I SA/WA 2369/23

I SA/Wa 2369/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kamil Kowalewski
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. L. i K. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 października 2023 r. nr PR3.6400.57.2021.9.GLVF w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
W wyniku wznowienia postępowania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 5 października 2023 r. znak: PR3.6400.57.2021.9.GLVF, działając na zasadzie art 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 150 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Minister Finansów odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia 25 maja 2021 r. znak: PR4.6400.20.2017.GNJA zapadłej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej jako ustawa/ustawa z 1968 r.).
W uzasadnieniu Minister Finansów (dalej jako organ/minister) wskazał, że pismem 2 sierpnia 2021 r. pełnomocnik spadkobierców D. L., w tym: P. L. i K. L. R., wystąpił do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (poprzednika prawnego organu) - o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 kpa postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 maja 2021 r. znak: PR4.6400.20.2017.GNJA, stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 1/6 w prawie własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w dokumentacji amerykańskiej jako "budynki i grunt użytkowane przez [...] Fabrykę [...] i [...] [...]", na który składają się fabryka [...] oraz budynki mieszkalne, położone przy ul. [...] (wcześniej ulica [...] w [...] ([...], [...], [...], (...)), której dotychczasową właścicielką, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., była D. L., spadkobierczyni W. G. Spadkobiercy D. L. zarzucili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Organ podał, że wg akt, pierwotnie udział w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2015 r. brała udział m.in. D. L. jako wnioskodawczyni oraz wykonawczyni testamentu po J. L., dalsze pisma w toku postępowania administracyjnego były już kierowane tylko do Prezydenta Miasta [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Organ administracji w oparciu o wykładnię i orzecznictwo przyjął wówczas, iż status następców prawnych poprzedniego właściciela, nie rodzi po ich stronie interesu prawnego, kreującego status strony postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Minister podał, że w niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego są przepisy ustawy z 1968 r., jednak podkreślił, że 10 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185, dalej: ustawa nowelizacyjna), która w art. 2 znowelizowała m. in. ustawę z 1968 r. poprzez dodanie do jej treści art. 2a. Podał, że art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r., w brzmieniu obowiązującym od 10 listopada 2022 r. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Minister wyjaśnił ponadto, że na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 51 ustawy nowelizacyjnej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 października 2022 r., tzn. w brzmieniu nowym. Minister podkreślił, że w tożsamy sposób pojęcie strony zostało określone w decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 25 maja 2021 r., a obecnie znalazło to jednoznaczne normatywne odzwierciedlenie.
Organ podał także, że decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. ma charakter związany i deklaratoryjny. Przedmiot decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1968 r. stanowi jedynie stwierdzenie zajścia "historycznego", zdarzenia prawnego, jakim było przejście własności na Skarb Państwa w związku z zawartym układem indemnizacyjnym, a decyzja organu nie kreuje prawa rzeczowego, a jedynie stwierdza, że prawo to powstało najpóźniej w dniu 17 kwietnia 1968 r. (data wejścia w życie ustawy z 1968 r.). Minister wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zapadle na podstawie przepisów ustawy nie przesądza w żaden sposób sytuacji prawnej nieruchomości po tej dacie, a tylko potwierdza utratę praw do nieruchomości jej przedwojennego właściciela lub jego następców prawnych. Dodatkowo minister wyjaśnił, że celem ustawy z 1968 r. było istotnie stworzenie bezpośredniej podstawy dla wpisów Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych. Chodziło więc o przypadki, gdy za utratę nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie (w związku z układem indemnizacyjnym), ale stosownego wpisu do księgi wieczystej nie dokonano na innej podstawie (np. ustawy nacjonalizacyjnej). Podkreślił, że współcześnie, wydanie decyzji przez organ "porządkuje" jedynie stan prawny nieruchomości lub stanowi dodatkowy środek dowodowy, potwierdzający wypłatę odszkodowania na podstawie układów indemnizacyjnych np. w postępowaniach dot. wzruszenia aktów nacjonalizacyjnych czy uzyskania odszkodowania na podstawie innych tytułów prawnych.
Finalnie, powołując się na nowelizację ustawy i treść jej art. 2a, minister podał, że nie ma podstaw do uchylenia spornej decyzji z 2021r. z uwagi na przesłanki określone we wniosku o wznowienie postępowania.
