprawnienie do domagania się od podmiotu publicznego konkretnego zachowania w postaci złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu prawa rzeczowego. Po stronie byłego właściciela powstawało zatem prawo żądania od dłużnika spełnienia określonego świadczenia (o ile nie zachodziły przesłanki negatywne) a po stronie podmiotu publicznego powstawał obowiązek polegający na ustanowieniu jednego z dwóch konkretnych praw (o ile nie zachodziły przesłanki negatywne). Były właściciel nabywał zatem prawo do otrzymania świadczenia od dłużnika, czyli wierzytelność.
Od daty wejścia w życie dekretu do dnia objęcia posiadania gruntu warszawskiego przez gminę m. st. Warszawy żadne uprawnienie po stronie byłego właściciela nie istniało. Były właściciel nabywał uprawnienia z art. 7 (1) dekretu dopiero z chwilą objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. Prawo do wystąpienia z wnioskiem dekretowym, zgodnie z art. 7 dekretu przysługiwało w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym gmina objęła grunt w posiadanie. W niniejszej sprawie miało to miejsce 11 kwietnia 1949 r. Dopiero w przypadku objęcia gruntu w posiadanie oraz złożenia wniosku dekretowego organ administracji publicznej był obowiązany, stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu, uwzględnić wniosek dekretowy o ile korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania a jeżeli chodzi o osoby prawne – gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej. W sprawie terminów i trybu obejmowania gruntów w posiadanie od 10 lutego 1948 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy[19]. Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia obejmowanie gruntów w posiadanie miało następować w drodze ogłoszenia Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu, w którym zamieszczono ogłoszenie (§ 3 rozporządzenia).
Prowadzi to do wniosku, że w dacie nabycia nieruchomości dekretowej przez Gminę na podstawie art. 1 dekretu prawo własności nieruchomości (gruntu) przechodziło na podmiot publicznoprawny z dniem 21 listopada 1945 r., to jednak w tej dacie nie powstawało po stronie właściciela dekretowego uprawnienie do domagania się ustanowienia na jego rzecz lub jego następców prawnych własności czasowej w trybie art. 7 ust. (1) i (2) dekretu[20].
Powstawała jednak wierzytelność warunkowa i przyszła. Warunkowa, zależna od spełnienia dwóch warunków: objęcia gruntu w posiadanie przez m. st. Warszawa oraz istnienia pozytywnej dla byłego właściciela i ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu praw opisanych w art. 7(1) dekretu.
Po złożeniu wniosku opisanego w art. 7(1) dekretu i tym samym wszczęciu postępowania administracyjnego także mamy do czynienia z wierzytelnością przyszłą i warunkową. Znika jednak warunek złożenia wniosku, bo ten został już złożony. Pozostaje warunek istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu prawa.
4. Zbywalność wierzytelności
W obu opisanych wyżej wypadkach przyszła wierzytelność jest zbywalna. Przemawiają za jej zbywalnością argumenty zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyrokach z 26 czerwca 2015 r.[21] i z 17 marca 2016r.[22]. Oba orzeczenia traktują o przelewie wierzytelności przyszłej i w obu Sąd Najwyższy opowiada się za możliwością dokonania przelewu takiej wierzytelności wskazując, że – o ile w umowie cesji strony inaczej nie postanowiły - przelew wierzytelności przyszłej stanowi czynność zobowiązującą o podwójnym skutku zobowiązująco-rozporządzającym i jedynie samo rozporządzenie polegające na przejściu wierzytelności z majątku dłużnika do majątku cesjonariusza przesuwa się do czasu oznaczenia jej treści (art. 509 k.c.).
Jeśli – za czym opowiada się Sąd zadający pytanie – zespół uprawnień opisanych w art. 7 (1) dekretu traktować jak przyszłą wierzytelność, to w świetle wyżej przedstawionych, a zasługujących na pełną aprobatę poglądów Sądu Najwyższego należy opowiedzieć się za możliwością jej przeniesienia na inną osobę w drodze czynności inter vivos. Taka czynność jest ważna, a cesjonariusz staje się podmiotem nabywanych uprawnień dekretowych.
