I SA/Wa 2406/21

I SA/Wa 2406/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Łukasz Trochym
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1515/22 - Wyrok NSA z 2024-04-05
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 23a ust. 9,  art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3,  ust. 26 i ust 8
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 par. 2,  art. 7, 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.L. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania O. L. (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], nr [...], z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ wskazał, że Pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 2020 r. skarżąca została wezwana do złożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentów koniecznych do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2017/2018 dotyczących dochodu, tj. dokumentu określającego wysokość dochodu netto R. L. uzyskanego z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty z pracy za granicą, tj. za miesiąc sierpień 2018 r. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi. W związku z brakiem przedstawienia powyższych dokumentów, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., bez rozpoznania W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., uznał, że świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł wypłacone skarżącej za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. na dziecko J. L. są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał ją do zwrotu ww. kwoty wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynosiły [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wskazał, że brak przedłożenia przez skarżącą dokumentów, do których była wzywana, uniemożliwił ustalenie dochodu rodziny, a w konsekwencji ponowne zbadanie prawa do świadczeń rodzinnych. Organ I instancji wskazał przy tym, że dokumenty te stanowią ustawowy wymóg do rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania wnioskowanych świadczeń. Wojewoda [...] podał jednocześnie, że ojciec dziecka był w okresie od 20 lipca 2018 r. do 25 października 2018 r. osobą zatrudnioną na terytorium Królestwa [...] (dalej: [...]), w związku z czym, w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 sierpnia 2018 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewoda podał jednocześnie, że powyższe świadczenia zostały skarżącej przyznane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] L. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], uchylonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda podkreślił, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, świadczenia rodzinne zostały skarżącej wypłacone za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. w formie zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, tj. łącznie w kwocie [...] zł.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła w przewidzianym terminie odwołanie, wskazując, iż doszło do naruszania art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), gdyż była poinformowana w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], że wypełniła wszystkie dokumenty uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczenia i nie została poinformowana, że umowa o pracę jest niewystarczająca. Podkreśliła, że organ w ogóle nie uwzględnił faktu, że składając wniosek o wypłatę świadczenia złożyła oświadczenia o dochodach, załączając do wniosku umowę o pracę, z której wynikają wszystkie potrzebne do wyliczenia świadczenia kwoty. Zamiast tego świadczenie było wypłacane, a skarżąca była przekonana, że pobierany przez nią zasiłek był należny. Wskazała także, że z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia [...] października 2020 r. została poproszona o dostarczenie dodatkowych dokumentów, przy czym był to dla niej trudny czas ze względu na pandemię i osobiste problemy z tym związane. Podkreśliła, że organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących wysokości dochodu netto uzyskanego przez R. L., pomimo tego, że organ dysponował dokumentami tj. umową o pracę zawierającą dane o dochodzie i kosztach, które umożliwiały mu ustalenie tego dochodu i przyznanie prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2019 r.
Organ podał, że skarżąca do odwołania załączyła oświadczenie R. L. z dnia [...] maja 2021 r., z którego wynika, że w miesiącu sierpniu 2018 osiągnął dochód w wysokości [...] zł, natomiast za miesiąc wrzesień 2018 r. w wysokości [...] zł. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz treści złożonego w terminie odwołania Minister powołując się na treść przepisów art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Polska) przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 23a ust. 2, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Polski w państwie, o którym mowa w ust. 1 tej ustawy, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa wyżej, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 tejże ustawy, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa członkowskiego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ II instancji nie jest uprawniony do badania, czy przysługiwały skarżącej świadczenia rodzinne za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż w tym zakresie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i w związku brakiem uzupełnienia przez skarżącą koniecznych dokumentów, Wojewoda [...] pozostawił wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego bez rozpoznania w dniu [...] listopada 2020 r.
Minister podniósł, że zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio.
Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 3, ust. 2b i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinnego, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 ww. ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Organ zaznaczył, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz - Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r., Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455).
Zdaniem organu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca nie wskazała, iż któryś z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ podkreślił, że zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Organ wyjaśnił, że skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 733/19).
W ocenie organu kwestia prawidłowości i skuteczności udzielonego pouczenia nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości.
Organ wskazał, że świadczenia rodzinne zostały skarżącej przyznane decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] na skutek wniosku i załączonych do wniosku dokumentów oraz braku oświadczenia, iż członek rodziny przebywa poza granicami kraju. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu.
W ocenie Ministra odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., z uwagi na niedoręczenie przez skarżącą, mimo prawidłowego wezwania, dokumentów dotyczących uzyskania dochodu przez ojca dziecka, organ I instancji prawidłowo uznał, że świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł wypłacone skarżącej za ww. okres, są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych.
