I SA/Wa 2462/19

I SA/Wa 2462/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Falkiewicz-Kluj
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 970/21 - Wyrok NSA z 2024-09-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 157 i 158 par.1 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2019 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) decyzją z [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...]- "[...]" dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył K. Z.. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Pismem z [...] marca 2014 r. K. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lipca 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2014 r.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. K. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r.
Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. K. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2019 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki nabycia nieruchomości zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego,
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek
samorządu terytorialnego.
Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1711/13, z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 404/13, z 19 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1998/17).
Organ nadzoru wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy [...] grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy Minister stwierdził, że [...] grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] (która została podzielona na działki nr [...] i nr [...]) była M. P., co wynika z treści umowy darowizny z [...] lutego 2003 r., Rep. [...] nr [...]. Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lutego 2003 r. właścicielami działki nr [...] stali się K. P. i M. P. W dacie wydania decyzji Wojewody [...], tj. [...] kwietnia 2013 r. właścicielem działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) był K. Z. na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 2009 r., Rep. [...] nr [...] (księga wieczysta nr [...]). Oznacza to, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.
Minister wyjaśnił, że kolejną przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy (również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, że pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Aby droga zyskała status drogi publicznej musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.
Na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] o Nr 63/98, poz. 345 z późn. zm.) droga nr [...] - [...] w [...] zaliczona została do dróg gminnych. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z [...] października 1998 r. stała się drogą gminną.
Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia przedmiotowej działki [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2012 r. pod nr [...] sporządzona dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy, na której geodeta uprawniony K. S. przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na [...] grudnia 1998 r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że dokument ten poświadcza nieprawdę, Minister wyjaśnił, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., które potwierdza, że m.in. część działki nr [...] odpowiadająca po podziale działce nr [...] o pow. [...] ha była zajęta [...] grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] pn. "[...]" i taki stan trwa do dnia dzisiejszego.
Organ nadzoru nie miał wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważyć powyższe ustalenia geodety. Minister podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej konieczne jest jednoznaczne ustalenie zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa.
W ocenie Ministra brak jest również podstaw do podważenia ustaleń Wojewody odnośnie pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Minister wyjaśnił, że pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Władanie powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyroki WSA w Warszawie: z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W myśl art. 20 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.
Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12).
W ocenie organu nadzoru władztwo publicznoprawne potwierdzają:
- oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że droga gminna nr [...] była administrowana przez Gminę od 1990 r., były na niej wykonywane, m.in. takie prace, jak: utwardzenie i uzupełnienie korpusu drogi materiałem kamiennym;
- oświadczenia M. O. [1], M. O. [2], A. P. oraz Z. P. zawarte w protokołach z [...] lipca 2012 r. i z [...] lipca 2012 r., z których wynika, że władztwo Gminy [...] przed [...]grudnia 1998 r. na drodze pn. "[...]" w [...] polegało na żwirowaniu tej drogi celem uzupełnienia korpusu; w latach 80-tych wszystkie remonty związane z żwirowaniem i remontem drogi wykonywała na zlecenie Gminy [...] w [...]; naprawy i remonty przeprowadzała Gmina [...] lub w wspólnie z mieszkańcami najczęściej korzystających z tej drogi; droga była widoczna w terenie ponieważ była wyżwirowana.
W ocenie Ministra władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonane czynności związane, np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem.
Minister uznał, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Skoro w stosunku do działki nr [...] zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, to Wojewoda [...] zobowiązany był do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] przedmiotowego gruntu.
Minister nie stwierdził, aby decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. rażąco naruszała prawo, jak również aby kwestionowana decyzja była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. złożył K. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, m.in. na kopię mapy uzupełniającej z [...] maja 2010 r. wykonaną przez K. Z. i podał, że mapa ta różni się od mapy powołanej w decyzji, co do położenia drogi.
