I SA/Wa 2377/22

I SA/Wa 2377/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mateusz Rogala /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2, 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64a, 64e, 151a, 200, 205, 64b par. 1, 64 d par. 1, 16 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta D. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.274.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.274.2021.JL Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr NW/IV/77200/38/3/07, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w D., obręb [...], obejmującego działki: nr 10/3 o pow. 6 m2, nr 18/5 o pow. 162 m2, nr 23/4 o pow. 194 m2, nr 23/6 o pow. 38 m2, nr 24/4 o pow. 467 m2, nr 24/6 o pow. 87 m2, nr 26/3 o pow. 315 m2, nr 25/3 o pow. 13 m2, nr 24/1 o pow. 12 m2, nr 29/1 o pow. 40 m2, nr 30/1 o pow. 18 m2, nr 33/1 o pow. 21 m2, nr 35/1 o pow. 26 m2, nr 36/1 o pow. 28 m2, nr 37/1 o pow. 37 m2, nr 40/1 o pow. 28 m2, nr 45/3 o pow. 881 m2, nr 45/4 o pow. 881 m2, nr 45/5 o pow. 881 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. została wydana m.in. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Zgodnie z art. 34 ust. 3 budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ odwoławczy ustalił, że z treści ksiąg wieczystych, prowadzonych dla ww. działek wynika, że ich właścicielem jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta D.. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta D. wydanych w 1976 r. oraz umowy sprzedaży nieruchomości Nr Rep. A 855/80 z dnia 13 września 1980 r.
Na potwierdzenie wykazania przesłanki posiadania gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w dniu 5 grudnia 1990 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. przedłożyła do akt postępowania wypisy z rejestru gruntów dotyczące ww. działek z wpisem "Właściciel: Skarb Państwa - PKP", sporządzone według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Ministra, wbrew stanowisku organu I instancji, wypisy te potwierdzają posiadanie działek przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r.
Organ odwoławczy zauważył, że kwestia prawa zarządu do gruntu w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie ma żadnego znaczenia, gdyż w tym postępowaniu istotna jest kwestia posiadania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa przez Polskie Koleje Państwowe w określonej dacie. Istnienie takiego tytułu (prawa zarządu nieruchomością) nie jest warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie. A zatem na gruncie przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje, na jakiej podstawie Polskie Koleje Państwowe zostały ujawnione w rejestrze gruntów jako podmiot władający działkami.
Ponadto Minister zauważył, że wbrew twierdzeniu Wojewody, brak zajęcia obecnie przedmiotowej nieruchomości pod infrastrukturę kolejową nie mógł być przeszkodą do zastosowania art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
W konsekwencji Minister uznał, że wnioskodawczyni w sposób dostateczny wykazała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr 10/3, nr 18/5, nr 23/4, nr 23/6, nr 24/4, nr 24/6, nr 26/3, nr 25/3, nr 24/1, nr 29/1, nr 30/1, nr 33/1, nr 35/1, nr 36/1, nr 37/1, nr 40/1, nr 45/3, nr 45/4 i nr 45/5 były w posiadaniu jej poprzednika prawnego.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 34 ustawy z dnia 8 września
2000 r. oraz wydał zaskarżoną decyzję, pomimo że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakres postępowania wyjaśniającego, jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza bowiem poza kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), a zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, konieczne było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu podjęcia działań zmierzających do wypełnienia dyspozycji określonej w art. 77 § 1 k.p.a.
Minister nakazał organowi I instancji wzięcie pod uwagę zaprezentowanej oceny przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz dokonanie oceny, czy nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie nie narusza praw osób trzecich, stosownie do art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Skarb Państwa – Prezydent Miasta D. wniósł na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku ku temu przesłanek, a to poprzez zawarcie w uzasadnieniu definitywnych merytorycznych ustaleń w sprawie oraz błędną ocenę, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie sprawy,
- art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, wyłącznie na podstawie wypisu z rejestru gruntów, bez zważania na cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, że zaszły przesłanki art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. do nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podniósł, że decyzja Ministra została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem jest to decyzja o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę co do istoty, bowiem kategorycznie stwierdził, że zaszła przesłanka posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A., a więc przesłanka nabycia prawa użytkowania wieczystego określona w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skoro Minister de facto merytorycznie przesądził sprawę, to zdaniem wnoszącego sprzeciw, powinien wydać decyzję merytoryczną a nie kasacyjną.
W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu przedstawiono argumenty dotyczące sposobu wykazania przez Polskie Koleje Państwowe przesłanki posiadania gruntu.
W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 sierpnia 2022 r. był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z kolei z treści art. 151a p.p.s.a., uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, skutkujące uchyleniem decyzji w całości, może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres sądowej kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw został przez ustawodawcę znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skarg.
Rozpoznając niniejszy sprzeciw, Sąd ograniczył się zatem jedynie do zbadania, czy wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł się natomiast odnieść się do postawionych w sprzeciwie zarzutów dotyczących spełnienia przesłanki posiadania w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu może nastąpić zatem jedynie, gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., który uprawnia go do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.
Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak z kolei stanowi art. 34 ust. 4 ustawy, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Przytoczone przepisy wyznaczają granice postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez PKP użytkowania wieczystego gruntu. Organ jest zatem zobowiązany ustalić, po pierwsze, czy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. był własnością Skarbu Państwa, po drugie, czy w tej dacie znajdował się w posiadaniu PKP, po trzecie, czy PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, a po czwarte, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co słusznie zauważył wnoszący sprzeciw, organ przesądził zaistnienie trzech z wymienionych wyżej przesłanek, a mimo tego nakazał organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Skoro organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż właścicielem spornych działek był Skarb Państwa (s. 3 zaskarżonej decyzji), że Polskie Koleje Państwowe S.A. wykazały, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka była w posiadaniu jej poprzednika prawnego (s. 4 i 5 zaskarżonej decyzji), to oznacza, że uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do przyjęcia tych ustaleń.
W konsekwencji, aby podjąć merytoryczną decyzję w tej sprawie organ musiał jedynie ustalić, czy uwłaszczenie nieruchomości nie naruszy praw osób trzecich. Jak już wskazano, organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ w całości lub w znacznej części, zaś uzupełnienie materiału dowodowego nie może zostać przeprowadzone w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób merytoryczny, w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, przesądził występowanie w sprawie większości przesłanek wymienionych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Brak było natomiast przeszkód do zastosowania przez Ministra art. 136 k.p.a. w celu ustalenia, czy nie wystąpiła negatywna przesłanka uwłaszczenia określona w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich. W ocenie Sądu, taki zakres postępowania dowodowego nie stoi na przeszkodzie do zastosowania przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się m.in.: odpisy księgi wieczystej dotyczące spornych działek, wypisy z rejestru gruntów oraz mapy, a także pismo Prezydenta Miasta D. z dnia 3 października 2007 r. dotyczące stanu faktycznego i prawnego nieruchomości.
W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien podjąć wszelkie kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 522/14).
Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W konsekwencji, wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobowiązany do dokonania analizy akt administracyjnych i ewentualnego rozważenia zasadności skorzystania z trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a., w celu ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia nieruchomości wymienione w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 oraz w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego nastąpiło na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.