X. Dwuetapowa realizacja uprawnień z art. 7 dekretu.
Majątkowy charakter uprawnień z art. 7 dekretu w powiązaniu z administracyjną formą rozstrzygania o nich sprawiają, że wykonanie owych uprawnień jest dwuetapowe. Pierwszy etap polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym organ rozstrzyga czy należy ustanowić prawo rzeczowe na nieruchomości warszawskiej. Odpowiedź negatywna kończy cały proces. W razie pozytywnej odpowiedzi otwiera się drugi etap polegający na zawarciu cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa rzeczowego. Do ustanowienia prawa rzeczowego sama decyzja nie wystarcza. Wymagane jest złożenie oświadczeń woli w formie aktu notarialnego, co wynika z art. 237 w zw. z art. 158 k.c.
Zakończenie pierwszego etapu ostateczną decyzją o ustanowieniu prawa rzeczowego ma ten skutek, że wierzytelność powstaje, bowiem konkretyzuje się tak w aspekcie podmiotowym (kto na rzecz kogo ma ustanowić prawo rzeczowe) jak i przedmiotowym (jakie prawo i do jakiej nieruchomości ma być ustanowione).
Uprawnienie do ustanowienia prawa rzeczowego do gruntu warszawskiego ma zatem charakter majątkowy, a nie osobisty. Jest prawem podmiotowym. Polega na możliwości dopuszczenia przez prawo działania byłego właściciela lub jego następców, które to działanie przejawia możliwością złożenia wniosku o treści wyrażonej w art. 7 ust. 1 dekretu. Byłemu właścicielowi i jego następcom zostało przyznane uprawnienie polegające na możliwości oczekiwania od organów władzy publicznej określonego zachowania się, tj. rozpoznania i uwzględnienia wniosku w razie nieistnienia wymienionych w przepisie okoliczności wykluczających, a w konsekwencji ustanowienia prawa do nieruchomości.
XI. Dziedziczność i zbywalność prawa własności budynków na gruntach warszawskich oraz postulat podmiotowej jedności prawa do gruntu i budynku
Co do gruntów zabudowanych, normy zawarte w art. 1, 5 i 8 dekretu przełamywały zasadę superficies solo cedit. O ile bowiem na podstawie art. 1 dekretu grunty przechodziły na własność gminy m. st. Warszawy, to posadowione na nich budynki – stosownie do art. 5 – pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Ten stan miał być z założenia tymczasowy. Kończył się utratą prawa do budynków i przejściem ich własności przez gminę m. st. Warszawa, w razie niezłożenia przez osoby wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu, w wyznaczonym tam terminie, wniosku o przyznanie prawa do gruntu lub w razie negatywnego rozpoznania tego wniosku. W tych dwóch wypadkach właścicielem gruntu i budynku stawała się gmina m. st. Warszawy, później – kolejno - Skarb Państwa i m. st. Warszawa. Stan rozejścia się prawa do gruntu z prawem do budynku powinien skończyć się też w razie przyznania prawa do gruntu byłemu właścicielowi lub jego prawnemu następcy. W takim wypadku były właściciel lub jego następca zachowywali prawo do budynku i zyskiwali prawo do gruntu.
Poprzedni właściciel zachowywał prawo własności budynku:
- do czasu upływu terminu na złożenie wniosku przewidzianego w art. 7 (1),
- w razie złożenia takiego wniosku do czasu jego rozpoznania.
W tym okresie własność budynku mogła - w razie śmierci byłego właściciela - przejść na jego spadkobierców lub zostać przez byłego właściciela zbyta. Ani dziedziczności prawa do budynku ani ważności zbycia tego prawa czynnością inter vivos nigdy nie kwestionowano. Nie uczynił tego także NSA w opisywanej uchwale.
