I SA/Wa 2382/22

I SA/Wa 2382/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Elżbieta Lenart
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2300/23 - Wyrok NSA z 2025-08-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art 2 ust 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. C., W. C., E. C., M. C., A. K. i B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.168.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania D. C., W. C., B. K., A. K., E. C. i M. C., decyzją z 30 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.168.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 21 października 2021 r. nr [...] orzekającą, że postępowanie wszczęte na skutek ich wniosku zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 25 maja 2021 r. (data wpływu do organu - 31 maja 2021 r.) D. C., W. C., B. K., A. K., E. C. i M. C. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty [...] z 2 maja 1950 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w części dotyczącej [...] ([...]) [...] (vel. [...]). Do wniosku załączone zostały postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 25 września 2020 r. sygn. akt [...] i z 20 marca 2019 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku m.in. po E. C., P. C. i P. C., akt poświadczenia dziedziczenia (z 26 marca 2014 r. Rep. [...]) po M. C. oraz akt poświadczenia dziedziczenia (z 4 sierpnia 2020 r. Rep. [...]) po A. K. - z których wynika, że wnioskodawcy są następcami prawnymi E. C.
Wojewoda [...] decyzją z 21 października 2021 r. nr [...] poinformował strony, że postępowanie wszczęte na skutek ich wniosku zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
D. C., W. C., B. K., A. K., E. C. i M. C. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 21 października 2021 r. zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 21 października 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] (w zaskarżonej decyzji z 21 października 2021 r.), jak i sami wnioskodawcy (w swoim wniosku z 25 maja 2021 r.) określają nazwisko dawnego właściciela jako H. Pisownia ta jest jednak sprzeczna z: 1) danymi zawartymi w orzeczeniu z 2 maja 1950 r. - w którym pod pozycją nr 17 wymieniony został [...] ([...]) C. oraz 2) treścią postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 25 września 2020 r. sygn. akt [...] - które określa spadkobierców zmarłego E. C. Zgromadzona dokumentacja wskazuje jednak, że nazwisko tego właściciela było zapisywane jako H. lub C. - co wynikało najprawdopodobniej z różnej transkrypcji tego samego nazwiska. Z tego względu posłużenie się przez organ I instancji nazwiskiem H. nie może zostać potraktowane jako wada.
Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W orzeczeniu z 2 maja 1950 r. wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.(Dz.U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.
Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z 2 maja 1950 r. został wydany 1 sierpnia 1950 r. Wobec tego należy uznać, że doręczenie orzeczenia z 2 maja 1950 r. nastąpiło 31 sierpnia 1950 r.
Ustalając datę wszczęcia postępowania należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek D. C., W. C., B. K., A. K., E. C. i M. C. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia Starosty Powiatowego w N. z 2 maja 1950 r. wpłynął do Wojewody [...] 31 maja 2021 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należało uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po niemal 71 latach od ogłoszenia orzeczenia z 2 maja 1950 r.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w N. z 2 maja 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego orzeczenia, to oznacza, że postępowanie to spełnia kryteria przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 sierpnia 2022 r. D. C., W. C., B. K., A. K., E. C., M. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 1. art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżących; 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Minister wskazał, że na dopuszczalność prowadzenia postępowania nie mogły mieć wpływu podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niekonstytucyjności ustawy zmieniającej. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do weryfikowania obowiązujących przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Do takiej weryfikacji upoważniony jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie spór pomiędzy D. C., W. C., B. K., A. K., E. C. i M. C., a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Starosty Powiatowego N. z 2 maja 1950 r. nr [...] weszło do zewnętrznego obrotu prawnego. Orzeczenie z 1950 r., ogłoszone 1 sierpnia 1950 r. w Dzienniku Urzędowym PWRN w K. nr [...], pod poz. [...], zostało doręczone 31 sierpnia 1950 r. (§ 5 rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.).
W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskiem z 25 maja 2021 r., zostało umorzone z mocy prawa, skoro wniosek nieważnościowy 25 maja 2021 r. organ I instancji otrzymał 31 maja 2021 r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.
Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09).
Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.
W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Trzeba przypomnieć, że już w 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 196 § 2 pkt 16 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1950 r. w trybie tzw. nadzoru.
Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.
Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.
Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy obowiązującego przed 1 stycznia 1961 r. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. r 36, poz. 341 ze zm.) z którego wynikało, że władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tej samej dacie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).
Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.
Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.
Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.
Sąd nie dostrzegł też zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Skarżący pomijają to, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej eliminuje tylko jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych (tryb nadzoru z art. 156 kpa).
Zgodnie z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Zdaniem Sądu z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego nie wynika, że stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych musi następować przed organem administracji publicznej tylko i wyłącznie w postępowaniu nieważnościowym. Przepis ten posługuje się zwrotem: po stwierdzeniu "we właściwym postępowaniu" niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej.
W obecnym stanie prawnym istnieje cały czas procedura wznowienia postępowania administracyjnego (przy zachowaniu wymogów formalnych z art. 148 kpa), która może doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa), w sytuacji istnienia okoliczności z art. 146 kpa uniemożliwiających uchylenie kwestionowanej decyzji. Decyzja tego rodzaju podlegałaby następnie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).
To zaś, że w niniejszej sprawie strony starały się o uzyskanie prejudykatu dla sprawy odszkodowawczej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a nie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (np. w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) było suwerenną decyzją stron i takiego postępowania Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał. Należy tylko wskazać, że jedną z eksponowanych okoliczności w wniosku nieważnościowym było to, że adresat orzeczenia z 1950 r. E. C. w 1947 r. w ramach akcji "[...]" został przesiedlony do miejscowości S., Gmina O. i w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nie mieszkał w miejscowości K. To zaś stanowi argumentację wskazującą, że osoba ta mogła być pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z 2 maja 1950 r.
Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).
Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).
W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.
Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).
Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Sąd zwraca uwagę, że w dacie ratyfikacji Pierwszego Protokołu przez Polskę, tj. 10 października 1994 r. nie istniało po stronie spadkobierców E. C. jakiekolwiek prawo do przejętego mienia, czy ekspektatywa jego restytucji.
Art 1 Pierwszego Protokołu nie może być zaś interpretowany jako nakładający na Państwa generalny obowiązek rewindykacji nieruchomości przejętych przed ratyfikowaniem Konwencji. W tym zakresie jest to pozostawione uznaniu poszczególnych Państw ((por. wyrok ETPC z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie Jantner przeciwko Słowacji, skarga nr 39050/97, ECHR 2000-XII).
Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).
Na zakończenie trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).
Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.
Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).
Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. rzeczywistą szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.
Rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii państwo-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.