I SA/WA 239/05

I SA/Wa 239/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Jerzy Siegień
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Sygn. powiązane
II OSK 333/06 - Wyrok NSA z 2006-07-11
Skarżony organ
Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w S. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 239/05
UZASADNIENIE
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych - działając na podstawie przepisu art. 33 ust. l pkt. 5 oraz art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 ze zm.) w związku z § 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 czerwca 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej oraz szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach zawieszania prawa wykonywania zawodu albo ograniczania wykonywania określonych czynności zawodowych (Dz. U. Nr 73 poz. 465) – postanowiła nie uwzględnić odwołania J. K. od uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w sprawie odmowy wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki - z uwagi na brak wymaganych przez zainteresowaną kwalifikacji do wykonywania zawodu pielęgniarki.
Jak wynika ze zgromadzonego przez organy w sprawie materiału dowodowego uchwałą z dnia [...] listopada 2001 r. Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych – orzekając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej z dnia 5 lipca 1996r. (Dz. U. Nr 57 z 2001r., poz. 602 z późn. zm.) oraz Uchwały Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w sprawie ukonstytuowania się Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych oraz upoważnienia Prezydium do działania w imieniu Rady - odmówiło wnioskodawczyni J. K. wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 5 lipca 1996r. o zawodach pielęgniarki i położnej - w art. 7 i 8 określają warunki uprawniające uzyskanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
Po przeanalizowaniu zaś przedłożonej przez J. K. dokumentacji stwierdzono, iż nie ma obecnie podstaw prawnych do wydania zainteresowanej zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki, ze względu na brak posiadania przez nią dyplomu o uzyskanie tytułu pielęgniarki.
Wprawdzie wnioskodawczyni odbyła w latach 1984 – 1988 studia wyższe na Wydziale Pielęgniarskim i przedłożyła dyplom Akademii Medycznej w P. stwierdzający uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa, ale powyższe – zdaniem Prezydium - uprawniało ją jedynie do ubiegania się o stopień naukowy a nie o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki.
Jednocześnie przyznano, że zainteresowana legitymowała się poprzednio prawem wykonywania zawodu wydanym w 1988 r. przez Urząd Wojewódzki (a od 1995 r. przez [...] Izbę Pielęgniarek i Położnych) na podstawie tegoż dyplomu, ale było ono oparte na przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 marca 1979r. i ustawie z dnia 21 lutego 1935 r. o pielęgniarstwie. Po wejściu w życie natomiast obecnie obowiązującej ustawy uwzględnienie przedmiotowego wniosku nie było – zdaniem organu – możliwe.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek wniesionego przez zainteresowaną odwołania, Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2001 r. podzieliła stanowisko organu I instancji.
W uzasadnieniu swym stwierdziła, że J. K. posiada prawo używania tytułu położnej a ponadto ukończyła wspomniane wyżej studia i posiada tytuł magistra pielęgniarstwa. Zgodnie jednak z art. 11 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. nr 57 poz.602 ze zm.) prawo wykonywania zawodu pielęgniarki uzyskuje osoba, która posiada dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Polsce za równorzędny z ukończeniem szkoły pielęgniarskiej.
Ponieważ, zdaniem Rady, położna - J. K. nie posiadała dyplomu szkoły o specjalności pielęgniarskiej, a przedstawiony dyplom ukończenia w 1988 r. Wydziału Pielęgniarskiego Akademii Medycznej w P. nie stanowił podstawy do wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, Naczelna Rada utrzymała w mocy uchwałę Prezydium Rady [...].
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca wnosiła o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi wskazała że na podstawie posiadanych uprawnień w 1981 r. uzyskała prawo wykonywania zawodu położnej a następnie w 1988 r. prawo wykonywania zawodu pielęgniarki. Oba te zawody wykonywała do roku 2001, kiedy to nałożono obowiązek uaktualnienia zaświadczeń o prawie ich wykonywania. Jej wniosek złożony w tym zakresie został negatywnie rozstrzygnięty w/w uchwałami organów samorządu zawodowego.
W ocenie skarżącej powyższe rozstrzygnięcia naruszają zasadę "lex retro non agit" i przepisy art. 34 oraz 37 cytowanej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej a ponadto są dla niej krzywdzące, gdyż przez 13 lat wykonywała oba zawody i nikt do tej pory nie podważał jej kwalifikacji.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wniosła o jej odrzucenie, powołując się przy tym na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2385/03.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się przy tym do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd – z mocy przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - władny jest stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w w/w przepisie.