Rozejście się prawa do gruntu z prawem do budynku będące rezultatem norm zawartych w art. 1 i 5 dekretu przełamywało zasadę superficies solo cedit. W praktyce uniemożliwiało korzystanie z budynku, które bez tytułu prawnego do korzystania z gruntu nie jest możliwe. Takie rozwiązanie było z założenia tymczasowe. Miało w zamyśle twórców dekretu trwać do czasu upływu terminu do zgłoszenia żądania przewidzianego w art. 7 (1) dekretu, a w razie zgłoszenia żądania – do czasu jego rozpoznania. Jeśli właściciel budynku zbył prawo jego własności przed zgłoszeniem żądania dekretowego albo w toku sprawy administracyjnej – przed rozpoznaniem tego żądania to przy wykładni zastosowanej przez NSA w uchwale rozejście się prawa do budynku z prawem do gruntu ma charakter trwały. Nabywca prawa własności do budynku pozostaje jego właścicielem, ale czerpiąc wierzytelność o prawo do gruntu z umowy cywilnoprawnej nigdy tego prawa nie uzyska, bo nie może być stroną postępowania, w którym o tym prawie rozstrzyga organ administracji. Nieakceptowalny i trwały stan złamania zasady superficies solo cedit prowadzi do nieakceptowalnego skutku, który polega na tym, że właściciel budynku nie może z niego korzystać zgodnie z przysługującym mu na podstawie art. 140 k.c. społecznym i gospodarczym przeznaczeniem jego prawa własności, bo nie nabędzie własności gruntu. Korzystanie z budynku w takiej sytuacji jest wprawdzie możliwe nawet bez legitymowania się prawem własności gruntu, ale wymaga ustanowienia stosownych służebności albo uzyskania innego, obligacyjnego prawa do gruntu. Taka sytuacja nie jest jednak pożądana. Intencją twórców dekretu było przecież doprowadzenie do fuzji praw do gruntu i budynku, a późniejsze ustawodawstwo przewidywało ustanawianie silnego prawa do gruntu, prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego, a od stycznia 2019 r. – prawa własności[23].
XII. Konstytutywny charakter decyzji administracyjnej
Ostateczna decyzja kończąca postępowanie wywołane wnioskiem o prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy jest konstytutywna. Tworzy nowy stan prawny konkretyzując i czyniąc wymagalną wierzytelność o ustanowienie prawa do nieruchomości. Konkretyzacja tej wierzytelności ma także podmiotowy aspekt polegający na wskazaniu osoby, na rzecz której ma być ustanowione prawo do nieruchomości. Wszelkie rozstrzygnięcia konstytutywne, tak organów administracji jak i sądów tworząc nowe stany prawne powinny być adresowane do podmiotów, którym przyznawane są uprawnienia i które mają zdolność prawną. W razie zbycia wierzytelności z art. 7 ust. 1 dekretu rozstrzygnięcia powinny dotyczyć osób, którym te prawa przysługują.
W systemie prawa polskiego jedynie orzeczenia deklaratoryjne mogą odnosić się do stwierdzania historycznych skutków powstałych z mocy samego prawa, jak to się dzieje przy stwierdzaniu nabycia własności albo służebności przez zasiedzenie albo nabyciu własności nieruchomości drogą komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych[24].
XIII. Uprawnienia z art. 7 dekretu jako mienie
1. Art. 44 k.c.
Definicję mienia w polskim prawie zawiera art. 44 k.c. Mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, tj. wszystkie podmiotowe prawa majątkowe, tak o charakterze bezwzględnym jak i względnym, w tym wierzytelności i roszczenia. Chodzi tu o ogół aktywów majątkowych.
2. Art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej[25]
Mienie jest przedmiotem regulacji w art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Przepis stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Ochrona przewidziana w przepisie dotyczy zatem każdego mienia nabytego w sposób przewidziany przez prawo krajowe lub wspólnotowe, przy czym nie ma znaczenia czy nabycia nastąpiło drogą sukcesji generalnej, czy singularnej na podstawie czynności prawnej inter vivos. Przepis ustanawia zakaz ingerencji w korzystanie z tak nabytego mienia, chyba że ingerencja usprawiedliwiona jest interesem ogólnym.
3. Art. 1 Protokołu Nr 1[26] do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [27]
Pojęcie mienia zawarte jest też w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma z tego przepisu statuuje podstawową zasadę wyrażającą się prawem każdej osoby do poszanowania swojego mienia. Pojęcie mienia na gruncie Protokołu Nr 1 ma znaczenie autonomiczne. Mieniem jest nie tylko prawo własności, ale także inne prawa, a nawet korzyści majątkowe[28], w tym wierzytelności i roszczenia wyrażające się uprawionym oczekiwaniem ich wykonania[29] przez podmiot prawa, przy czym uprawnione oczekiwanie musi być związane z interesem majątkowym mającym podstawę w prawie krajowym[30] a nawet tylko solidną podstawę w krajowym orzecznictwie[31]. Interes majątkowy uznany w prawie krajowym – nawet gdy odwołalny w pewnych okolicznościach – może stanowić "mienie" dla celów art. 1 Protokołu nr 1[32].
