II SA/Lu 85/24

II SA/Lu 85/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2023 r. znak: SKO.41/5909/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 24 października 2023 r. nr NS/1313/8183-1/2023; II. przyznaje radcy prawnemu M. Ś.-S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: SKO.41/5909/OS/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy (dalej także jako: Prezydent) z dnia 24 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – K. S..
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 5 października 2023 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K. S..
Prezydent decyzją z dnia 24 października 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. S.. W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390, dalej jako: u.ś.r.).
Wskazaną na wstępie decyzją, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ pierwszej instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (SK 38/13), w który uznano art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Kolegium uznało jednakże, że skarżący nie spełniła podstawowego warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., którym jest związek przyczynowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Organ wskazał, że zakres opieki polega na wykonywaniu "typowych czynności domowych", składających się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego. Kolegium stwierdziło także, że matka skarżącego nie jest osobą wymagającą stałej opieki innej osoby.
Zdaniem organu odwoławczego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad matką pozostaje w związku z uchyleniem, decyzją organu pierwszej instancji z 20 maja 2021 r., decyzji z 2 lipca 2021 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem.
P. S. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zakwestionował ustalenia organów i wskazał, że jego matka nie jest osobą samodzielną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. skarżący zakwestionował istnienie związku między rezygnacją z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – Z. S., a wnioskiem o przyznanie tego świadczenia w związku z opieką nad matką. Natomiast do pism z 15 maja 2024 r. skarżący dołączył dokumentację medyczną K. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponadto, ponieważ wadami obarczona jest również decyzja organu pierwszej instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).
W pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest ugruntowane i nie wzbudza żadnych wątpliwości. Stanowisko Kolegium opiera się na tych poglądach.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi rozstrzygnięcie czy spełniona została kluczowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącego i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z argumentacji Kolegium wynika, że negatywną przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Organ odwoławczy uznał, że nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a opieką nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Jednocześnie należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku – w tym przypadku syna względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z pracy zarobkowej w celu jej sprawowania.
Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich środków finansowych dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy – poświęcając się dla najbliższych – rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem realizowanym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki, w tym także jej zakresem.
Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego, lecz nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej – w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.
Należy podkreślić, że samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega ocenie w każdej sprawie (por. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., I OSK 1822/22).
Należy także zauważyć, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały bądź długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. przykładowo: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy ocenić czy ocena Kolegium co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką była prawidłowa.
Wywiad środowiskowy istotnie wskazuje, że matka skarżącego jest osobą dość samodzielną – nie jest osobą leżącą, sama się ubiera, nie wymaga pomocy przy higienie osobistej. Wywiad jest jednak dość lakoniczny, organy nie ustaliły w sposób szczegółowy sytuacji zdrowotnej i rodzinnej osoby niepełnosprawnej. Sąd podkreśla bowiem, że w wywiadzie wskazano, że u matki skarżącego występują "stany depresyjne". Organy obu instancji całkowicie zaniechały zbadania i oceny okoliczności z tym związanych. Natomiast dokumentacja medyczna dołączona do akt sądowych wskazuje, że u matki skarżącego rozpoznano m. in. zaburzenia depresyjne nawracające i otępienie nieokreślone (k. 38). Należy podkreślić, że badania neuropsychologiczne procesów poznawczych wykazały funkcjonowanie na poziomie otępienia. W 2021 r. lekarz uznał, że funkcje pamięci świeżej są zaburzone w stopniu znacznym, a w 2023 r. stwierdził "progres objawów szczególnie w zakresie pamięci świeżej, koncentracji i uwagi". Stwierdzono, że funkcje wzrokowo-przestrzenne są zaburzone, a orientacja w czasie i miejscu jest częściowo zachowana. W 2021 r. lekarz uznał, że nastrój osoby niepełnosprawnej jest obniżony, natomiast w 2023 r. stwierdził, że pacjentka jest w depresyjnym nastroju (zaświadczenie lekarskie z 2021 r. – k. 41, zaświadczenie lekarskie z 2023 r. – k. 42).
