I SA/Wa 2413/23

I SA/Wa 2413/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1650/24 - Wyrok NSA z 2025-05-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-44B/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek numer: [...].
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr NWXV.7532.1.39b.2018 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D:U: Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa", stwierdził nabycie przez Gminę [...], w której prawa i obowiązki wstąpiła Gmina [...], dalej "Skarżąca", z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości państwowej położonej w Gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej działkami nr [...] ha , ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Wniosek został złożony przez Burmistrza Miasta [...].
Przedmiotowa nieruchomość, ujawniona jest w księdze wieczystej [...], jako własność Skarbu Państwa ([...] Przedsiębiorstwa Wodociągów w [...]). Nieruchomość nią objęta została nabyta na mocy orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz orzeczeń sądowych dot. stwierdzenia nabycia spadku sprzed dnia 27 maja 1990 r., a także umów sprzedaży i zamiany sprzed 1 sierpnia 1985 r. Powyższe wskazuje, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa już w dniu 27 maja 1990 r.
Ww. decyzje dotyczyły wywłaszczenia nieruchomości prywatnych na rzecz Skarbu Państwa, natomiast ww. aktami notarialnymi Skarb Państwa (reprezentowany przez przedstawicieli Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]) nabył własność nieruchomości prywatnych pod budowę stacji uzdatniania wody.
W ewidencji gruntów wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., widniały działki [...] ha, opisane użytkiem "Ba" - tereny przemysłowe, jako własność Skarbu Państwa Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...].07.2020 r.).
Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 25.02.2014 r. oraz informacji zawartej w piśmie Starosty [...] nr [...] z [...].07.2020 r. wynika, że w ewidencji gruntów nadal figurują ww. działki jako własność Skarbu Państwa, a jako użytkownik wpisane zostało [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...].
Starosta [...] w piśmie nr [...] z dnia [...].07.2020 r. wyjaśnił, że dla ww. działek decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...].12.1986 r. ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Jednocześnie wskazał, że w zasobie tamt. Starostwa brak jest załącznika do ww. decyzji, który określał konkretne nieruchomości nią objęte (w treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia). Oświadczeniem Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...].12.1992 r. zaktualizowano opłatę roczną. W tamt. zasobie brak jest decyzji oddającej ww. działki w zarząd/użytkowanie.
Również [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów SA w [...] w korespondencji nr [...] dnia [...].05.2022 r. wyjaśniło, że nie posiada załącznika do ww. decyzji z dnia [...].12.1986 r., określającego nieruchomości, będące przedmiotem ustalenia opłaty rocznej, niemniej stoi na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], gdyż nabyta została na podstawie umów cywilnoprawnych, bądź w drodze decyzji, w związku z projektowaną realizacją "stacji uzdatniania wody [...]". W załączeniu do ww. pisma przedłożono również kopie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].12.1983 r. [...].02.1984 r. orzekających o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, w tym m. in. ww. działek, w związku z ich przeznaczeniem na stację uzdatniania wody w [...]. Niemniej Prezydent Miasta [...] w pismach z [...].07.2022 r. i [...].11.2022 r. wyjaśnił, że nie może wydać odpisu tych decyzji ponieważ zostały one poddane brakowaniu.
Z treści pism Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...].12.2019 r. [...].05.2021 r. wynika, że działki nr [...], zajęte są fragmentarycznie pasem drogi ul. [...] (w pozostałej części działki stanowią nieużytki). Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (wymieniona pod nr [...] jako droga lokalna miejska na terenie miasta [...]).
Zgodnie z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].01.1979 r. a obowiązującego w dniu 27.05.1990 r. działki wymienione w sentencji decyzji, położone były na terenie oznaczonym symbolami: "238 WZ" - teren urządzeń zaopatrzenia w wodę. Projektowana stacja uzdatniania wody, "237RP" - tereny upraw potowych.
Sumując przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. zagospodarowana była w części drogą publiczną (w pozostałej części była nieużytkiem), stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była obciążona prawem zarządu, użytkowania zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami.
Organ dokonał oceny statusu prawnego istniejącego przed dniem 27 maja 1990r. przedsiębiorstwa państwowego pn. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] i uznał, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. istniało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], które było przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej, podporządkowanym Wojewodzie [...], którego jednym z podstawowych zadań było prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej w obszarze całego województwa, przy czym przedsiębiorstwo to prowadziło działalność na zasadach racjonalnej gospodarki samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego, na podstawie własnego planu (było podmiotem samodzielnym, podlegającym nadzorowi organu założycielskiego ).