Każda ingerencja władzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia musi być zgodna z prawem, a prawo krajowe musi zapewniać ochronę przed arbitralną ingerencją w prawa majątkowe[33].
Trybunał wykładając użyte w przepisie pojęcie "prawa" stwierdził, że obejmuje ono zarówno prawo stanowione, jak i orzecznictwo[34].
4. Wierzytelności dekretowe jako mienie
Przedmiotowy zakres pojęcia mienia użytego w trzech wyżej powołanych przepisach obejmuje majątkowe prawa podmiotowe o charakterze względnym nabyte przez dziedziczenie lub drogą czynności prawnej. Do tych praw należy zbiór wymieniony w art. 7 (1) i (2) dekretu.
XIV. Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu z Karty Praw Podstawowych
W art. 47 Karty ustanowione zostało prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeśli prawa zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone. Ochrona mienia, w tym wierzytelności z art. 7 (1) i (2) dekretu, nabytych następstwem singularnym jest prawem zagwarantowanym w art. 17 Karty. Jeśli zatem na etapie postępowania administracyjnego nabywca takiej wierzytelności nie otrzyma ochrony prawnej, to powinien ją uzyskać przed sądem administracyjnym.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 28 stycznia 2025 r.[35] stwierdził, że art. 47 akapit pierwszy Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wykładni uregulowań krajowych, która skutkuje uniemożliwieniem osobom, które - jak twierdzą - poniosły szkodę w wyniku naruszenia prawa konkurencji, cesji ich praw do odszkodowania na rzecz podmiotu świadczącego usługi prawne, tak aby ów podmiot mógł dochodzić tych praw zbiorczo, w ramach powództwa o odszkodowanie, które nie jest następstwem ostatecznego i wiążącego rozstrzygnięcia organu ochrony konkurencji stwierdzającego takie naruszenie, w szczególności w odniesieniu do ustalenia okoliczności faktycznych, jeżeli prawo krajowe pozbawia skutecznej ochrony prawnej i brak jest możliwości dokonania wykładni tych uregulowań krajowych w sposób zgodny z wymogami prawa Unii, to przepisy prawa Unii nakładają na sąd krajowy obowiązek odstąpienia od stosowania wspomnianych uregulowań krajowych.
Z tego i innych orzeczeń Trybunału wynika zatem powinność sądu unijnego, w tym polskiego sądu administracyjnego dokonywania wykładni prawa krajowego tak, by zapewnić singularnym nabywcom wierzytelności dekretowych możliwość dochodzenia roszczeń wynikających z tych wierzytelności. Taka wykładnia jest możliwa i ma mocne podstawy normatywne w polskim prawie, co zostało opisane w poprzednich punktach uzasadnienia. Trybunał idzie jeszcze dalej. Nakłada na sądy krajowe nakaz niestosowania przepisów krajowych, które uniemożliwiają ochronę uprawnień gwarantowanych przez prawo unijne. Wniosek stąd taki, że jeżeli polski sąd administracyjny nie dostrzega możliwości udzielenia ochrony singularnym nabywcom wierzytelności dekretowych upatrując przeszkody w prawie krajowym, to powinien odmówić zastosowania tych przepisów krajowego prawa, które stoją temu na przeszkodzie.
XV. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej
Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym został wywiedziony przez Trybunału Sprawiedliwości z pierwotnych i wtórnych przepisów wspólnotowych i ustanowionych w nich zasady pierwszeństwa oraz zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego. Jest to instrument służący zapewnieniu efektywności prawa unijnego w krajowym porządku prawnym.
Utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że sądy i inne organy państw członkowskich zobowiązane są do wykładni prawa krajowego zgodnie z treścią i celem prawa unijnego.
Obowiązek zgodnej wykładni jest aktualny wszędzie tam, gdzie regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego. Skoro wierzytelności ustanowione art. 7 (1) i (2) dekretu stanowią mienie i skoro są zbywalne i dziedziczne to podlegają ochronie ustanowionej w art. 17 Karty Praw Podstawowych[36], przy czym podmiotami chronionymi są osoby, którym te prawa przysługują, czyli były właściciel gruntu warszawskiego oraz wszyscy – generalni i singularni – jego następcy prawni.