W skardze na ww. decyzję ministra skarżący zarzucili mu:
1. naruszenie art 28 kpa w zw. z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 634), poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, a tym samym, że nie mogą być stroną postępowania, pomimo, że jeżeli W. G. został bezprawnie pozbawiony majątku, a w dalszej kolejności D. L. nie uzyskała stosownego odszkodowania na podstawie układu indemnizacyjnego, to skarżący jako spadkobiercy D. L. i tym samym dalsi zstępni (spadkobiercy) W. G. winni mieć prawo do zainicjowania postępowania mającego na celu weryfikację decyzji w trybie nadzwyczajnym, a także do uczestniczenia w nim, albowiem jeżeli Państwo Polskie nie wypłaciło D. L. odszkodowania to niniejsze winno oznaczać, iż Państwo Polskie nie wykonało swojego zobowiązania i tym samym nie było uprawnione do uzyskania 1/6 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...] (...), której dotychczasową właścicielką, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., była D. L., spadkobierczyni W. G. Jeżeli ww. ustawa daje prawo Skarbowi Państwa do wpisania się do księgi wieczystej danej nieruchomości to z drugiej strony winno upoważniać dotychczasowego właściciela bądź jego zstępnych (spadkobierców) do możliwości zakwestionowana żądania wpisu. Brak możliwości odwołania się, żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania przez spadkobierców dotychczasowego właściciela sprawia, iż zostaje naruszone ich prawo do Sądu, a to narusza art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U.1993.61.284), a także art. 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP,
2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskutek niezastosowania tego przepisu i nie dostrzeżenia, że skarżący winni mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu i kwestionowania praw Skarbu Państwa do wpisania się jako właściciel udziału 1/6 w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],
3. naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu i odmówienie skarżącym uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo, że jeżeli skarżący mają interes prawny w żądaniu weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, a D. L. nie uzyskała stosownego odszkodowania to winno dojść do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Niniejsze prowadzi do konstatacji, iż organ naruszył art. 151 § 1 pkt 2 kpa wskutek jego niezastosowania.
Skarżący wskazali dodatkowo, że w czasie gdy organ procedował w sprawie zakończonej powyżej wymienioną decyzją z dnia 25 maja 2021 r., przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] I Wydział Cywilny toczyło się postępowanie dot. stwierdzenia nieważności decyzji Sądu Powiatowego dla miasta [...] w [...] z dnia [...] października 1959 r. sygn. [...] co do uznania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za majątek opuszczony/poniemiecki w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zarzucili, że w konsekwencji powyższego błędu Sąd Powiatowy wydał postanowienie w dniu [...] października 1959 r., na podstawie którego stwierdził zasiedzenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w której D. L. posiadała dotychczas udział wynoszący 1/6. Skarżący podkreślili również, że Układ odnosił się do mienia znacjonalizowanego oraz wywłaszczonego. A w związku z wprowadzeniem w posiadanie D. L., co miało miejsce po wojnie, należący do niej udział w nieruchomości nie mógł być ani znacjonalizowany ani wywłaszczony na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, gdyż zachodziła nieważność tego postępowania, w więc przyznane jej odszkodowanie nie mogło obejmować odszkodowania za udział w rzeczonej nieruchomości.
W ocenie skarżących, powinni oni mieć możliwość udziału w postępowaniu, z uwagi na to, że organ nie wykazał, iż D. L. dokonała stosownego zrzeczenia się przysługującego jej udziału. W ostatnim z zarzutów skarżący wskazali, że za interesem prawnym spadkobierców D. L., w dopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony przemawia także to, że:
• nie sposób jest uznać umowy zawartej w dniu 16 lipca 1960 r. między rządami Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Stanów Zjednoczonych Ameryki za umowę ratyfikowaną pozwalającą wydać na jej podstawie decyzję. Umowa ta nie została ratyfikowana zgodnie z procedurą i nie sposób jest uznać, że może ona stanowić podstawę do wydawania na jej podstawie orzeczeń na płaszczyźnie Państwo - jednostka, a zatem takiej decyzji wywołującej skutki negatywne w stosunku do jednostki,
• nie sposób jest także uznać układu indemnizacyjnego za podstawę prawną do wydania decyzji, gdyż układ ten już nie obowiązuje. A tym samym brak jest takiej ważnej i obowiązującej umowny międzynarodowej która mogłaby stanowić podstawę wydania decyzji i następnie do dokonywania na podstawie tej decyzji wpisu do Ksiąg Wieczystych w oparciu o przepisy ustawy z 1968 r.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W kontrolowanej sprawie przesłanką umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego było ustalenie, że za ww. nieruchomość nie zostało wypłacone odszkodowanie przez właściwy organ brytyjski, a nade wszystko brak formalnej nacjonalizacji mienia w związku ze stwierdzeniem nieważności aktu nacjonalizacyjnego z 1948 r.
W świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że ustawa ma zastosowanie do mienia objętego jedną z umów indemnizacyjnych, tj. umów o uregulowaniu roszczeń finansowych (art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy). Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (art. 2 ustawy). Decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny.