W ocenie skarżącego z treści oświadczeń Wójta Gminy [...] oraz z treści oświadczeń M. O. [1], M. O. [2], A. P., Z. P. nie wynika, aby odnosiły się one do stanu uwidocznionego na projekcie podziału nieruchomości z 2012 r. sporządzonego przez geodetę K. S. Nie wynika z tych oświadczeń, aby składający je uczestniczyli w czynnościach przeprowadzonych przez geodetę K. S. Skarżący zauważył, że z oświadczeń wynika, że żwirowanie było w latach 80-tych ubiegłego wieku, ale nie wynika, że dotyczyło to też części działki nr [...].
Skarżący wskazał, że podczas dokonywania w 2010 r. rozgraniczenia działki nr [...] byli obecni przedstawiciele Gminy [...], jednakże w protokole i w innych dokumentach nie zawarto wzmianki dotyczącej nawiezienia przez Gminę żwiru na części działki nr [...], ani nie podnoszono, że część tej działki jest we władaniu
Gminy [...]. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do tych dowodów. Oświadczenie Wójta Gminy [...] odnosi się do stanu z 1990 r. (i lat dalszych) i brak jest dowodu, że odnosi się ono do stanu uwidocznionego na projekcie mapy podziału wykonanym przez geodetę K. S. w grudniu 2011 r., wobec czego twierdzenie Wójta co do zajęcia działki nr [...] jest gołosłowne.
Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że tym samym numerem - [...] oznaczono drogi publiczne położone w dwu różnych miejscach - w [...] o nazwie – [...] i w [...] o nazwie [...] - oddalonych od siebie kilka kilometrów i nie mających styczności ze sobą.
Podsumowując skarżący stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny stan zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną na [...] grudnia 1998 r. Nie zostało także należycie udokumentowane władanie nią w tej dacie przez Gminę [...].
Mapa, na której oparł się organ została wytworzona w grudniu 2011 r. Nie zawiera ona wskazania jaki materiał dowodowy posłużył do jej wykreślenia, włącznie z tym, że zaniechano dołączenia do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów dla analizowanych działek, obrazującego zapis ewidencji we wskazanej dacie.
Natomiast złożony do akt sprawy przez skarżącego wyrys z mapy ewidencyjnej wraz z naniesionym na nim wypisem z rejestru gruntów z daty [...] [...] września 1994 r. sporządzony przez geodetę A. M. oraz zalegający w aktach sprawy wpis z rejestru gruntów z [...] listopada 2009 r. wraz z odpowiadającą mu mapą uzupełniającą z rozgraniczenia nieruchomości z [...] maja 2010 – [...] (L.Dz. [...]) - dokumenty te zostały dołączone do zbioru dokumentów przy księdze wieczystej [...] wyraźnie dowodzą, że Gmina [...] nie władała jakąkolwiek częścią działki nr [...] w okresie od [...] września 1994 r. do [...] maja 2010 r. Zatem gmina nie władała jakąkolwiek częścią działki nr [...]w dniu [...] grudnia 1998 r.
Skarżący zarzucił także trwającą [...] miesięcy bezczynność organu i nie powiadomienie go o podejmowanych czynnościach. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok NSA z 12 II 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec tego tylko bezspornie ustalone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Z kolei o tym, czy dany akt administracyjny wydany został z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja.
Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji
wydanej na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.
- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wobec tego ten przepis jest wzorcem kontroli przez organ nadzoru decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z jego treścią nabycie nieruchomości z mocy prawa pod drogę uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek:
- zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,
- pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,
- brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.
Zważyć należy, że przepisy ustawy z [...] października 1998 r. nie zawierają wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z [...] marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.
Minister słusznie wskazał, że w postępowaniu zwykłym zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Działka nr [...] nie stanowiła [...]grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i zajęta była pod drogę publiczną nr [...] - "[...]". Na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] - droga ta zaliczona została do dróg gminnych.