Przy wykładni prawa unijnego, czyli w tym wypadku art. 17 Karty Praw Podstawowych należy przede wszystkim używać argumentacji teleologicznej oraz funkcjonalnej zapewniając pełną efektywność na gruncie prawa krajowego uprawnieniom wywodzonym z powołanego przepisu (effet utile). Zasada wykładni effet utile oznacza, że interpretacja przepisów prawa unijnego ma gwarantować osiągnięcie celu (rezultatu) przez nie zakładanego, a przez to ma gwarantować ich skuteczność. Tak podejmowane wysiłki interpretacyjne polegać powinny na posługiwaniu się argumentami aksjologicznymi, celowościowymi i funkcjonalnymi kosztem wykładni językowej. Wykładnia powinna być najbardziej korzystnej z punktu widzenia praw jednostki wywodzonych z prawa unijnego.
Realizacja zasady wykładni zgodnej polega także na interpretacji norm prawa krajowego zgodnie z normą prawa unijnego, tu – zgodnie z treścią normy ustanowionej w art. 17 Karty Praw Podstawowych. Sądy, w tym sądy administracyjne i inne organy, w tym organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wykładni prawa krajowego zgodnie z treścią i celem prawa Unii Europejskiej. Stosując dostępne w krajowym porządku prawnym metody wykładni powinny dołożyć starań, aby zapewnić pełną skuteczność normy unijnej i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami, co dotyczy też normy z art. 17 Karty Praw Podstawowych[37].
Obowiązek wykładni zgodnej dotyczy wszystkich przepisów krajowych. Nie ma znaczenia data ich wejścia w życie do krajowego porządku prawnego[38].
Trybunał Sprawiedliwości adresuje też do sądów i organów krajowych obowiązek uwzględniania przy wykładni zgodnej całego systemu prawa krajowego[39]. Wyraża zatem postulat spójności systemu rozumianej również w ten sposób, że jeśli system dopuszcza nabywanie określonych uprawnień, np. wierzytelności, to w ramach owego systemu musi istnieć proceduralny sposób ich realizacji.
XVI. Efektywny środek proceduralny ochrony mienia.
Ochrona mienia ustanowiona w protokole paryskim do konwencji rzymskiej wymaga efektywnego środka ochrony prawnej, czyli regulacji służących urzeczywistnieniu (dochodzenie i wykonanie) uprawnień do ochrony mienia wywodzonych z prawa unijnego i z konwencji. Efektywny środek prawny o charakterze proceduralnym musi zapewnić możliwość dochodzenia i ochrony uprawnień ustanowionych w art. 7 (1) i (2) dekretu również ich singularnym nabywcom. Wszak to ich mienie ma być chronione. Zważywszy na dwuetapowy charakter realizacji opisywanych uprawnień proceduralnie efektywny środek musi istnieć na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność zapewnienia singularnym nabywcom uprawnień dekretowych możliwości uczestnictwa w sprawie administracyjnej mającej za przedmiot rozstrzyganie o tych uprawnieniach. Inaczej owe uprawnienia nie będą w żaden sposób chronione.
Państwo ma zapewnić adekwatne i efektywna środki prawa krajowego dla ochrony uprawnieniń ustanowionych prawem wspólnotowym lub konwencją, a jeśli na gruncie prawa krajowego wykonanie uprawnienia wynikających z prawa unijnego jest niemożliwe bądź nadmiernie utrudnione obowiązkiem organów krajowych jest niezastosowanie rozwiązania danej regulacji prawa krajowego naruszającej wymóg skuteczności, przy czym może to polegać nawet przy zastosowaniu rozwiązań nie występujących w prawie krajowym, czyli przez użyciu instrumentów w postaci zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego albo prawa ustanowionego konwencją rzymską lub zastosowaniu zgodnej z prawem unijnym i konwencyjnym wykładni prawa krajowego.