Mając na uwadze treść art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. nr 26 poz. 183 ze zm.) wskazującego, że do właściwości wojewódzkiej rady narodowej należały m. in. sprawy o znaczeniu i zasięgu wojewódzkim związane z funkcjonowaniem wyspecjalizowanych przedsiębiorstw gospodarki komunalnej, tut. organ przeanalizował zapisy ww. ustawy oraz ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987r. nr 35 poz. 201 ze zm.) stwierdzono jednak, że brak jest podstaw do postawienia znaku równości pomiędzy zadaniami wykonywanymi bezpośrednio przez wojewódzkie rady narodowe oraz wykonywanymi przez przedsiębiorstwa założone przez te rady i im podporządkowane. Bowiem przedsiębiorstwa te działały samodzielnie i na własny rachunek, nawet jeżeli były przedsiębiorstwami użyteczności publicznej. W zakresie zasad prowadzenia działalności, rozliczania się i gospodarowania przydzielonym mieniem, przedsiębiorstwa te działały na zasadach ogólnych, podobnie jak inne ówczesne przedsiębiorstwa państwowe.
W tej sytuacji, w kontekście rozważenia wyłączenia z komunalizacji o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. tj., że nie stają się mieniem komunalnym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego ), jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, tut. organ stoi na stanowisku, że wyłączenie takie oparte o kategorię faktyczną "służenia mienia" nie ma zastosowania w odniesieniu do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, nawet jeżeli wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania miały charakter użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa państwowe (w tym użyteczności publicznej) zgodnie z obowiązującymi w dniu 27 maja 1990 r. przepisami ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t. j. Dz. U. z 1987 r. nr 35 poz. 201 ze zm.) stanowiły samodzielne, samorządne i samofinansujące się podmioty gospodarcze posiadające osobowość prawną ( art. 1 ). W obrocie prawnym przedsiębiorstwa państwowe występowały we własnym imieniu i na własny rachunek ( art. 43 ), odpowiadały za własne zobowiązania ( art. 45 ust. 1 ), a Skarb Państwa nie odpowiadał za zobowiązania przedsiębiorstwa państwowego (art. 45 ust. 3 ).
Ponadto przedsiębiorstwo państwowe gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, zapewniało jego ochronę ( art. 42 ust. 2 ) oraz wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia ogólnonarodowego, będącego w jego dyspozycji ( art. 42 ust. 3 ).
Głównym wyróżnikiem przedsiębiorstw użyteczności publicznej spośród innych przedsiębiorstw państwowych był cel istnienia takich przedsiębiorstw ( bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności ), zakreślenie przez organ założycielski zakresu i warunków, na jakich przedsiębiorstwa te miały świadczyć usługi na rzecz ludności oraz obowiązek dotowania przez organ założycielski działalności takich przedsiębiorstw, w sytuacji nierentowności. Ustawowe zasady działania, rozliczania i gospodarowania mieniem przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej były podobne do tych obowiązujących pozostałe przedsiębiorstwa państwowe.
Wyłączenie z komunalizacji nieruchomego mienia ogólnonarodowego będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego ( w tym użyteczności publicznej) miało miejsce tylko wtedy, gdy mienie to należało do tego przedsiębiorstwa w kategorii prawnej, czyli było przekazane temu przedsiębiorstwu zgodnie z przepisami obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.).
Odnosząc się natomiast do kolejnego ewentualnego wyłączenia z komunalizacji, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. tj., że nie stają się mieniem komunalnym składniki mienia ogólnonarodowego ( państwowego ), jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim ( ustalonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia), należy stwierdzić, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz. U. nr 51, poz. 301 ). Fakt nie umieszczenia w ww. wykazie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] przemawia zdaniem tut. organu za tym, że brak jest podstaw do tego, aby traktować mienie nieruchome będące we władaniu ww. przedsiębiorstwa w sposób .odmienny aniżeli mienie innych przedsiębiorstw państwowych. Po dniu 27 maja 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] złożyło wniosek do Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów o umieszczenie przedsiębiorstwa w wykazie przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z. 10 maja 1990 r. Niemniej wniosek ten nie został pozytywnie rozpatrzony, bowiem wspomniane rozporządzenie z 9 lipca 1990 r. nie zostało znowelizowane.
Organ ustalił, że [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A. jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], przy czym brak jest dokumentów wskazujących, jakie konkretnie składniki mienia nieruchomego należącego do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] ( lub będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa ) przed 1990 r. zostały przydzielone utworzonemu w 1991r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów w [...] i powstałej w 2005 r. skomercjalizowanej spółce [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A.
Wprawdzie [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A. wpisane jest jako użytkownik przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, niemniej przymiot strony w niniejszym postępowaniu mógłby przysługiwać Spółce tylko wtedy, gdy okazałoby się, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r należałaby do istniejącego w tej dacie poprzednika prawnego (Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]), w formie prawem przewidzianej, czyli oddana byłaby temu przedsiębiorstwu w zarząd (użytkowanie ), zgodnie z obowiązującymi przed 1990 r. przepisami prawa.