Prawidłowo organ nadzoru wskazał na przesłanki zajęcia przedmiotowej działki [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2012 r., nr [...], sporządzonej dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy, geodeta przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na [...] grudnia 1998 r. Mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., które potwierdza, że część działki nr [...]odpowiadająca po podziale działce nr [...] była zajęta [...] grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] pn. "[...]" i taki stan trwa do dnia dzisiejszego oraz, że była przez Gminę administrowana w latach "od 1990 r. – do nadal". Wobec tego chybiony jest zarzut skargi, że oświadczenie to dotyczy jedynie stanu z 1990 r., gdyż nie wynika to z jego treści.
Odnośnie pojęcia władania nieruchomością, trafnie wskazał organ nadzoru, że
nie należy utożsamiać go z "posiadaniem" uregulowanym w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania należy bowiem rozumieć, jako pozostawanie gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, a więc wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, w tym konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienienie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład drogi. Jak wynika z akt organu wojewódzkiego władztwo publicznoprawne potwierdza oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., zgodnie z którym od 1990 r. do daty składania oświadczenia wykonywane były przez Gminę (na jej zlecenie) prace polegające na utwardzaniu i uzupełnianiu korpusu drogi materiałem kamiennym. Władztwo Gminy na drodze "[...]" wynika również z protokołów przesłuchań M. O. [1], M. O. [2], Z. P., oraz A. P. Wskazali oni, że na drodze "[...]" w [...] przeprowadzono prace żwirowania drogi, a w latach 80-tych wszystkie remonty związane z żwirowaniem i remontem wykonywała na zlecenie Gminy [...] w [...]; naprawy i remonty przeprowadzała Gmina [...] wspólnie z mieszkańcami.
Należy zauważyć, że skarżący stał się właścicielem spornej działki w 2009 r. Natomiast osoby składające oświadczenia były mieszkańcami Gminy w dacie istotnej dla stwierdzenia nabycia prawa i ich wiedza co do przebiegu drogi i władania wynikała z własnych obserwacji. A. P. , jak wynika z protokołu przesłuchania, mieszka w [...] od urodzenia, natomiast Z. P. był sołtysem w [...] od 1990 r. od 2006 r., a w 1997 r. jako prowadzący działalność gospodarczą wykonywał usługi polegające na załadunku żwiru na ciągnik celem przeprowadzenia prac uzupełnienia korpusu drogi. M. O. [1],M. O. [2], i A. P. podali, że przebieg drogi nie zmienił się przez lata.
Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] nie wykazane zostało władztwo publicznoprawne nad sporną nieruchomością.
Skarżący formułując zarzuty (de facto zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną i zarzucając brak odniesienia się organu do wniosków i dowodów dotyczących rozgraniczenia nieruchomości) nie dostrzegła, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, a nie postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym. W niniejszym postępowaniu, jak już wyżej wskazano, organ kontroluje legalność decyzji, a nie prowadzi od początku postępowanie w sprawie. Postępowanie takie zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. Wobec tego zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia mapy sporządzonej do celów rozgraniczenia, a uwzględnienie jako dowodu w sprawie mapy sporządzonej dla potrzeb postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie może być skuteczny. Odnośnie zarzutu dotyczącego oznaczenia tym samym numerem dróg w dwóch różnych miejscowościach - w [...] i w [...] wskazać należy, że w załączniku do uchwały nr [...] z [...] grudnia 1998 r. Rady Gminy [...] wydanej w sprawie pozytywnej opinii o zaliczeniu nieruchomości będących we władaniu gminy [...] do kategorii dróg publicznych numerem [...] oznaczona została droga o nazwie [...] w [...] i droga o nazwie [...] w [...]. Jednakże nie ma to dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia, gdyż decydujące jest oznaczenie drogi w załączniku do rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. W tym dokumencie droga nr [...] oznaczona została jako droga gminna [...] w [...].
Natomiast zarzuty dotyczące bezczynności organu nie mogą być skuteczne w niniejszym postępowaniu i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mogły być one przedmiotem skargi na bezczynność.
Podsumowując uznać należy, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie było więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd - z mocy art. 151 ppsa - orzekł jak w sentencji wyroku.