Należy w tym miejscu podkreślić, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy ma charakter zbyt ogólny i jego treść nie została dostosowana do szczególnego przypadku niniejszej sprawy. Nie wyjaśniono wyczerpująco i rzetelnie kwestii konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz jej zakresu, z uwzględnieniem specyfiki schorzeń występujących u matki skarżącego. Organy nie ustaliły, w jaki sposób powyższe problemy zdrowotne przekładają się na codzienne funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej – a w konsekwencji na zakres wymaganej opieki.
W świetle powyższych okoliczności należy podkreślić, że standardowy harmonogram dnia nie będzie oddawał zakresu opieki skarżącego nad jego matką. Oczywistym jest bowiem, że konieczne jest uwzględnienie sytuacji wywołanych stanem psychicznym K. S.. Obowiązkiem organów było zatem zweryfikowanie, jakie objawy występują u matki skarżącego w związku ze stwierdzonym otępieniem, zaburzeniami pamięci, a także występującymi stanami depresyjnymi. Przydatna w tym zakresie może okazać się dokumentacja medyczna K. S.. Schorzenia te wyznaczają bowiem zakres niezbędnej opieki.
Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego w niniejszej sprawie jest co najmniej przedwczesne. W sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący i rzetelny, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącego nad matką – z uwzględnieniem nie tylko jej niepełnosprawności fizycznej, lecz także objawów psychicznych.
Kolegium skupiło się na wyszczególnieniu tego zakresu opieki skarżącego nad matką, który sprowadza się do prowadzenia jej gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, mycie naczyń, sprzątanie, pranie itd.), pilnowania przyjmowania leków oraz incydentalnych sytuacji – jak organizowanie wizyt lekarskich. Taki zakres opieki istotnie zwykle wskazuje na to, że opiekę nad członkiem rodziny można godzić z pracą zawodową. Jednakże zakres opieki należy zawsze badać w kontekście schorzeń występujących u konkretnej osoby. Sam fakt, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą i czasami przygotowuje sobie prosty posiłek nie może prowadzić do wniosku, że nie wymaga stałej opieki innej osoby.
Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przewidziany w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. rodzinny wywiad środowiskowy stanowi narzędzie umożliwiające organowi administracji weryfikację wątpliwości co do stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęte przez organ ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, nie mogą wzbudzać wątpliwości w świetle okoliczności ustalonych w toku postępowania, zwłaszcza stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym. Występujące w niniejszej sprawie wątpliwości dowodzą istotnego błędu Kolegium w ocenie stanu faktycznego sprawy. To natomiast czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybieniem tym jest dotknięta także decyzja Prezydenta. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy obu instancji były zobowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).
Należy także zauważyć, że skoro Kolegium wywodzi związek między sprawą dotyczącą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad inną osobą a niniejszą sprawą, to powinno było w sposób wyczerpujący i poparty dokumentacją uzasadnić swoje stanowisko. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie jest lakoniczna, a częściowo nielogiczna. Nie sposób bowiem uznać, że istnieje ważny, bezpośredni i racjonalny związek między uchyleniem decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – decyzją z 2 lipca 2021 r. a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad matką ponad dwa lata później (w dniu 5 października 2023 r.). Skarżący deklaruje, że sprawuje opiekę nad matką od sierpnia 2021 r., co jednak nie ma istotnego znaczenia w kontekście wywodzonego przez organ związku przyczynowego.
W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tych naruszeń było zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia kompleksowych ustaleń i dokonania oceny materiału dowodowego pod kątem ewentualnego ziszczenia się przesłanek, pozytywnych jak i negatywnych, warunkujących przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji ją poprzedzającej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni powyżej przedstawione rozważania Sądu, stosownie do treści 153 p.p.s.a. Mając na uwadze uzasadnienie decyzji Prezydenta, Sąd podkreśla, że decyzji nie można oprzeć na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za sprzeczny z Konstytucją RP. Obowiązkiem organu będzie ustalenie zakresu rzeczywistej codziennej opieki, jaką skarżący sprawuje nad matką. Następnie organ pierwszej instancji dokona ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz będzie miał na uwadze konieczność ustalenia czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów stronie przysługuje wnioskowane świadczenie.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), przyznał ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 590,40 zł brutto (stawka wynagrodzenia - 480 zł powiększona o 110,40 zł podatku od towarów i usług), wobec złożonego na rozprawie oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części i mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22 (Dz. U. z 4 maja 2023 r. poz. 842).