[...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A. jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], przy czym brak jest dokumentów wskazujących, jakie konkretnie składniki mienia nieruchomego należącego do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] ( lub będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa ) przed 1990 r. zostały przydzielone utworzonemu w 1991 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów w [...] i powstałej w 2005 r. skomercjalizowanej spółce [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A.
W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, z wyjątkiem mienia określonego w art. 11 i 12 ustawy, w dniu jej wejścia w życie - 27 maja 1990 roku, stało się z mocy prawa mieniem właściwej gminy.
Z kolei zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu wówczas obowiązującym, w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.
Bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych ( np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych (art. 38 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ). Przy czym, art. 87 ust. 1 tejże ustawy z 29 kwietnia 1985r. (Dz. U. z 1985 r. nr 22, poz. 99 ) stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.
Również obowiązująca do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej.
Warto wspomnieć, że przepisy tej ustawy nie przewidywały możliwości powstania prawa użytkowania na mocy umowy o nabyciu nieruchomości (co dopuściła kolejna cyt. wcześniej ustawa z 29 kwietnia 1985 r.), ale dopiero od dnia jej wejścia w życie tj. 1 sierpnia 1985 r.
Podkreślić należy, że przepisy cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany.
W niniejszej sprawie (na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego) nie stwierdzono, aby. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27.05.1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych (w szczególności Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]), w rozumieniu wyżej powołanych przepisów prawa oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc należała ona w tym dniu do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt. 1. wyżej cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r.
Dodatkowo należy wskazać, że przy ocenie przesłanek komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nie mają zastosowania ani przepisy ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ani też wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) - Wyrok NSA z 14.11.2008r. I OSK 1460/07. Tym samym jako dowodu na istnienie zarządu tut. organ nie uznał umów cywilnoprawnych z lat 1982 - 1983, decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].12.1983 r. i [...].02.1984 r. orzekających o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, w związku z ich przeznaczeniem na Stację uzdatniania wody w [...] oraz decyzji Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...].12.1986 r. o ustaleniu opłat. Brak jest również podstaw do uznania za źródło powstania prawa zarządu (użytkowania) dokumentów przenoszących ba rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości tj. umów notarialnych zawartych przez 1 sierpnia 1985 r. tj. datą wejścia w życie art. 38 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. lub decyzji dot. wywłaszczenia nieruchomości. Potwierdzeniem istnienia prawa zarządu nie jest również wpis w księdze wieczystej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów w [...], bowiem podstawą wpisu były opisane wcześniej dokumenty przenoszące jedynie prawo własności na rzecz Skarbu Państwa.
Warto zaznaczyć, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji nr KKU-246/19 z 26.08.2020 r. podzieliła pogląd tut. organu, co do trybu powstania prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego (tj. że przed 27 maja 1990 r. zarząd przedsiębiorstw państwowych powstawał jedynie w formie określonej w danym czasie w przepisach prawa). W związku z czym w powołanej decyzji Komisja przyznała, że regulacje prawne poprzedzające ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu". Takie stanowisko przedstawił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku Sygn. akt I SA/Wa 2252/14 z 27.11.2014 r.
Ponadto jak ustalono, opisane w sentencji decyzji działki zajęte są we fragmencie pasem ul. [...], która to ulica ujęta została w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (jako droga lokalna miejska w ówczesnym mieście [...]).
W tym miejscu należy wskazać na obowiązujące od 1 października 1985 r. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst pierwotny Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm.) zgodnie z którymi siecią dróg publicznych lokalnych miejskich zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (art. 22).
Powyższe oznacza, że od momentu zaliczenia drogi (ul. [...]) do dróg publicznych lokalnych miejskich przeszła ona w zarząd terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, na mocy przepisów cyt. ustawy o drogach publicznych.
Ponadto, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. leżała na terenie Gminy [...] a od 1 stycznia 1995 r. - na terenie Gminy [...], zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 4eb ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), w przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze.
Prawomocna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej oraz dokonania stosownych zmian w ewidencji gruntów.
Odwołanie wniosło [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. z siedzibą w [...].
Decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 września 2023 r. nr KKU-44b/23, uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z 30 grudnia 2022 r. i odmówiono stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości.
KKU stwierdziła, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny.