Tak pojęta zasada efektywnego środka proceduralnego rodzi po stronie organów administracji krajowej i krajowych sądów administracyjnych bezwzględną powinność zapewnienia singularnym nabywcom uprawnień dekretowych ochrony ich mienia poprzez możliwość udziału w postępowaniach mających za przedmiot rozstrzyganie o ich prawach podmiotowych wywodzonych z dekretu warszawskiego. Wykluczenie udziału w tych postępowaniach jest naruszeniem przepisów protokołu paryskiego i karty.[40]
XVII. Podsumowanie i wnioski
Przedstawione wyżej poglądy prawnicze skłoniły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie zadającym pytanie do zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o ponowną refleksję nad problemem określenia stron w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie przewidzianych w art. 7 dekretu i przepisach późniejszych praw do nieruchomości warszawskich, a w szczególności do refleksji o przymiocie strony u osoby, która nabyła wierzytelności opisanych w art. 7 (1) i (2) dekretu na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Za traktowaniem nabywcy wierzytelności dekretowej (obok byłego właściciela, jego spadkobierców, osób nabywających wierzytelność dekretową drogą umowy o dział spadku lub nabycia przedmiotu należącego do spadku) jako strony postępowania administracyjnego w sprawie o wierzytelność opisaną w art. 7(1) i (2) dekretu przemawiają niżej i syntetycznie ujęte poglądy prawnicze i argumenty. (Cyfry w nawiasach kwadratowych są odnośnikami do jednostek redakcyjnych uzasadnienia.)
1. Art. 7 (1) i (2) dekretu zawiera materialną normę prawa administracyjnego, z której wynika interes prawny byłego właściciela nieruchomości warszawskiej do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w celu realizacji uprawnień z powołanego przepisu V. 2.).
2. Zbiór uprawnień ustanowionych w art. 7 (1) i (2) dekretu jest wierzytelnością [IX.3.].
3. Wierzytelność ma charakter majątkowy, a nie osobisty [IX. 1. i 3].
4. Wierzytelność jest dziedziczna i zbywalna przez czynność prawną [VII.,VIII., IX.2.].
5. Następca prawny byłego właściciela w razie śmierci lub zbycia wierzytelności w toku postępowania wchodzi na jego miejsce jako strona na podstawie przepisu z art. 30 § 4 k.p.a., a wcześniej na podstawie przepisu z art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnem [V.1., 2 i 3].
6. Przymiot strony postępowania nie powinien być wywodzony jedynie z przepisu art. 28 k.p.a., lecz także z proceduralnych przepisów szczególnych. Taki przepisem zawiera art. 7 (1) dekretu [VI.].
7. Przymiot strony postępowania u następcy prawnego byłego właściciela, który jest w posiadaniu gruntu, w tym następcy singularnego należy wywieść z proceduralnej normy prawnej zawartej w art. 7 (1) dekretu, która stanowi, że taki następca może samodzielnie złożyć wniosek [V.2.].
8. Należy zapewnić podmiotową jedność prawa do gruntu i budynku, czego nie zapewnia wykładnia zaprezentowana w uchwale [XI.]
9. Uprawnienia ustanowione w art. 7 (1) i (2) dekretu są mieniem podlegającym ochronie przewidzianej w art. 44 k.c., art. 1 protokołu paryskiego do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych [XIII].
10. Dla zapewnienia ochrony mienia konieczne jest zapewnienie wszystkim podmiotom, którym przysługują wierzytelności opisane w art. 7 (1) i (2) dekretu efektywnego środka proceduralnego celem dochodzenia tych wierzytelności, co musi przybrać formę traktowania ich jako stron postępowań administracyjnych [XIII].
11. Skuteczna ochrona mienia jest gwarantowana w Karcie Praw Podstawowych, przez nakaz wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej, a w orzecznictwie strasburskiego Trybunału Sprawiedliwości przez obowiązek zapewnienia w prawie krajowym efektywnego środka proceduralnego [XIV., XV. I XVI.].
12. Konstytutywny charakter decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 7 (1) i (2) dekretu sprawia, że powinno się w niej wskazywać jako beneficjenta podmiot mający zdolność prawną w dacie wydawania takiej decyzji. W wypadku śmierci byłego właściciela należy wskazywać jego następców prawnych pod tytułem uniwersalnym lub singularnym, którym przysługuje wierzytelność z art. 7 (1) i (2) dekretu (XI.).
13. Ścisłe stosowanie tezy uchwały NSA wydanej w sprawie I OPS 1/23 spowoduje, że w przypadku zbycia wierzytelności nikt nie będzie mógł ubiegać się o ustanowienie praw opisanych w art. 7 (1) i (2), bowiem NSA wykluczył udział w sprawie jako strony nie tylko nabywcy, ale i zbywcy wierzytelności. – cedenta. Pozbawił przymiotu strony postępowania administracyjnego każdą stronę umowy cywilnoprawnej. Taka teza wyklucza generalnie możliwość nabycia uprawnień przez kogokolwiek, gdy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej.