Trzeba podkreślić, że celem ustawy było ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym układów indemnizacyjnych poprzez stworzenie ustawowej możliwości dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych - nie tyle "na podstawie umów", ile "w związku z umowami międzynarodowymi" (tak np. WSA w Warszawie w sprawie sygn. IV SA/Wa 1131/07). Jednak co do zasady, warunkiem wydania, na podstawie art. 2 ustawy, decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa - jest jej nacjonalizacja lub "w inny sposób jej przejęcie" przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i objęcie Układem wynikających z tego tytułu roszczeń będącego obcokrajowcem właściciela. Powojenne układy indemnizacyjne miały charakter ryczałtowy i wygaszały całe kategorie roszczeń, niezależnie od ich zgłoszenia odpowiedniej komisji odszkodowawczej. Podkreślenia wymaga też, że ustawa nie odwołuje się do kwestii wypłaty odszkodowania (wyrok WSA I SA/WA 374/18 z 11 października 2018 r.). Przy podejmowaniu przewidzianej art. 2 ustawy decyzji o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - mającej znaczenie dla uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej - bez znaczenia pozostaje kwestia uzyskania rekompensaty za utracone mienie. W tym zakresie w oparciu o umowy międzynarodowe jedynym decydentem w zakresie tego komu, za jakie mienie i w jakiej wysokości należy przyznać odszkodowanie – pozostawała druga strona umowy międzynarodowej. Dla wyniku sprawy dotyczącej zwolnienia się przez państwo polskie z odpowiedzialności odszkodowawczej nie ma znaczenia czy uprawniony złożył wniosek o odszkodowanie, czy wnioskiem objął całe utracone w Polsce mienie czy uzyskał za nie odszkodowanie (w całości bądź w części) i czy było to słuszne odszkodowanie, i wreszcie czy odszkodowanie to podjął czy też odmówił jego odebrania. Z punktu widzenia oceny skutków prawnych umów indemnizacyjnych istotne jest czy dany obywatel danego państwa formalnie podlegał pod dany układ a nie czy faktycznie z niego skorzystał, a jeśli tak - to na jakich warunkach, a zwłaszcza czy miało to miejsce na warunkach dla niego satysfakcjonujących (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1448/12, LEX nr 1466445, wyrok WSA z 11 października 2018 r. I SA/Wa 374/18, LEX nr 2610548, wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 2056/20). Państwo polskie nie ingerowało w ww. kwestie, każdorazowo szczegółowo regulowały to poszczególne umowy międzynarodowe. Innymi słowy na podstawie umów międzynarodowych przyznanie odszkodowania mogło dotyczyć tylko takich nieruchomości, stanowiących własność obywateli państw obcych, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa przed dniem zawarcia umowy, ale decydentem w zakresie prawa do odszkodowania za mienie objęte umową pozostawało drugie umawiające się państwo.
W ocenie Sądu, w obszernym uzasadnieniu minister rzeczowo punkt po punkcie odniósł się do istoty sprawy, przedstawił stan faktyczny i stan prawny, a także szeroko odniósł się do nowelizacji ustawy i postrzegania następców prawnych dawnych właścicieli jako strony postępowania. Poprawność uzasadnienia organu nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. Zasadnie minister zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 7 października 2022 r. (Sejm IX kadencji, druk sejmowy nr 2479, uzasadnienie str. 10-11), przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub osoba, której prawem chronione interesy mogą zostać ograniczone przez wydane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., sygn. akt OSK 1754/15 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r" sygn. akt II OSK 310/05). Zasadnie też minister podał, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego, a nowelizacja w sposób bezprecedensowy jednoznacznie określiła, iż "stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości". W konsekwencji zasadnie zdaniem Sądu minister przyjął, że w obecnym stanie prawnym, mającym zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych (a więc i tych prowadzonych w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa) interes prawny warunkujący udział w postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa.
Skoro więc w świetle wykładni i orzecznictwa skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania zwykłego, a niewątpliwie nowelizacja ustawy z 2022 r. wykluczyła ten status, to skarżący nie posiadają również interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji organu w trybie wznowienia postępowania. Prawidłowo też minister przyjął, że jeżeli w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu prawno- materialnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 kpa, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa bez szczegółowego odniesienia się do aspektów merytorycznych.
W efekcie, skoro minister wznowił postępowanie, po czym przyjął, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony tego postępowania, to zasadnie uznał, że należy wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 25 maja 2021 r. znak: PR4.6400.20.2017.GNJA. Podstawę prawną w tym zakresie stanowi art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. niezasadnie przywołanym przez wnioskodawców art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Alternatywą dla tego typu decyzji mogłaby być jedynie decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).