Wadliwie natomiast, zdaniem KKU pominięto wpis w księdze wieczystej z którego wynika prawo zarządu. Nawet obecnie wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa ([...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...]. Prawo zarządu przedsiębiorstwa państwowego wyklucza ustalenie przesłanki należenia z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do właściwej rady narodowej. Czyni to zbędnymi dalsze rozważania co do przesłanek pozytywnych i negatywnych. KKU nie uznało się za podmiot uprawniony do oceny i to krytycznej (a wręcz polemicznej - niezależnie od możliwej oczywistości sprawy) wpisu wieczystoksięgowego, który (jaki by nie był to) jest orzeczeniem sądu powszechnego (por. art. 6268 § 6 K.p.c.). Taką ocenę można pozostawić zainteresowanym i ewentualnie wszczętemu postępowaniu we właściwym trybie np. art. 10 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tudzież w przypadku wpisu historycznego (tj. zmienionego, ale nie podważonego, w związku z kolejnymi zdarzeniami prawnymi) na podstawie art. 189 K.p.c.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 7 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ustalenie czy przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa w [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) i poczynienie w tym zakresie ustaleń jedynie na podstawie wpisu w księdze wieczystej nr [...]
- art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa w [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.
Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości.
KKU w swej decyzji wskazuje na wpis w księdze wieczystej z którego wynika, że podmiot ten był w niej wpisany obok Skarbu Państwa. Drugim dowodem, choć nie wymienionym przez organ II instancji mogłaby być decyzja o wymierzeniu opłat za zarząd/użytkowanie.
O ile rzeczywiście na pierwszy rzut oka można by uznać, że skoro na podstawie decyzji o wymierzeniu opłat z tytułu użytkowania gruntów można by przyjąć, że wcześniej musiała być wydana decyzji o ustanowieniu zarządu, to jednak, jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarządu nie można było domniemywać.
W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.
W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Skarżąca nie posiada innych, poza decyzją o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie której dałoby się wywieźć prawo zarządu do tej nieruchomości.
Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. W każdym z tych wypadków byłoby to możliwe gdyby decyzja ta w sposób nie budzący wątpliwości wskazywała za jakie konkretnie działki obliczono opłatę. Tymczasem w tej sprawie przedstawiono decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...].12.1986 r. w której ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. W treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia. Nie można zatem na tej podstawie przyjąć, że opłaty te dotyczyły konkretnej, określonej nieruchomości.
W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA). Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja, o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r.
I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje wyłącznie decyzją o wymierzeniu opłat z 1986 r .
Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).
Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponad wojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało tego przedsiębiorstwa.
Sąd nie podziela wywodów organu II instancji, że zapis w księdze wieczystej dt. właściciela nieruchomości stanowi podstawę do przyjęcia, że Wojewódzkiemu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji przysługiwało prawo zarządu, co powoduje konieczność nie uwzględnienia wniosku o komunalizację. Istotnie ani organ ani sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania wpisów w księgach wieczystych, bo do tego uprawniony jest wyłącznie sąd wieczystoksięgowy. W dacie nabywania prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, [...] było przedsiębiorstwem państwowym, o czym szczegółowo pisał organ I instancji, wpisanym do rejestru przedsiębiorstw państwowych a nie państwową jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. Nie mógł mieć do niej zatem zastosowania art. 38 uggiwn. Poza tym z aktu notarialnego nie wynika aby w stosunku do tego przedsiębiorstwa ustanowiony został jego mocą zarząd w stosunku do tego mienia.
Zgodnie z art. 8 ust. 3 uggiwn tylko nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie. Z taką umową w tej sprawie nie mamy do czynienia. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej tj. decyzji lub umowy co jednoznacznie wynikało z art. 38 uggiwn. Gdy brak jest takiej decyzji lub umowy uznaje się, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. Powyższy pogląd podziela NSA w licznych wyrokach: z 14 listopada 2019 r., sygn.. akt I OSK 2890/18, z 12 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 2879/18, czy z 10 października 2019r., sygn. akt I OSK 2539/19.
Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy. Przepisu art. 38 ust. 2 uggiwn dawały natomiast prawo na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.
Charakter prawny przedmiotowego przedsiębiorstwa wyłączał zatem możliwość uznania, że mocą tych aktów nabycia przedsiębiorstwo to objęło w zarząd przedmiotową nieruchomość.
W konsekwencji nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i stwierdzenia, że brak jest podstaw do komunalizacji co uzasadnia twierdzenie, że organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Zwrócić należy uwagę, że organ II instancji, ma obowiązek ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. może nadto przeprowadzić dodatkowe dowody albo zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji. Tymczasem z uzasadnienia organu II instancji wynika tylko, że uznał za wiążący wpis w księdze wieczystej i na tej podstawie przyjął, że brak jest podstaw do komunalizacji. W ogóle nie przeprowadził oceny dowodów zebranych przez organ I instancji, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.