Organ podkreślił, że wojewoda jest zobowiązany do dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ zwrócił także uwagę, że to strona w znacznym stopniu zobowiązania jest do niezwłocznego informowania o zmianie sytuacji rodzinnej, w szczególności o fakcie uzyskania dochodu. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że skarżąca była wezwana do przedstawienia dochodu pana R. L. za miesiąc sierpień 2018 r., który przedstawiła wraz z odwołaniem od decyzji Wojewody [...] o ustaleniu i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że składając wniosek w dniu [...] września 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego nie mogła być wezwana do przedłożenia dochodu, którego uzyskanie nastąpiło dopiero w sierpniu 2018 r., w związku z podjęciem zatrudnienia przez ojca dziecka na terytorium [...]. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby niezwłocznie po podjęciu zatrudnienia przez ojca dziecka poinformowała o tej okoliczności organ wypłacający świadczenie. Organ podkreślił, że dopiero od wydania decyzji przez właściwy dla danej sprawy organ można mówić o nienależnie pobranych świadczeniach oraz być zobowiązanym do ich zwrotu, zatem do chwili wydania takiej decyzji nie istnieje podstawa prawna do informowania o takiej możliwości. Niezależnie od powyższego, odsetki od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych naliczane są zgodnie z wyżej przytoczonym art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, a inne ustalenie w tym zakresie prowadziłoby do działania organu bez podstawy prawnej. Organ wskazał także, że art. 23b ust. 1 pkt 1 lit a-c ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienia obowiązki organu właściwego oraz wojewody do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, (...) m.in.: informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, 30f 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku. Organ podkreślił także, że w przypadku uzyskania dochodu poza granicami Polski i braku rozliczenia z tego tytułu z polskim urzędem skarbowym, wojewoda i organ właściwy nie będą miały możliwości uzyskania ww. informacji we wskazanym trybie. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w pierwszej kolejności to wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia stosownych dokumentów dotyczących sytuacji rodziny. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego, w myśl art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła O. L. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7, 77 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie właściwej oceny zebranego w sprawie i ustalenie, że świadczenie rodzinne wypłacone w okresach od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie [...] zł zostało nienależnie pobrane;
- art. 8 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania obywateli, tj. poprzez nakazanie zwrotu kwoty w/w świadczenia, mimo iż w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] była poinformowana o tym, że wypełniła wszystkie dokumenty uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczenia; nie została poinformowana, że sama umowa o pracę przedstawiona do organu jest niewystarczająca;
- art. 30 ust 9 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie braku przedstawienia dodatkowych dokumentów, podczas gdy organ administracji dysponował takimi dokumentami;
- art 138 § 1 pkt 1 k-p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], ewentualnie o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organowi administracji w dniu wydania zaskarżonej decyzji (jak również na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego) były przedstawione wszelkie oświadczenia i dokumenty zawierające informację na temat dochodów członków jej rodziny. Przede wszystkim poinformowała organ - oświadczeniem z dnia [...] lipca 2018 r., że "od dnia [...].07.2018 r. konkubent R. L. przebywa i pracuje w [...] które zostało doręczone organowi tego samego dnia (w załączeniu). Ponadto, składając wniosek o wypłatę świadczenia złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie o dochodach, załączając do niego umowę o pracę, z której wynikają wszystkie potrzebne do wyliczenia świadczenia kwoty. Skarżąca podniosła, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organu powinna była zostać poinformowana przez pracowników Ośrodka o konieczności uzupełnienia oświadczenia, gdyż na tym polega zasada pogłębiana zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej. Zamiast tego, świadczenie było jej wypłacane, a ona była przekonana, że pobierane przez nią świadczenie jest należne. Druk oświadczenia, który jest dostępny w Ośrodku - i z którego nakazano jej skorzystać - nie zawiera szczegółowych rubryk do wypełnienia, ale zawiera miejsce do opisowego przedstawienia sytuacji wnioskodawcy. Wobec tego nie wiedziała i nie została w jakikolwiek sposób pouczona o tym, że załączona przez nią umowa o pracę, z której wynika zarówno przychód, jak i dochód netto nie jest wystarczający dla organu. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia [...] października 2020 r. została poproszona o dostarczenie dodatkowych dokumentów wskazując jednak, że był to dla niej trudny czas ze względu na pandemię koronawirusa i problemy osobiste z tym związane. Niemniej jednak organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń dotyczących wysokości dochodu netto uzyskanego przez pana R. L. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany z tytułu zatrudnienia za granicą, pomimo tego, że organ dysponował dokumentami, tj. umową o pracę (zawierającą dane o dochodzie i kosztach), które umożliwiały mu ustalenie tego dochodu i przyznanie prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest uzasadniona. Decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie w całości.
Zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści przepisów art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 3, ust. 2b i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinnego, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 ww. ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
W niniejszej sprawie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznano skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na syna J. L. na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2018 r. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...]. uchylono realizację decyzji wynikającego z decyzji z [...] listopada 2017 r. za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie powyższe jest wynikiem pozyskania informacji z [...] Urzędu Wojewódzkiego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych za okres 2017/2018 skarżąca własnoręcznie złożonym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z warunkami uprawniającymi do świadczeń rodzinnych oraz z treścią pouczenia zamieszczonego na druku przedmiotowego wniosku. Z treści pouczenia wynikało, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia osoba uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie wychowawcze. Z akt sprawy wynika także, że organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku pod względem spełnienia warunków formalnych uznając, że jest on kompletny oraz, że złożono dokumenty pozwalające na ustalenie dochodu rodziny. Nie jest również sporne, że skarżąca w tym wniosku nie zawarła informacji, że R. L. pracuje za granicą gdyż w tej dacie ([...] stycznia 2017 r.) nie podjął jeszcze zatrudnienia w [...] lecz przysługiwał mu wyłącznie status osoby bezrobotnej w Polsce. Pracę w [...] podjął od [...] lipca 2018 r. W aktach sprawy znajduje się również umowa o pracę R. L., która nie została zakwestionowana przez organy. Ponadto z załączonej do skargi kserokopii oświadczenia wynika, że skarżąca w dniu [...] lipca 2018 r. poinformowała organ, że R. L. od dnia [...] lipca 2018 przebywa i pracuje za granicą. Na oświadczeniu tym znajduje się prezentata Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz podpis referenta potwierdzający przyjęcie tego oświadczenia.
Przed dokonaniem jednak oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd zwraca uwagę, że czynności organu, poprzedzające jej wydanie były nieprawidłowe i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem. Wojewoda trzy lata po złożeniu wniosku przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczenia i półtora roku po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r do 31 października 2018 r. wezwał skarżącą do wskazania dochodu netto ojca dziecka i na skutek braku wykonania tego zobowiązania pozostawił wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia za wskazany okres bez rozpoznania. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje organ przyznanie prawa do świadczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania to jednak nie może ujść uwadze Sądu, że zaskarżona decyzja nie była skutkiem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i braku dowodu w aktach spełnienia przesłanek art. 23 a ust 5 ustawy lecz została wydana na skutek pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Decyzja Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. nie rozstrzygała bowiem merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia lecz była wynikiem zmiany właściwości organu w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (wynikająca ze zmiany okoliczności faktycznych wobec podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka na terenie państwa, w którym przepisy te mają zastosowanie). Burmistrz nie był wówczas uprawniony do merytorycznej weryfikacji prawa skarżącej do tego świadczenia z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dziecka w [...]. W niniejszej sprawie nie ustalono czy świadczenia rodzinne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, w sytuacji gdy osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania a także czy świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 ww. ustawy, tj. za okres w jakim miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zostały przyznane w [...]. Wówczas mogłyby zostać uznane za nienależne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Mając to na uwadze Sąd podkreśla, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa jest wyłącznie czynnością techniczną od której skarżącej nie przysługiwała możliwość wniesienia środków zaskarżenia (ewentualnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu o czym nie została poinformowana) i nie stanowi merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a taką było ustalenie wysokości dochodu ojca dziecka. Wysokość dochodu ojca dziecka bowiem stanowiło przesłankę merytoryczną do rozpoznania wniosku o świadczenia rodzinne na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zastosowanie tego przepisu nie może zatem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przepis art. 64 § 2 kpa nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny w szczególności w okolicznościach gdy wniosek jest ponownie rozpoznawany na skutek zmiany okoliczności sprawy. W takiej sytuacji żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Z tego powodu pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej, która działała samodzielnie, bez rozpoznania było nieprawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy (gdy podstawę pozostawienia bez rozpoznania stanowiła kwestia merytoryczna, a nie formalna) takie działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa i stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organy bowiem winny w sposób należyty prowadzić postępowanie, gromadzić dowody. Ponadto rację ma skarżąca, że organ również miał możliwość podjęcia działań na podstawie art. 7 kpa w zw. z art. 23 b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. zwrócenia się do Urzędu Skarbowego o informacje o uzyskanych dochodach przez R. L. jeżeli dane wynikające z umowy były dla organu niewystarczające. Zgodnie bowiem z art. 23b ust. 1 ustawy, organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych obowiązany jest do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji m.in. od organów podatkowych odpowiednio m.in.: informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f u.p.d.f., każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenie społeczne oraz należnego podatku. Dopiero w przypadku braku możliwości samodzielnego uzyskania przez organ ww. informacji z przyczyn nieleżących po stronie organu, organ wzywa wnioskodawcę do dołączenia tych informacji (art. 23b ust. 5 u.