I SA/Wa 2465/23

I SA/Wa 2465/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24  par. 1  pkt 5 i  art. 129  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 listopada 2023 r. nr 010455872/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2023 r. nr 010455872/GSOL utrzymał w mocy własną decyzję z 6 września 2023 r., o tym samym numerze, o odmowie przyznania I. T. prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. poz. 1073) świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:
1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat;
2) osiągnęła wiek:
a) w przypadku kobiet - 60 lat,
b) w przypadku mężczyzn - 65 lat.
Prezes KRUS stwierdził, że skarżąca nie pełniła funkcji sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a jedynie na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie powyższej ustawy. W związku z tym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Na decyzję z 20 listopada 2023 r. I. T. wniosła skargę, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji:
a) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia,
b) naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 2, art. 107 kpa poprzez brak podejmowania przez organ czynności niezbędnych do dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego – skutkujące uznaniem, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do otrzymania dodatku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn wskazanych w treści skargi, a z powodów, które Sąd dostrzegł z urzędu, do czego jest uprawniony na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja z 20 listopada 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie.
Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r. poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji na podstawie art. 127 § 3 in fine kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wobec tego, postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07).
Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa. Treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18).
W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 6 września 2023 r. Zarówno decyzja z 6 września 2023 r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z 20 listopada 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Kierownika Wydziału Świadczeń B. T.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. W sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 kpa będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie podlegałaby wyłączeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również kierownika upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy bowiem zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zatem, w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu, budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 kpa. Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 kpa), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nadto Sąd zwraca uwagę, że rozpatrzony przez organ odwoławczy wniosek z 30 października 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 6 września 2023 r., został przez skarżącą wniesiony z uchybieniem ustawowego, czternastodniowego terminu. Merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego z uchybieniem terminu, bez uprzedniego rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek o przywrócenie terminu złożony został wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i również z tego powodu uzasadnia uchylenie wydanej przez niego decyzji.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa i art. 129 § 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, które wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie zaś do treści art. 129 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z 6 września 2023 r. doręczona została skarżącej w dniu 11 września 2023 r. (k. 16 akt administracyjnych). Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w dniu 30 października 2023 r. (k. 21 akt administracyjnych). To oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został z uchybieniem ustawowego, czternastodniowego terminu, który upłynął w niniejszej sprawie bezskutecznie z dniem 25 września 2023 r. Przy czym zauważyć należy, że skarżąca mając tego świadomość złożyła do organu wraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Mimo powyższych okoliczności organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje, aby organ w jakikolwiek sposób rozpoznał wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Należy podkreślić, że działanie organu wyższego stopnia rozpoczyna się od wstępnej fazy badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli strona wnosząca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, która uchybiła terminowi zwróci się do organu o jego przywrócenie - jak miało to miejsce w tej sprawie - wówczas organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać taki wniosek. Dopiero bowiem orzeczenie przez organ o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przeciwieństwie do orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu. Istotne jest, że tylko pozytywny rezultat czynności wstępnych i stwierdzenie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie, bądź ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy daje organowi odwoławczemu prawo i jednocześnie zobowiązuje do zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany uwzględnić z urzędu upływ terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wiąże się z koniecznością uprzedniego zbadania skuteczności i daty doręczenia decyzji stronie, a także ewentualnego rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu, jeżeli strona o to wnosi. Przepis art. 129 § 2 kpa ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który nie podlega ani wydłużeniu, ani skróceniu, może być on jedynie ewentualnie przywrócony na wniosek strony w trybie określonym w art. 58 i 59 kpa wyłącznie w drodze wydanego przez organ postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie, mimo niebudzącego - w świetle akt sprawy - wątpliwości Sądu uchybienia przez stronę terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, mimo że strona załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zatem w sytuacji, gdy strona złoży po terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - wówczas organ odwoławczy jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. W zaistniałej sytuacji procesowej obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było więc w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Organ obowiązku tego zaniechał, skutkiem czego doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Rodzaj i charakter dalszych czynności winien zaś być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie ostatnio wskazanego wniosku.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się organ odwoławczy uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny zarzutów skargi, ocena ich przez Sąd byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania odwoławczego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).