I SA/Wa 624/06

I SA/Wa 624/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Mirosław Gdesz. /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], a oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 .
Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona hip. jako [...] dz. Nr [...] o powierzchni [...] m2, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) część nieruchomości oznaczona jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...] przeszła na własność W. Natomiast pozostała część nieruchomości oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowi własności Skarbu Państwa.
Na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. L. dz. [...] ustalono, że na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. B.
Umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1951 r. rep nr [...] J. M. nabył przedmiotowy grunt od spadkobierców A. B. wraz z przysługującymi im prawami wynikającymi z dekretu.
Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. sygn. akt [...] spadek po J. M. nabyli żona A. M. oraz synowie B. M. i L. M. W po [...] części każdy z nich. Według postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1997 r. sygn. akt [...] spadek po A. M. nabyli synowie B. M. i L. M. kw ½ części każdy z nich. Z kolei spadek po L. M. nabył w całości (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt [...]).
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 1990 r., ponowionym następnie w dniu 12 grudnia 2003 r. B. M. wystąpił o przyznanie odszkodowania za w/w nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].
Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent W. zważył, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za:
1) gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r.
2) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.,
3) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Organ stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. akt IV SA 1015/92) powołany przepis stanowi podstawę dochodzenia odszkodowania tylko za jedną działkę. Z posiadanych dokumentów wynika, że Prezydent W. orzekł już decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [....] o ustaleniu oraz przyznaniu na rzecz B. M. odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...]. W związku z powyższym Prezydent W. uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].
Od powyższej decyzji B. M. odwołał się do Wojewody [...] podnosząc, że przyznaniu im odszkodowania za tę działkę nie stoi na przeszkodzie przepis art. 215 ust. 2 ugn. Zdaniem odwołującego się, nie ma podstaw do łączenia sprawy odszkodowania przyznanego za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i sprawy niniejszej.
Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści art. 215 ust. 2 ugn. Jest bezspornym, jak stwierdził Wojewoda, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005r. ustalono odszkodowanie za jedną z działek wchodzącą w skład nieruchomości hipotecznej [...] tj. działkę nr [...]. Skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...] została uregulowana w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., to podniesione przez wnioskodawcę żądanie odszkodowania za kolejną działkę nr [...] nie może być uznane za zasadne. Żądanie to stanowi w istocie roszczenie o odszkodowanie za jeszcze jedną działkę. Uwzględnienie go byłoby w świetle obowiązujących przepisów bezpodstawne. Przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] jest bowiem równoznaczne z przyznaniem odszkodowania za działkę w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na decyzję Wojewody [...] B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż decyzja narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ pozbawia ich prawa do nieruchomości bez słusznego odszkodowania, a odmienna interpretacja art. 215 ust. 2 ugn byłaby sprzeczna z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przewidziana w art. 215 ust. 2 ugn możliwość zastosowania przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości do niektórych kategorii nieruchomości przejętych przez państwo (dom jednorodzinny, działka) na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jest formą zadośćuczynienia, aczkolwiek ograniczoną, wobec właścicieli pozbawionych możliwości uzyskania rekompensaty w trybie uregulowanym w dekrecie. Dla sprecyzowania istoty i zakresu rozwiązania przyjętego w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść się do historii oraz ratio legis unormowań dotyczących odszkodowań za tzw. "nieruchomości [...]".
Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości [...], Gmina W. obowiązana była uiścić odszkodowanie. Natomiast według art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi w/w prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność Gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Odszkodowania miały być wypłacone w miejskich papierach wartościowych, a zasady i tryb ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji tych papierów wartościowych miało uregulować rozporządzenie wydane przez Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu (art. 9 ust. 3). Treść powołanych przepisów jest jednoznaczna - przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że rozporządzenie, o którym mowa, nigdy nie zostało wydane.
Brak ten w pewnym zakresie rekompensowało rozwiązanie przyjęte w art. 50 (później otrzymał on oznaczenie art. 53) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.), który stanowił, że przepisy tej ustawy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób prowadzący te gospodarstwa zostaną pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie ustawy (ust. 1), a także do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu (ust. 2).
Z dniem 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 89 ust. 1 wygasiła prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości dekretowych, wprowadzając, podobnie jak ustawa z dnia 12 marca 1958 r., rozwiązanie szczególne odnoszące się do odszkodowań za nieruchomości [...]. Treść art. 90 nowej ustawy różniła się jednak od regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepisy dotyczące odszkodowań w myśl ustawy z 1985 r. miały zastosowanie do gospodarstwa rolnego na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób prowadzący te gospodarstwa zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po wejściu w życie ustawy (ust. 1), a także do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Różnica między tymi uregulowaniami polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu, na zastąpieniu wyrazów "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", jak również na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty możliwości faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Analogiczne uregulowanie zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Już sama wykładnia gramatyczna cytowanych przepisów wskazuje, że mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, że poprzedniemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym przysługuje prawo żądania odszkodowania tylko za jedną działkę.
Należy przy tym mieć na względzie, że użyty w omawianym przepisie zwrot "przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" oznacza, że w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość [...] mają odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy art. 128 i nast. tej ustawy. Wszystkie te przepisy stosowane odpowiednio muszą być interpretowane zgodnie z innymi jeszcze przepisami oraz zasadami, które wiążą się z zagadnieniem odszkodowania. W pierwszej kolejności uwzględnić trzeba przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące ochrony własności, a w szczególności zasadę słusznego odszkodowania, jaka wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pojęcie "słusznego odszkodowania" wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90 (OTK z 1990, poz. 3). Podkreślono w nim, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia; inaczej mówiąc to takie odszkodowanie, które daje wywłaszczonemu właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo.