W związku jednak z wnioskiem Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych zawartym w odpowiedzi na skargę a sprowadzającym się do żądania jej odrzucenia, wyjaśnieniu przede wszystkim podlegała dopuszczalność samej skargi.
W tym zakresie należy podnieść, że - zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych - do uchwały okręgowej rady w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków okręgowej rady bądź skreślenia z tej listy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych.
Skoro zatem uchwały organu samorządu zawodowego zapadłe w w/w sprawach zostały zrównane z decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a., to tym samym uchwały te podlegają zaskarżeniu - przez osobę mającą w tym interes prawny - do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadzie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uprawnienie przewidziane dla Ministra Zdrowia w art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych polegające na prawie zaskarżenia do sądu administracyjnego prawomocnej uchwały samorządu pielęgniarek i położnych we wspomnianych wyżej sprawach jest odrębnym prawem organu centralnego, z którego to uprawnienia organ ten – w konkretnym przypadku - może, ale nie musi skorzystać. Kompetencja ta dotyczy kwestii związanych z nadzorem Ministra nad działalnością samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.
Przepisu tego nie można jednak interpretować jako stwarzającego szczególny i wyłączny reżim zaskarżania uchwał okręgowej rady, który wyklucza możliwość wystąpienia przez osobę mającą w tym interes prawny osobiście ze skargą do sądu na tzw. zasadach ogólnych.
Wspomniana ustawowo ustanowiona fakultatywność postępowania organu centralnego stanowi bowiem niedopuszczalne uzależnienie sytuacji prawnej strony postępowania od stanowiska tegoż organu i niejednokrotnie prowadzić może do pozbawienia obywatela - gwarantowanego Konstytucją RP (art. 45. ust. 1 Konstytucji) – prawa do sądu.
Poza tym za szczególnością uprawnienia Ministra do zaskarżenia uchwały organu samorządowego do sądu administracyjnego przemawia także fakt, iż dotyczy ono uchwały prawomocnej i organ ten w związku z tym nie jest obligowany żadnym terminem we wniesieniu skargi. Prawo zaś strony do wniesienia skargi jest jej prawem podmiotowym, zupełnie odrębnym i przysługującym jedynie co do uchwał nieprawomocnych, gdyż skarga wniesiona prze stronę musi dochowywać terminu 30 dni licząc od dnia doręczenia jej uchwały organu II instancji.
Z tych powodów skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2385/03 i uznając prawną dopuszczalność skargi J. K. rozpoznał ją pod względem merytorycznym.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zarówno ona sama jak i uchwała, którą ona utrzymała w mocy naruszają prawo w sposób rażący.
Oba orzekające w sprawie organy były organami kolegialnymi.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej w skład Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych wchodzą: Prezes, członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd i przewodniczący okręgowych rad, natomiast wg art. 25 ust. 1 tejże ustawy w skład prezydium okręgowej rady wchodzą przewodniczący rady, wiceprzewodniczący, sekretarz, skarbnik i członkowie.
Orzeczenie organu kolegialnego zrównane prawnie z decyzją administracyjną winno być opatrywane podpisami wszystkich osób uczestniczących przy jego przyjęciu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 dzieje się to albo poprzez sporządzenie dokumentu przyjęcia tego rozstrzygnięcia, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia "lista obecności" członków organu kolegialnego. Dopiero podpisanie w ten sposób aktu mającego walor decyzji administracyjnej – w przypadku organów kolegialnych – jest zgodne z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie wymagania dotyczącego podpisania decyzji przez osobę uprawnioną.
Wprawdzie istnieje możliwość podpisania decyzji organu kolegialnego przez jedynie wybrane osoby, ale odstępstwo to od zasad ogólnych dotyczących składu osobowego tego rodzaju organu i wymagań dotyczących podpisów przewidzianych w k.p.a. musi wynikać z przepisów ustawowych. Takich zaś odstępstw nie przewidywały w dacie podjęcia zaskarżonych uchwał przepisy ustaw o samorządzie pielęgniarek i położnych i o zawodach pielęgniarki i położnej (por. wyrok NSA z dnia 1.06.2001 r. sygn. akt I S.A. 520/00 LEX nr 77659).
Ponieważ w przedmiotowej sprawie obie uchwały organów samorządu zawodowego zostały podpisane jedynie - w odniesieniu do uchwały Naczelnej Rady: przez Prezesa i Sekretarza a w przypadku uchwały Prezydium Rady [...] – tylko przez Przewodniczącą Rady i Sekretarza, należało uznać, że obie uchwały naruszyły prawo w sposób rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności.
