I SA/Wa 242/04

I SA/Wa 242/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 08 marca 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], złożona przez skarżącego 20 lutego 2004 r.
Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], który w oparciu o art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego odmówił J. D. przyznania wnioskowanej w dniu 15 października 2003 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. podał, iż w myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 cytowanej ustawy, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednocześnie organ podkreślił, że stosownie do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy pragmatycznej, lokalu mieszkalnego, a tym samym pomocy finansowej, nie przyznaje się policjantowi posiadającemu (dot. także współmałżonka) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.
Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z tym, że skarżący otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], lokal mieszkalny o powierzchni 35 m2 znajdujący się w G. przy ul. [...], a następnie na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] października 1993 r., nr [...], lokal mieszkalny o powierzchni 38 m2, mieszczący się w G. przy ul. [...], które pod względem powierzchni mieszkalnej odpowiadały wymaganiom wynikającym z § 3 cytowanego rozporządzenia i których wielkość była przez skarżącego potwierdzana w składanych corocznie oświadczeniach mieszkaniowych, nie mógł on być zaliczony do kręgu osób uprawnionych do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego.
Jednocześnie organ uznał za nieuzasadnione żądanie skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z zamiarem jej przeznaczenia na wykupienie na własność zajmowanego lokalu mieszkalnego, znajdującego się przy ul. [...]. W opinii organu sposób wykorzystania wnioskowanej pomocy finansowej byłby sprzeczny z treścią art. 94 ust. I ustawy o Policji, który nie wspomina o możliwości przeznaczenia pomocy finansowej na wymieniony powyżej cel mieszkaniowy. Zasadność przyjętego stanowiska potwierdził, zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ raz jeszcze podkreślił, że powodem odmowy przyznania pomocy fi-nansowej był fakt otrzymania przez policjanta w latach 1991 i 1993 lokali mieszkalnych, przydzielonych decyzjami administracyjnymi Komendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 1993 r., nr [...], które to lokale w dacie przydziału, pod względem powierzchni mieszkalnej były zgodne z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia. Organ zauważył, że wprawdzie w decyzjach o przydziale brak jest wyszczególnienia powierzchni mieszkalnej jednakże w teczkach przedmiotowych lokali mieszkalnych znajdują się umowy najmu tychże mieszkań służbowych z dnia 27 lutego 1981 r., które w swojej treści zawierają taką informację. W obydwu przypadkach powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na I normę zaludnienia z dnia przydziału lokali p. J. D. stanowiła co najmniej 7 m2. Fakt ten wyklucza policjanta z kręgu osób uprawnionych do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił również, że skarżący w okresie zamieszkiwania w powyższych lokalach nigdy nie kwestionował ich wielkości mieszkalnej, co więcej potwierdzał ją w składanych corocznie oświadczeniach mieszkaniowych. Organ uznał za nieuzasadnione powoływanie się przez J. D. na aktualne pomiary zajmowanych poprzednio lokali mieszkalnych, argumentując. że nie można wykluczyć zmian w strukturze wspomnianych mieszkań, a tym samym w ich obmiarach, mających miejsce po ich opróżnieniu przez skarżącego. Dodatkową przesłanką, która zdaniem organu, przemawiała za nie przyznaniem policjantowi wnioskowanej pomocy finansowej, był fakt, iż do dnia nabycia na własność lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ulicy [...], skarżący wraz z rodziną był w jego posiadaniu. Uzasadniając niezgodność przeznaczenia pomocy finansowej z celami określonymi w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji organ stwierdził, że cel mieszkaniowy zamierzony do sfinansowania przez skarżącego, polegający na wykupieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego wykracza poza katalog wymieniony w art. 94 ustawy o Policji. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może nastąpić w sposób przewidziany w ustawie, a w szczególności poprzez przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Biorąc pod uwagę treść przepisów powołanej wyżej ustawy o Policji należy stwierdzić, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z faktem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego funkcjonariusza. Z treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że jedynie w sytuacji, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Oznacza to, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ustawy. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być analizowane bez uwzględnienia treści przepisu art. 95 ustawy. Z treści art. 95 ustawy o Policji wynika, że policjant nie może uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w przypadku skorzystania z pomocy finansowej opisanej w art. 94 ustawy, a także w sytuacji, gdy posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy oraz gdy jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom opisany wyżej, bądź gdy on sam lub jego małżonek zbył własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalne-go stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów prawa wynika wprost, że policjantowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego ani pomoc finansowa na cel oznaczony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli w chwili ubiegania się o tę pomoc ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji. Przysługujące zaś policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu w drodze decyzji, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa, o której mowa w art.94 ust.1 ustawy, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, do otrzymania (w razie nie posiadania) lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt POS 1/99, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 825/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 388/99, niepublikowane).