14. Stosowanie wykładni przedstawionej w uchwale NSA narusza standardy ochrony mienia ustanowione w Karcie Praw Podstawowych i protokole paryskim do konwencji rzymskiej.
XVIII. Formy zwalczania naruszeń prawa przy dochodzeniu uprawnień z art. 7(1)
i (2) dekretu
Przy dochodzeniu uprawnień dekretowych wstępowały naruszenia prawa, które były ujawniane w toku postępowań administracyjnych, sądowych, a w tym sądowo administracyjnych oraz przez media. Rodziły się wątpliwości co do prawidłowości ustanawiania kuratorów dla nieznanych z miejsca pobytu lub nieobecnych byłych właścicieli albo ich spadkobierców, co do ważności czynności prawnych o nabyciu wierzytelności wywodzonych z przepisów dekretu, w tym z powodu wyzysku oraz liczne inne. Wydaje się, że uchwała NSA jest reakcją na te naruszenia. W ocenie Sądu pytającego reakcją niezgodną z prawem i nieproporcjonalną, która w przyszłości może rodzić odpowiedzialność finansową Skarbu Państwa.
-----------------------
[1] Tekst jednolity - Dz.U. z 2024 r., poz. 953, (dalej p.p.s.a.)
[2] Wyroki NSA z:
– 7 marca 2018 r. I OSK 1026/15,
– 23 lipca 2019 r., II FSK 2957/17,
– 10 października 2019 r., II GSK 1169/17.
[3] T. Woś w Z. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", str. 1005).
[4] Dalej: "uchwała".
[5] Dz.U. z 1945, poz. 279), dalej: "dekret".
[6] Dz.U. z 1950 r., nr 14, poz. 140.
[7] Dz.U. 2018, poz. 1817.
[8] Tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 11445, dalej "u.g.n.".
[9] Tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zmianami.
[10] Dekret z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 319 ze zmianami.
[11] I SA 1748/83
[12] Dz.U.1928.36.341 z dnia 1928.03.24 z późn. zm.
[13] Tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 795.
[14] III CZP 6/03.
[15] C 650/50.
[16] Wyroki NSA z 4 stycznia 2000 r, sygn. akt I SA/WA 344/22, 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09, 18 kwietnia 2013 r, sygn. akt I OSK 1893/11, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK, 1322/13, 5 kwietnia 2017r, sygn. akt I OSK2214/16, 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1772/18 czy wyroki WSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11, z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 czy 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19.
[17] np.: M. Gdesz. Przyznanie wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) w: Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012 r; H Ciepła, R. M Sarbiński, K Sobczyk-Sarbińska; Legitymacja czynna w Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Warszawa 2013; Ł. Bernatowicz, IV Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń w Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015 r.
[18] KP 3/15.
[19] Dz. U z 1948 r., nr 6, poz. 43.
[20] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15.
[21] I CSK 642/14.
[22] V CSK 379/15.
[23] Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cela mieszkalne w prawo własności tych gruntów, tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz.6.
[24] Tekst jednolity: Dz.U. z 1990 r., poz. 191.
[25] Tekst jednolity: Dz.U.UE.C.2016.202.389, dalej "karta".
[26] Dz.U.1995.36.175/1, dalej: protokół paryski.
[27] Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284, dalej: "konwencja rzymska".
[28] Wyrok Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH v. Holandia z 23 lutego 1995 r., A. 306-B, również w związku z kwestią wypłat depozytów w walutach obcych z banków po rozpadzie Jugosławii: wyrok Ališić i inni v. Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Serbia, Słowenia i Była Macedońska Republika Jugosławii z 16 lipca 2014 r., Wielka Izba, skarga nr 60642/08, § 80; Boyajyan v. Armenia z 22 marca 2011 r., skarga nr 38003/04, § 54; Kotov v. Rosja z 3 kwietnia 2012 r., Wielka Izba, skarga nr 54522/00, § 90; A. i B. v. Czarnogóra z 5 marca 2013 r., Izba (Sekcja II), skarga nr 37571/05, § 68; O’Sullivan McCarthyMussel Development Ltd v. Irlandia z 7 czerwca 2018 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 44460/16, § 86.