Stosowanie przepisów o odszkodowaniach w sytuacjach, o jakich mowa w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania, bowiem - jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny - w procesie interpretacji pojęć konstytucyjnych normy Konstytucji powinny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60). W rozważanej kwestii oznacza to, że skoro z przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika w sposób wyraźny ograniczenie zakresu odszkodowania do jednej tylko działki, to przy spełnieniu określonych w nim przesłanek (utrata faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. i przeznaczenie jej przed dniem wejścia w życie dekretu pod budowę domu jednorodzinnego) zastosowanie przepisów o odszkodowaniach musi uwzględniać zasadę odszkodowania słusznego, a więc ekwiwalentność odszkodowania w stosunku do zakresu mienia przejętego przez państwo.
Odnosząc się do motywów rozstrzygnięcia podanych w uzasadnieniu tej decyzji należy przede wszystkim stwierdzić, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż przyznanie odszkodowania za jedną z działek wchodzących w skład nieruchomości [...] wyczerpało sprawę odszkodowania, o które wystąpili skarżący. Przyjmując taką tezę Wojewoda [...] nie mógłby zresztą rozstrzygać o istocie sprawy, lecz winien byłby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tezy takiej nie można było jednak przyjąć, gdyż nie zachodzi tożsamość między sprawą odszkodowawczą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. a sprawą o odszkodowanie wnioskowane przez skarżącego.
Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wykładni art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 1993 r. IV SA 1015/92, iż przepis ten stanowił podstawę dochodzenia odszkodowania tylko za jedną działkę. Nie wydaje się trafnym, iż do takiego wniosku prowadzi wykładnia literalna art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a w szczególności użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej - "działka". Należy bowiem zwrócić uwagę, iż dyrektywy tej samej wykładni wskazują na to, że formułując treść art. 83 ust. 2 ustawodawca dokonał istotnej zmiany w treści uregulowania dotyczącego odszkodowań za nieruchomości [...]. Użyte w art. 83 ust. 2 wyrazy "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" zastąpiły wyrazy "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" w poprzednio obowiązującej ustawie z 1958 roku. Gdyby intencją ustawodawcy było zachowanie uprawnienia do odszkodowania za jedną tylko działkę, to w art. 83 ust. 2 nie wprowadzałby brzmienia odmiennego od dotychczasowego. Z analogicznych względów nie wydaje się również przekonujące wskazanie na uregulowanie zawarte w art. 82 ust. 3, w którym ustawodawca jednoznacznie wyraził wolę zwrotu jednej nieruchomości. Wskazać należy na odrębność uregulowań w obu omawianych przepisach i to zarówno co do przedmiotu - w art. 82 ust. 2 jest mowa o zwrocie działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali oraz domami, które stanowiły własność spółdzielni mieszkaniowych, natomiast w art. 83 ust. 2 przedmiotem uregulowania jest odszkodowanie za dom jednorodzinny oraz działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Różne były przesłanki realizacji uprawnień przewidzianych w tych przepisach – dla zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 82 ust. 2, zasadnicze znaczenie miała przesłanka natury formalnej - termin zgłoszenia żądania, który upływał 31 grudnia 1988 r., natomiast przesłanki określone w art. 83 ust. 2 miały charakter materialnoprawny. Przepis ten nadto przewidywał możliwość zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego przez przyznanie działki pod budowę domu jednorodzinnego. Nie miało to nic wspólnego ze zwrotem nieruchomości.
Analogiczny pogląd jest uprawniony w świetle treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć jeszcze na względzie, że przepis art. 215 ma charakter lex specialis, winien być zatem rozumiany dosłownie. Poza tym treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga interpretacji, tym bardziej takiej, która prowadziłaby do formułowania dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. sygn. akt III ARN 58/95 wskazał, że "wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do formułowania dodatkowych przesłanek, pozytywnych, czy negatywnych, mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę, nie są dopuszczalne". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.
Sąd w niniejszym składzie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/04.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że obie decyzje wydane w sprawie odszkodowania za działkę przy ul.[...] w W., nie mogą się ostać z uwagi na to, iż przede wszystkim są pozbawione uzasadnienia prawnego. Za takie uzasadnienie nie można bowiem uznać powołania się na niepublikowane orzeczenia, bez wskazania, w jakim stanie faktycznym orzeczenia te zapadły i bez przytoczenia argumentacji mającej przemawiać za rozstrzygnięciem przyjętym przez organy w rozpoznawanej sprawie. Brak uzasadnienia prawnego decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, zaś powołanie się na niepublikowane orzecznictwo sądowe, bez wyjaśnienia stronie treści i znaczenia tego orzecznictwa dla rozpoznawanej sprawy godzi – jak wcześniej wskazano – w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, wyrażoną w art. 8 kpa. Jak wykazano wyżej, decyzje dotknięte są ponadto wadą błędnego zastosowania prawa materialnego – art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie daje podstaw do ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania tylko za jedną działkę.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżących w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość organ winien dokonać jego oceny zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to konieczność ustalenia stanu faktycznego pod kątem przesłanek określonych w powołanym przepisie, czego organ zaniechał wskutek przyjęcia, że przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] jest wystarczającym powodem do wydania decyzji odmownej w sprawie odszkodowania za działkę nr [...]
Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.