Odmowa przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uzasadniona została przede wszystkim tym, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej Ko-mendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], lokal mieszkalny o powierzchni 35 m2 znajdujący się w G. przy [...], a następnie na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] października 1993 r., nr [...], lokal mieszkalny o powierzchni 38 m2, mieszczący się w G. przy [...]. Rozpatrujące sprawę organy nie wzięły jednak pod uwagę, że przepis art. 94 ust. 2 ustawy o Policji zawiera delegację dla właściwego ministra do spraw wewnętrznych do wydania przepisów zawierających szczegółową regulację w zakresie zasad przyznawania i zwrotu oraz wysokości pomocy finansowej. Na podstawie tej delegacji dnia 17 października 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Przepis § 6 ust. 2 tego rozporządzenia daje prawo do uzyskania pomocy finansowej przez policjanta zajmującego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu pod warunkiem opróżnienia tego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazaniu lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej, pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy.
Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżący otrzymał na podstawie przywołanych decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowego Policji w P. lokal mieszkalny o powierzchni 35 m2 znajdujący się w G. przy [...], a następnie lokal mieszkalny o powierzchni 38 m2, mieszczący się w G. przy [...]. Poza sporem pozostaje jednak, zdaniem Sądu, okoliczność, że przydzielony ostatecznie lokal mieszkalny przy ul. [...] skarżący, zgodnie z treścią swojego raportu z dnia [...] kwietnia 1997 r., opuścił, jako nie nadający się do zamieszkania ze względu na jego bardzo zły stan techniczny i przekazał do dyspozycji właściwego organu policji, a sam wraz z rodziną przeniósł się do wynajętego lokalu mieszkalnego przy ul. [...], będącego wówczas w gestii Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Terenowego K. Fakt ten oznacza, że w momencie występowania o udzielenie pomocy finansowej (tj. w dniu 15 października 2003 r.) skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że podjęto starania w celu sprawdzenia, czy powierzchnia przydzielonych policjantowi lokali mieszkalnych faktycznie odpowiadała obowiązującym normom powierzchniowym. Nie odniesiono się wszakże do kwestii, czy przydzielone lokale nadawały się do zamieszkania, co wydaje się być kwestią podstawową, aby można było rozważać sprawę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (§5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, Dz. U. Nr 131, poz. 1469, ze zm.).
Nieuzasadnione jest także stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący wystąpił o pomoc finansową w celu wykupienia na własność wynajmowanego lokalu mieszkalnego, który to cel wykracza poza treść art. 94 ust.1 ustawy o Policji, stanowiącego, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (a nie na przekształcenie najmu w prawo własności).
Z analizy akt administracyjnych bezspornie wynika (pismo Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Terenowego K. z dnia 25 czerwca 2003 r., nr [...] oraz pismo z dnia 12 stycznia 2004 r., nr [...]), że J. D. miał podpisaną umowę najmu lokalu nr [...] położonego przy ul. [...], jedynie do dnia 31 grudnia 2002 r. Od dnia 1 stycznia 2003 r. powyższy lokal zajmował bezprawnie, czyli bez tytułu prawnego. Należy podkreślić, że ustanie umowy najmu nastąpiło z woli i inicjatywy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Nie może być w tej sytuacji mowy o chęci przekształcenia prawa najmu w prawo własności, ponieważ skarżący w dniu zakupu przedmiotowego lokalu nie był jego najemcą. Przedmiotowy lokal nabył natomiast po wygraniu, ogłoszonego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, przetargu pisemnego nieograniczonego. W tych okolicznościach bez znaczenia prawnego jest fakt, że skarżący przebywał (na własne ryzyko) w tym lokalu aż do dnia jego zakupu. Fakt zaś, że skarżący wraz z rodziną przez okres 9 miesięcy zamieszkiwał przedmiotowy lokal bez żadnego prawa do jego zajmowania, świadczy o tym, że jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone.
Za błędne należy więc uznać powoływanie się organu w rozpatrywanej sprawie na treści art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, stanowiącego, że lokalu mieszkalnego, a tym samym pomocy finansowej, nie przyznaje się policjantowi posiadającemu (dot. także współmałżonka) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej (tj. min. 7 m2 na I normę zaludnienia).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na zakup zajmowanego przez jego rodzinę lokalu nie stoi na przeszkodzie fakt, iż lokal ten został nabyty przed datą złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ani bowiem ustawa o Policji ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu. Przeciwnie - przepisy rozporządzenia (§3 ust. 2 pkt 2) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu, bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego. Określenie "pomoc finansowa" na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) jest pojęciem szerokim odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 1998r., sygn. akt I SA 743/98 i z dnia 3 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 535/98, niepubl.).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że z analizy zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego płynie wniosek, że skarżący do chwili zawarcia aktu notarialnego z dnia 3 września 2003 r., repertorium A [...] nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czyli art. 88 ust.1, 94 ust.1 i art. 95 ust.1 przywołanej ustawy o Policji. W tych okolicznościach skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 punkt a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.