I SA/Wa 2424/22

I SA/Wa 2424/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi W. M., A. S. i D. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2022 r. nr DO3.7611.80.2019.AB w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 lipca 2022 r. nr DO3.7611.80.2019.AB Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosków [...] (w miejsce której wstąpiła [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 sierpnia 2017 r. nr DO.3.6611.288.2016.JF w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Orzeczeniem administracyjnym z 11 października 1957 r. nr ET-6/P/133/57 Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]
Decyzją z 13 grudnia 1957 r. nr MT-13106/57 Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało powyższe orzeczenie w mocy.
Wnioskiem z 4 lipca 2005 r. Zofia Pokora wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 11 października 1957 r.
Decyzją z 25 sierpnia 2017 r. nr Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 grudnia 1957 r. w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz w części gruntu działki nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz gruntu działki nr [...] z obrębu [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli [...].
Decyzją z 27 lipca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję z 25 sierpnia 2017 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 13 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 11 października 1957 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i przywołał treść art. 1 i art. 2 ust. 1 tej nowelizacji.
Minister podniósł, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona do 15 września 2021 r. decyzją ostateczną. Od decyzji organu nadzoru z 25 sierpnia 2017 r. nr strony złożyły bowiem w ustawowym terminie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym w niniejszym postępowaniu znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 11 sierpnia 2021 r.
Organ wskazał, że aktach organu dekretowego pierwszej instancji znajduje się m. in. dowód doręczenia orzeczenia administracyjnego z 11 października 1957 r.. Data odbioru powyższego orzeczenia przez stronę to 18 października 1957 r. Ponadto, akta zawierają egzemplarz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 grudnia 1957 r., który został doręczony Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Z adnotacji na powyższej decyzji wynika, że została doręczona organowi pierwszej instancji w dniu 14 grudnia 1957 r.
W tych okolicznościach, zdaniem Ministra, trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 1987 r.
Z kolei, jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 11 października 1957 r. złożono pismem z 1 lipca 2005 r., które wpłynęło do SKO w Warszawie w dniu 4 lipca 2005 r., a następnie uzupełniono pismem z 16 stycznia 2006 r., a więc kilkanaście lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, obecnie nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji z 13 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 11 października 1957 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem wniosek o stwierdzenie ich nieważności ww. orzeczeń (art. 156 i nast. k.p.a.) wniesiono po terminie określonym w art. 158 § 3 k.p.a. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 48 latach od doręczenia kwestionowanych orzeczeń dekretowych, i jednocześnie umorzenie przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wnieśli [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, to jest
1) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., poprzez ich zastosowanie i na tej podstawie umorzenie będącego w toku w dacie wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń administracyjnych, w sytuacji gdy powołany przepis ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z Konstytucją RP, jest rozwiązaniem nieprzewidywalnym i arbitralnym, wadliwym gdyż nie różnicuje przyjętych cezur czasowych z uwagi na różne sytuacje faktyczne i prawne, ogranicza prawo do sądu w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, łamie zasadę nieretroakcji, a przede wszystkim umorzenie postępowania w toku stanowi rażące naruszenie zarówno przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych jak i zasad konstytucyjnych,
Powyższe zarzuty zawarto we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z 29 grudnia 2021 r. o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. z zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2, art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji,
2) art. 156 § 2 k.p.a. (zarówno w brzmieniu sprzed jak i po wejściu w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie w jakimkolwiek zakresie wystąpienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek pozytywnych jak też negatywnych wymienionych w art. 156 k.p.a., co jest koniecznością wynikającą z powołanego przepisu, tylko wadliwe ograniczenie przez organ swoich czynności do stwierdzenia prekluzji i nie zbadania czy zaskarżone orzeczenia dotknięte są wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.,
3) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła bezwzględna konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wskazanych przez skarżących orzeczeń jako wadliwych z naruszeniem prawa wraz z obligatoryjnym wskazaniem przez organ okoliczności stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia ich nieważności,
4) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i w sposób obiektywny oraz brakiem jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet brakiem ustalenia kiedy kwestionowane decyzje zostały doręczone w myśl ustawy z 11 sierpnia 2021 r., która przewiduje przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania, do obliczenia terminów przewidzianych w powołanej ustawie nowelizującej,
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nawet brak ustalenia kiedy kwestionowane decyzje zostały doręczone w myśl ustawy z 11 sierpnia 2021 r., która przewiduje przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania, do obliczenia terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej.
Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie, wobec jej uchylenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi z uwzględnieniem zastrzeżeń i wniosków skarżących zawartych w skardze. Ponadto, wskazali, że biorąc pod uwagę dotychczasową postawę i zakres podejmowanych przez organ czynności w toku postępowań w obu instancjach, zasadne a wręcz konieczne jest wyraźne wskazanie przez Sąd organowi sposobów załatwienia sprawy poprzez wskazanie w jaki sposób powinny być interpretowane przepisy ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r., w tym w szczególności art. 2 ust 2 tej ustawy, mając na uwadze sam fakt złożenia w dniu 29 grudnia 2021 r. przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2, art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji, jak też argumentację zawartą w powołanym wniosku.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju i Technologii 27 lipca 2022 r., którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 sierpnia 2017 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 11 października 1957 r. o odmowie dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister powołał się na okoliczność, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 11 sierpnia 2021 r." Odnosząc wynikające z powołanej nowelizacji regulacje do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego Minister wskazał, że w aktach organu dekretowego pierwszej instancji znajduje się m. in. dowód doręczenia orzeczenia administracyjnego z 11 października 1957 r. Data odbioru powyższego orzeczenia przez stronę to 18 października 1957 r. Ponadto, przedmiotowe akta zawierają egzemplarz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 13 grudnia 1957 r., który został doręczony Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Z adnotacji na powyższej decyzji wynika, że została doręczona do organu I instancji w dniu 14 grudnia 1957 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 1987 r. Organ podniósł również, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 grudnia 1957 r. oraz orzeczenia z 11 października 1957 r. wpłynął do Kolegium 4 lipca 2005 r., a następnie podlegał uzupełnieniu w dniu 16 stycznia 2006 r,, a więc kilkanaście lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Minister podsumował, że obecnie, po wejściu w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r., nie ma możliwości wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek z 1 lipca 2005 r. w przedmiocie oceny legalności decyzji z 13 grudnia 1957 r. oraz orzeczenia administracyjnego z 11 października 1957 r., a postępowanie wszczęte należało umorzyć (art. 2 ust. 2 ustawy). W konsekwencji, zdaniem organu, konieczne stało się uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 sierpnia 2017 r. jako wydanej w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 48 latach od doręczenia powyższych orzeczeń dekretowych, i jednoczesne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.
W ocenie Sądu, w skardze nie przedstawiono argumentów, które zdołałyby podważyć prawidłowość powyższych ustaleń i ocen dokonanych przez organ nadzoru.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do eksponowanej w skardze kwestii niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Sąd wyjaśnia, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) dokonana tym aktem nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Powołanym orzeczeniem sąd trybunalski stwierdził bowiem niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego wyroku Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Wynika to wyraźnie z przepisu zawartego w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Przy tym czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są czymś nowym w porządku prawnym. Tego rodzaju ograniczenia przewidziano bowiem również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem tych ograniczeń jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), zaś po dwudziestu latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie wskazane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na trzydzieści lat.
Ponadto, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarto zasadę proporcjonalności. Reguła ta wymaga aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), a konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wielokrotnie podnosił Trybunał Konstytucyjny w takim kontekście należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba wprowadzenia danej regulacji. Z drugiej zaś strony należy mieć pewność, że podjęte środki będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57 oraz 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy wprowadzane ograniczenia (tu: czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona oraz czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Sąd nie podziela zarzutów skarżących opartych na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji RP. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia, w ocenie sądu w składzie orzekającym, zasadę proporcjonalności w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, Lex nr 3354507).
Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że przyjęte mocą ustawy z 11 sierpnia 2022 r. rozwiązanie prawne ograniczające możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej było konieczne i wynikało z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Regulacja ta doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, to jest ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych i służenia ochronie interesu publicznego, w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez wiele lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Okres trzydziestu lat był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego, co dostrzeżono w skardze, przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w art. 2 ust. 2 rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w powyższym przepisie jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.).
Z podanych wyżej przyczyn niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatrują w niedostrzeżeniu, że w sprawie zaistniała bezwzględna konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie kwestionowanych orzeczeń dekretowych z 1957 r. jako wadliwych z naruszeniem prawa wraz z obligatoryjnym wskazaniem przez organ okoliczności stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia ich nieważności. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z regulacji k.p.a. wynika przy tym, że rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Nie istnieje natomiast odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu administracyjnym. Jeśli bowiem organ administracji publicznej uzna, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, o czym wprost stanowi art. 158 § 2 k.p.a. Powyższe wyraźnie potwierdza systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ujęto w jednym przepisie (tj. w art. 158 k.p.a.). W konsekwencji, wbrew argumentacji skarżących, niewystąpienie negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego (kolejnego) postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa następuje bowiem w ramach tego samego postępowania.
Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Minister przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla racje decyzyjne i wyjaśnia tok rozumowania organu.
Podsumowując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzając postępowanie przed tym organem.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.