I SA/Wa 2369/20

I SA/Wa 2369/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1472/22 - Postanowienie NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2021r. sprawy ze skarg M. P. i S. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej P. [...] tom [...] wykaz nr [...] cd. KW nr [...] stanowiącej współwłasność Z. P., M. P., M. P. (pkt 2b ww. orzeczenia) – w części dotyczącej obecnych działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256,) dalej jako "kpa", zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności. Co za tym idzie, wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia jej w obrocie prawnym. Z tego też powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia po upływie znacznego czasu ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ podniósł, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej jako "dekret"). Niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzana była poprzez wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Zgodnie ze wskazanym przepisem, zezwolenie wydawane było na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości jest niezbędne do zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko, że brak umieszczenia dosłownego sformułowania o ww. treści nie oznacza, że opinia ta narusza art. 5 ust. 2 dekretu. Analiza treści opinii wydanej w niniejszej sprawie potwierdza, że przesądzono o niezbędności przedmiotowej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, przez co zarzut wskazujący, że wywłaszczenie nie miało na celu ich realizacji nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać również w fakcie, że wywłaszczenie miało na celu przeniesienie części istniejących obiektów [...] na inną nieruchomość, skoro pozostawało to w związku z realizacją planu gospodarczego.
W oparciu o opinię z [...] lutego 1952 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z [...] lutego 1952 r. i zezwolił na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz dokonania zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości do dobrowolnego ich odstąpienia na podstawie § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w spawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (M.P. 1949. Nr A-89, poz. 10849). Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. wraz z wnioskiem z [...] lutego 1952r. złożyło wymagane załączniki w tym zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r., zaświadczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o przeznaczeniu terenów między [...] w L. a ul [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] o przeznaczeniu terenu na plac ćwiczeń dla wojska, na budowę arterii obwodowej i na poszerzenie ulicy [...] oraz pod zieleń publiczną, zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z [...] lutego 1952 r. nr [...] w którym stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały wg planu zagospodarowania przestrzennego m. P. na cele budowy placu ćwiczeń dla wojska, na budowę arterii obwodowej i na poszerzenie ulicy [...] oraz pod zieleń publiczną oraz plan sytuacyjny nieruchomości z [...] lutego 1952 r. Nie doszło zatem, zdaniem organu do naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu.
Wykonując obowiązek wezwania właścicieli nieruchomości wywłaszczanych do dobrowolnego zbycia nieruchomości skierowano do nich tj. do Z. P., M. J. P. i M. P. wezwanie z [...] maja 1952 r. wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu (art. ust. 1 dekretu). Przy czym nie wskazanie konkretnej ceny w wezwaniu nie stanowi w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego powodu do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem gdy w terminie 15 dni od doręczenia wezwania lub dok0onania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w tym zakresie wówczas wykonawca planu mógł nabyć nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Wezwanie w niniejszej sprawie wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od [...] do [...] maja 1952 r. Ten sposób wezwania był prawidłowy gdyż Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w zezwoleniu z [...] lutego 1952 r. zezwolił inwestorowi na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli w drodze publicznego obwieszczenia.
Brak zaproponowania nieruchomości zamiennej nie stanowi rażącego naruszenia prawa gdyż wywłaszczeniu podlegała jedynie część gospodarstwa rolnego nie zaś jego całość. Niezaoferowanie nieruchomości zamiennej w wezwaniu nie wykluczało poza tym możliwości jej przyznania w orzeczeniu o odszkodowaniu. Organ stwierdził, że mimo ogłoszenia właściciele nieruchomości nie zajęli stanowiska. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1i 2 dekretu.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wymogi formalne wniosku określone zostały w ust. 3 ww. przepisu. W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez osobę uprawnioną i spełniał wymogi z art. 17 ust. 3. Wobec powyższego nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 i 3 dekretu.
Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonywane za pomocą obwieszczeń wywieszanych na tablicach prezydiów właściwych rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany był właściciel nieruchomości którego miejsce zamieszkania nie było znane. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę, o której miejscu i terminie zawiadamiano osoby zainteresowane co najmniej na 7 dni naprzód.