[29] Wyrok Pine Valley DevelopmentsLtd i inni v. Irlandia z 19 listopada 1991 r., A. 222, § 51; S.A. Pressos Compania Naviera i inni v. Belgia z 20 listopada 1995 r., A. 232, § 31; Almeida Garrett, Mascarenhas Falcăo i inni v. Portugalia z 11 stycznia 2000 r., Izba (Sekcja I), Depalle v. Francja z 29 marca 2010 r., Wielka Izba, skarga nr 34044/02, § 62, 63.
[30] Wyrok Radomilja i inni v. Chorwacja i Jakeljić v. Chorwacja z 20 marca 2018 r., Wielka Izba, skargi nr 37685/10 i 22768/12, § 143.
[31] Decyzja Von Maltzan i inni v. Niemcy z 2 marca 2005 r., Wielka Izba, skargi nr 71916/01, 71917/01 i 10260/02, § 74, 77, 78 i 112.
[32] Wyrok BélánéNagy v. Węgry z 13 grudnia 2016 r., Wielka Izba, skarga nr 53080/13, § 75.
[33] Wyrok Broniowski v. Polska z 22 czerwca 2004 r., Wielka Izba, skarga nr 31443/96, § 144 i 147; Hutten-Czapska v. Polska z 19 czerwca 2006 r., Wielka Izba, skarga nr 35014/97, § 163; Kushoglu v. Bułgaria z 10 maja 2007 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 48191/99, § 49; Belev i inni v. Bułgaria z 2 kwietnia 2009 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 16354/02 i inne, § 86; decyzja Sedelmayer v. Niemcy z 10 listopada 2009 r., Izba (Sekcja V), skargi nr 30190/06 i 30216/06, wyrok Capital Bank AD v. Bułgaria z 24 listopada 2005 r., Izba (Sekcja I), skarga nr 49429/99, § 134; Zlínsat, spol. s.r.o. v. Bułgaria z 15 czerwca 2006 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 57785/00, § 98; Družstevnízáložna Pria i inni v. Czechy z 31 lipca 2008 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 72034/01, § 89; Forminster Enterprises Limited z 10 marca 2011 r., Izba (Sekcja V), skarga nr 38238/04, § 69.
[34] Wyrok Bežanić and Baškarad v. Chorwacja z 19 maja 2022 r., Izba (Sekcja I), skargi nr 16140/15 i 13322/16, § 62.
[35] C-253/23.
[36] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości wydany w sprawie Nijman, C-125/88, pkt 8.
[37] (Wyroki Trybunału Sprawiedliwości wydane w sprawach:
– von Colson, C-14/83, pkt 26,
– Murphy C-157/86, pkt 11,
– Marleasing, C-106/89, pkt 8,
– Faccini Dori, C-91/92, pkt 26,
– Pfeiffer, C–397/01, C–403/01, pkt 113 i 118-119,
– Pupino, C–105/03, pkt 43,
– Adeneler, C-212/04, pkt 108,
– Angelidaki, C–378/07, C–380/07, pkt 197 i 200,
– Mono Car Styling, C-12/08, pkt 60 i 64,
– Kücükdeveci, C-555/07, pkt 48,
– Dominguez, C-282/10, pkt 24 i 27,
– Amia, C-94/11, pkt 28 i 29,
– Klausner Holz Niedersachsen, C–505/14, pkt 34,
– Pöpperl, C–187/15, pkt 43.
[38] Wyroki Trybunału Sprawiedliwości wydane w sprawach:
– Marleasing, C-106/89, pkt 8.
– Océano, C-240/98–C-244/98, pkt 30,
– Wagner, Miret C–334/92, pkt 20,
– Pfeiffer, C–397/01–C–403/01, pkt 115,
– Angelidaki, C–378/07–C–380/07), par. 197,
– Sorge, C-98/09, pkt 51,
– Amia, C-94/11, pkt 29).
[39] Wyroku Trybunału Sprawiedliwości wydane w sprawach:
– Pfeiffer, C–397/01–C–403/01, pkt 115,
– Carbonari, C-131/97, pkt 49 i 50,
– Angelidaki, C–378/07–C–380/07, pkt 200,
– Mono Car Styling, C-12/08, pkt 62,
– Dominguez, C-282/10, pkt 27,
– AMS, C-176/12, pkt 38,
– w sprawie Klausner Holz Niedersachsen, C–505/14 i pkt 34,
– Pöpperl, C–187/15, pkt 43.
[40] Patrz: Agnieszka Sołtys, "Autonomia proceduralna i jej ograniczenia", redaktor naukowy Andrzej Wróbel, SIP LEX.