Dodatkowo trzeba wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 17 ustawy samorządowej uchwały organów izb podejmowane są zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków tego organu. Wskazane wyżej braki dotyczące udokumentowania sposobu podjęcia przedmiotowych uchwał uniemożliwiają kontrolę, czy w przypadku zaskarżonej uchwały te zapadły zgodnie ze wspomnianą regulacją.
Ponadto wskazać też trzeba, że wg art. 25 ust. 2 ustawy samorządowej prezydium okręgowej rady działa w jej imieniu w sprawach określonych jej uchwałą. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych, orzekając w sprawie zastrzeżonej ustawowo do kompetencji Rady, powołało się wprawdzie na jej uchwałę z dnia [...] października 1999 r. nr [...], ale uchwały tej nie dołączono do akt, co stanowi również o wadliwości wydanej uchwały przez organ I instancji, na którą to wadliwość nie zwróciła uwagi Rada Naczelna.
Zgodnie z przepisami k.p.a. rozstrzyganie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest prawomocne. O powyższym zaś świadczy porównanie daty doręczenia stronie orzeczenia organu I instancji z datą w jakiej zostało wniesione odwołanie.
W niniejszej sprawie brak jest w aktach zwrotnego dowodu doręczenia skarżącej uchwały Prezydium [...] Rady i brak jest także pokwitowania ewentualnie osobistego odbioru jej przez zainteresowaną. Okoliczność ta uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości podjęcia uchwały przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych.
Odnosząc się do interpretacji prawa materialnego dokonanego przez organy samorządowe, należy wyraźnie zaakcentować, że interpretacja ta narusza przepis art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, który stwierdza, że pielęgniarka, położna, która uzyskała kwalifikacje zawodowe wymagane do otrzymania prawa wykonywania zawodu przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, zachowuje te uprawnienia.
J. K. otrzymała uprawnienie do wykonywania zawodu pielęgniarki jeszcze w latach 80-tych i w związku z tym w oparciu o w/w przepis zachowała to uprawnienie do chwili obecnej. Z tego powodu całkowicie niezrozumiałym było podjęcie uchwały odmawiającej skarżącej uwzględnienia jej wniosku i uzasadnienie tej odmowy poprzez powoływanie się na przepisy dotyczące aktualnych wymagań stworzonych przez nowelę z 2001 r. do ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej a nie odniesienie się do regulacji zawartej w w/w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy. Nadmienić wypada, że J. K. już w swym odwołaniu podnosiła kwestię regulacji z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy i obowiązkiem organu II instancji było odniesienie się w swym rozstrzygnięciu do zarzutów zawartych w stanowisku strony.
Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie tyko jednak nie poruszyła w swej uchwale powyższej kwestii, ale utrzymując w mocy uchwałę Prezydium Rady [...], w sentencji swej uchwały podała -całkowicie wadliwie - jako podstawę rozstrzygnięcia m. in. przepis art. 33 ust. 4 ustawy samorządowej, stanowiący, iż Naczelna Rada uchyla uchwałę okręgowej rady sprzeczną z prawem, regulaminem wydanym na podstawie ustawy lub uchwalą wyższego organu.
Na marginesie sprawy należy także wskazać, że jako podstawę odmowy wydania skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki organy przyjęły okoliczność, że nie posiadała ona dyplomu szkoły o specjalności pielęgniarskiej, gdyż legitymowała się dyplomem ukończenia Wydziału Pielęgniarskiego na Akademii Medycznej.
Z racji istnienia przepisów art. 34 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej (ten ostatni przepis zobowiązuje wręcz właściwą okręgową radę do wydania pielęgniarce, która na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów uzyskała zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki do wydania zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu wg obecnie ustalonego wzoru) zbędne było badanie czy w świetle wszystkich wymagań obecnie obowiązujących osoby, które aktualnie starają się po raz pierwszy o wydanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki skarżąca spełnia te wszystkie warunki. Należy jednak podnieść, że ponieważ wg art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej za szkołę pielęgniarską ustawa traktuje także szkołę wyższą prowadzącą kształcenie w formie studiów magisterskich (a takie studia skarżąca ukończyła) to należało uznać, że spełnia ona wymóg przewidziany w przepisie art. 11 ust. 2 tejże ustawy mówiący, iż prawo wykonywania zawodu pielęgniarki uzyskuje osoba, która posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Dlatego Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały było całkowicie nietrafne.
Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.