I SA/WA 2424/23

I SA/Wa 2424/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Monika Sawa /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2023 r. nr KOA/4786/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 9 sierpnia 2023 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] (obecnie [...]) o pow. 1987 m2, obręb [...], [...] – decyzją z 9 października 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2022 m2, obręb [...]. W treści wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego powołano się na wiedzę organu o zarządzie nieruchomością przez podmiot wnoszący, następstwie prawnym [...] S.A. po Zakładzie Energetycznym [...] w [...] oraz umowę "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w [...]" zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z 16 listopada 2009 r. pomiędzy Gminą Miastem [...] a [...] Zakład Energetyczny [...] S.A. z siedzibą w [...]. Umowa zawarta została pod warunkiem zawieszającym (pkt 5 umowy). W aktach sprawy znajduje się też wniosek [...] S.A. (opatrzony datą 13.04.2021 r.) złożony 20 kwietnia 2021 r. wzywający Prezydenta Miasta [...] - na podstawie zobowiązania wynikającego z umowy "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w [...]" z 16 listopada 2009 r., Rep. A [...] - do ustanowienia we właściwym trybie na rzecz [...] S.A. użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z powołaną umową strony zgodziły się, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpi w drodze umowy.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stoi na stanowisku, że od daty zawarcia powyższej umowy notarialnej uległo zmianie przeznaczenie przedmiotowej działki, która zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego może być wykorzystana wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Miasto, zważywszy na działalność określoną statutem przedsiębiorstwa, realizując potrzeby społeczności lokalnej zmuszone jest skorzystać z prekluzji określonej przepisami prawa (art. 117 i 118 kc). Mając na uwadze aktualne przeznaczenie przedmiotowej działki "trudno uznać za prawidłowe uwłaszczenie spółki energetycznej taką nieruchomością. Zważywszy na przedstawiony wyżej argument, a także upływ czasu Miasto nie widzi możliwości realizacji porozumienia z dnia 16.11.2009 r. odnośnie w/w działki.".
W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] decyzją z 9 sierpnia 2023 r. umorzył, na podstawie art. 105 kpa, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], kwestionując zasadność rozstrzygnięcia oraz powołując się na niewykonanie przez organ I instancji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 374/22.
Rozpoznając odwołanie Kolegium wyjaśniło, że w powołanym wyroku w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem w ocenie Sądu pozostaje bowiem, że Prezydent nie rozpoznał dotychczas złożonego w dniu 13 kwietnia 2021 r. przez [...] S.A. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia. Konkludując Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że "organ administracji publicznej zobligowany jest do rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy w stosowny sposób, którego Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność nie może wskazywać z uwagi na to, że nie rozpoznaje sprawy merytorycznie.". W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że Sąd w swoim wyroku oceniał jedynie kwestię bezczynności organu I instancji oraz brak załatwienia sprawy w sposób przewidziany Kodeksem postępowania administracyjnego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy, jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, nie został wskazany, ponieważ sprawa nie podlegała ocenie merytorycznej Sądu.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 13 kwietnia 2021 r. złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako dz. ew. nr [...] - obecnie dz. nr [...] o pow. 1987m2, obr. [...], na podstawie zapisów pkt 4.3 umowy "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w [...]", zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z 16 listopada 2009 r. pomiędzy Gminą Miastem [...] a [...] Zakład Energetyczny [...] S.A. z siedzibą w [...], pod warunkiem zawieszającym (pkt 5 umowy). Zgodnie z zawartą umową strony zgodziły się, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpi w drodze umowy cywilnej. Zatem zdaniem Kolegium właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest sąd powszechny.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi, że sprawy z wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego są załatwiane inaczej niż decyzjami administracyjnymi. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami również stanowi, że załatwianie sprawy nabycia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy załatwia burmistrz poprzez stwierdzenie tego faktu w drodze decyzji. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami, w żadnym przepisie nie dają organom podstawy do załatwiania spraw takich jak objęta powołanym wnioskiem skarżącej inaczej niż poprzez wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza nie dają podstawy do zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych ze stronami w zakresie objętym wnioskiem. Zawarte umowy cywilnoprawne, rozumiane jako zobowiązanie organów do odejścia przez nich od sposobu załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych na rzecz konstrukcji zobowiązaniowych, są nieważne z racji sprzeczności z prawem na zasadzie art. 58 § 1 kc w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 1 kpa i in. kpa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, w taki jedynie sposób organy obu instancji były obowiązane ocenić umowę z 16 listopada 2009 r. "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w [...]".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na niezasadność skargi. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego inkryminowanej decyzji.
Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjne jest umorzenie, na podstawie art. 105 kpa, jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez organ decyzji - na podstawie zapisów pkt 4.3 umowy "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącego nieruchomości w [...]", zawartej w formie aktu notarialnego z 16 listopada 2009 r., Rep. A [...] pomiędzy Gminą Miastem [...] a [...] Zakład Energetyczny [...] S.A. z siedzibą w [...], pod warunkiem zawieszającym (pkt 5 umowy) - stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w komparycji zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd zauważa, że w postępowaniu administracyjnym, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie przez organ, przed wszczęciem postępowania w sprawie, swojej właściwości do prowadzenia postępowania. Taki obowiązek nakłada na organ art. 19 kpa stanowiąc, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 kpa. Wymaga przypomnienia, że celem postępowania administracyjnego jest "załatwienie sprawy administracyjnej", przez co należy rozumieć - w ujęciu formalnym - jako rozstrzygnięcie (w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco) należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej (art. 1 pkt 1 kpa). Jak przyjmuje się w literaturze, przez sprawę administracyjną należy zasadniczo rozumieć możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego (por. L. Żukowski, Komentarz do niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, wyd. PWN 1999). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W sytuacji więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek nie oznacza więc dowolności organu administracji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Należy też wskazać, że postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, przy czym o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, musi być więc intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które to wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale też normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Dodać też należy, że jakkolwiek wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, to jednak podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu niniejsza sprawa, której źródłem jest w istocie spór wywodzony z treści punktu 4.3 umowy notarialnej z 16 listopada 2009 r. zawartej "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącymi nieruchomości w [...]" pomiędzy Gminą Miastem [...] a [...] Zakład Energetyczny [...] S.A. z siedzibą w [...] - w którym Miasto [...] złożyło oświadczenie istnienia po stronie ZEWT roszczenia o ustanowienie na rzecz ZEWT prawa użytkowania wieczystego m.in. spornej nieruchomości - jest sprawą cywilną, a taki stan rzeczy uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wtedy, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Wydanie bowiem rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze cywilnoprawnym, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zauważyć należy, że w pkt 5 umowa ta zawarta została pod warunkiem zawieszającym w postaci wyrażenia zgody na zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze uchwał sporządzonych w odpowiedniej formie przez organy statutowe podmiotów będących stroną powyższej umowy. Z kolei w postanowieniu końcowym omawianej umowy w pkt 7.2 strony ustaliły, że "Wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub powstałe w związku z niniejszą umową, w tym wszelkie kwestie dotyczące, interpretacji, ważności, rozwiązania lub wypowiedzenia rozstrzygane będą wyłącznie przez sąd rzeczowo właściwy według miejsca położenia Nieruchomości.". Rację więc mają organy orzekające w sprawie, że w powołanej umowie strony uzgodniły, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpi w drodze umowy. Z wniosku skarżącej z 13 kwietnia 2021 r. jednoznacznie wynika, że skarżąca domaga się realizacji przez Gminę Miasto [...] zobowiązania wynikającego z umowy w postaci ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. W ocenie Sądu stosunek prawny łączący skarżącą z Gminą Miastem [...], którego źródłem jest umowa, której treść kształtują strony, w tym w zakresie ustanowienia do spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, ma charakter cywilny, nie zaś administracyjny, jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym i majątkowym i nie może być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Słuszne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, które Sąd w pełni podziela, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu we wskazanym zakresie jest sąd powszechny. Dodatkowo stanowisko to wzmacnia treść pisma Prezydenta Miasta [...] z 9 września 2021 r. znajdującego się w aktach sprawy, w którym w nawiązaniu do wniosku skarżącej z 13 kwietnia 2021 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego Prezydent wyjaśnił, że umowa notarialna "w przedmiocie uregulowania sporu pomiędzy stronami dotyczącymi nieruchomości w [...]" zobowiązująca do ustanowienia użytkowania wieczystego została zawarta 16 listopada 2009 r., ale w międzyczasie uległo zmianie przeznaczenie przedmiotowej działki, która zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego może być wykorzystana wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Dalej w piśmie tym Miasto podało, że zważywszy na działalność określoną statutem przedsiębiorstwa, realizując potrzeby społeczności lokalnej, zmuszone jest skorzystać z prekluzji określonej przepisami art. 117 i art. 118 kc. Mając na uwadze aktualne przeznaczenie przedmiotowej działki Miasto stwierdziło, że "trudno uznać za prawidłowe uwłaszczenie spółki energetycznej taką nieruchomością. Zważywszy na przedstawiony wyżej argument, a także upływ czasu Miasto nie widzi możliwości realizacji porozumienia z dnia 16.11.2009 r. odnośnie w/w działki.". Zatem brak woli zobowiązanej Gminy Miasta [...] mocą umowy cywilnej z 16 listopada 2009 r., jako właściciela gruntu, do dokonania czynności polegającej na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tegoż gruntu na rzecz skarżącej, jako innego podmiotu gospodarczego w wykonaniu postanowień zawartej umowy cywilnej, ma charakter wyłącznie cywilnoprawny, a więc właściwym do rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie jest sąd powszechny.
W tych okolicznościach Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).