ś.r.). Można więc powiedzieć, iż zasadą jest samodzielne ustalanie przez organ stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie danych pozwalających na ustalenie dochodu rodziny, a wyjątkiem jest sytuacja, w której dokumenty obrazujące stan faktyczny w tym zakresie powinien dostarczyć wnioskodawca. Tym samym organ nie dokonując tych czynności nie może opierać się na przypuszczeniach – czy strona rozliczała się od dochodu uzyskanego za granicą w Polsce czy nie i w jakich okolicznościach uzyska informacje, a w jakich nie, mając jednocześnie świadomość, co wynika z akt, że okres zatrudnienia ojca dziecka za granicą ustał z dniem [...] października 2018 r. Organ ma dysponować dokumentami potwierdzającymi określony stan faktyczny i dokonać ich oceny, do czego zobowiązuje go treść art. 7, 77 i 80 kpa, a nie czynić założeń. Oczywiście skarżąca jest obowiązana współdziałać z organem jednak, jak już wskazano wyżej, dopiero wówczas gdy organ nie ma możliwości samodzielnie tych informacji uzyskać. Na etapie na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Organ nie podjął natomiast czynności do których obligowały go powołane przepisy prawa. Nie można również czynić zarzutu skarżącej, że składając wniosek o przyznanie świadczenia za okres 2017/2018 nie poinformowała organu, że ojciec dziecka przebywa za granicą skoro w tej dacie nie przebywał ani nie pracował za granicą. Uzasadnienie Ministra w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne gdyż z jednej strony Minister zarzuca skarżącej, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku gdyż nie zawarła we wniosku informacji o pobycie ojca dziecka za granicą, po czym w dalszej części Minister przyznaje, że R. L. podjął zatrudnienie za granicą w trakcie okresu zasiłkowego ([...] lipca 2018 r.), zarzucając skarżącej jednocześnie, że nie dopełniła obowiązku wynikającego z pouczenia tj. obowiązku informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem z akt wynika, że skarżąca swój obowiązek wypełniła. Brak w aktach administracyjnych załączonego do skargi oświadczenia skarżącej z prezentatą organu nie może jej obciążać. Ponadto Wojewoda dysponował także wnioskiem skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego zarówno za okres 2017/2018 jaki i za okres 2018/2019 z września 2018 r.,(akta administracyjne są wspólne), z których również wynikało, że ojciec dziecka od [...] lipca 2019 r. przebywa za granicą i co do którego w maju 2020 uznał, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wobec faktu, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia, pozostawiając go bez rozpoznania z przyczyn merytorycznych a nie formalnych nie był uprawniony rozstrzygać czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. Nie ocenił bowiem czy świadczenie to było skarżącej należne.
Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się ustalenie, czy skarżąca była uprawniona do pobrania świadczenia na małoletniego syna w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r w łącznej kwocie [...] zł, ale czy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwota przyznanego skarżącej pierwotnie świadczenia w zakresie w jakim została uchylona decyzja wobec zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o oświadczeniach rodzinnych w okolicznościach niniejszej sprawy. Za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim UE. Dopuszczenie możliwości żądania zwrotu świadczeń rodzinnych w zakresie, w jakim nie zostały one wypłacone na terenie innego państwa, zwłaszcza w sytuacji gdy wniosek nie został merytorycznie rozpoznany, wyraźnie szkodziłoby interesom osób korzystających z pomocy i zaprzeczałoby roli świadczeń rodzinnych jako formy pomocy społecznej państwa na rzecz osób najbardziej potrzebujących.
Tym samym, w ocenie Sądu, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem ponownej oceny (w związku z zastosowanie przepisów ustawy o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) czy świadczenie to skarżącej przysługiwało, czy zostało wypłacone w innym państwie, a następnie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w wypadku odmowy przyznania świadczenia, czy środki przyznane i wypłacone uprzednio na podstawie decyzji Burmistrza w sytuacji gdy skarżąca dopełniła obowiązkowi wynikającemu z pouczenia (wskazanego w decyzji o przyznaniu uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego) można uznać za świadczenia nienależnie pobrane. Natomiast organ nie wypełnił obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 23 b ustawy co skutkowało nieprawidłowym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a w konsekwencji uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależne.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższą ocenę prawną Sądu. Organy rozważą w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia, który nieprawidłowo został pozostawiony bez rozpoznania, a następnie w zależności od wyniku tego postępowania ponownie ocenią czy świadczenie to zostało pobrane nienależnie mając na względzie powyższe rozważania Sądu. Organ weźmie pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym także oświadczenie R. L. o wysokości osiągniętych przez niego dochodów załączone do odwołania oraz oświadczenie skarżącej załączone do skargi wyjaśniając jednocześnie przyczyny braku tego oświadczenia w aktach administracyjnych. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W postępowaniu odwoławczym z kolei powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wydając decyzję administracyjną organ jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili orzekania. Tym wymogom organ II instancji nie sprostał przyjmując bez zarzutu błędne ustalenia i uchybienia organu I instancji. Ocena tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów, stanowi działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.