W ocenie organu w niniejszej sprawie zawiadomienia zostały prawidłowo doręczone, stąd nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 dekretu.
Stosownie do art. 21 ust. 1 dekretu po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły przesłanki do wszczęcia postępowania. W art. 21 ust. 2 zawarto elementy, które powinno zawierać wydawane orzeczenie.
Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy organ wskazał, że rozprawa została przeprowadzona w prawidłowym trybie zaś wydane orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy. Zarzut dotyczący wydania orzeczenia przez osobę nieuprawnioną nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem fakt podpisania orzeczenia przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. T. K. nie oznaczał automatycznie, że orzeczenie to zostało wydane przez organ niewłaściwy. Niezachowanie się dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia ww. osobie w aktach administracyjnych oraz aktach osobowych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia nie może prowadzić do przyjęcia, że taki dokument w ogóle nie został sporządzony. W świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnych braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Z treści pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. z [...] marca 2019 r. wynika, że w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. została odnaleziona teczka osobowa T. K. Z dokumentacji wynika natomiast że w czasie kiedy zostało wydane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1953 r. T. K. pełnił funkcję zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkie Rady Narodowej w P. Nie odnaleziono dokumentów które potwierdzałby wprost udzielenie T. K. upoważnienia do podpisywania orzeczeń za Prezydium ale nie oznacza to, że dokumenty te nie istniały.
Konkludując organ podniósł, że nie została spełniona żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji a zatem brak podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: S. P. i M. P.
S. P. zarzucił wskazanej decyzji:
1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez:
-wydanie orzeczenia przez podmiot nieuprawniony tj. Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej a nie podmiot kolegialny Prezydium Rady Narodowej;
-brak podstaw do przyjęcie, że uchwała Rady Ministrów z [...] kwietnia 1950r. mogła stanowić podstawę do upoważnienia do działania w imieniu organu kolegialnego jako, że kompetencja do wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych przysługiwała wyłącznie organowi kolegialnemu i musiało być podpisane przez wszystkich członków tego organu a nie jednego z nich;
-wydanie orzeczenia przez organ monokratyczny tj. zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, który nie był organem właściwy podczas gdy orzeczenie mogło być wydane wyłącznie przez podmiot kolegialny a więc musiało być podpisane przez wszystkich jego członków. Podpisanie orzeczenia tylko przez jednego z członków nie czyni tego orzeczenia skutecznie podjętym. Brak pełnego podpisu na decyzji pochodzącej od organu kolegialnego stanowi rażące naruszenie prawa a wada ta jest kwalifikowana i nieusuwalna;
-brak wykazania, że zastępca Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej miał upoważnienie do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych w imieniu Prezydium, brak uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia;
-brak wezwania właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę (art. 8 dekretu);
-dokonanie wywłaszczenia nie na cele związane z wykonywaniem narodowego planu gospodarczego (art. 1 dekretu) i na wniosek podmiotu nieuprawnionego tj. Prezydium Rady Narodowej a nie władze wojskowe (art. 2 pkt 1 dekretu). Plac ćwiczeń nie mógł być objęty narodowym planem gospodarczym w rozumieniu dekretu a gdyby był to z takim wnioskiem mogła wystąpić wyłącznie władza wojskowa Gdyby ten cel mieścił się jednak w narodowym planie gospodarczym wówczas trzeba by stwierdzić że dokonane wywłaszczenie zostało przeprowdzone na wniosek i na rzecz podmiotu nieuprawnionego bo tego który w rozważanym zakresie (urządzenie placu ćwiczeń dla wojska) nie był wykonawcą narodowego planu gospodarczego. Minister nie wykazał aby ten wskazywany cel tj. przekazanie wywłaszczonych gruntów władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeb gospodarcze miasta był faktycznie objęty szczegółowym, obowiązującym w dacie wywłaszczenia, narodowym planem gospodarczym opracowanym w wykonaniu ustawy z 21 lipca 1950 r.;
2. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez:
-nie wykazanie, że T. K. posiadał uprawnienie do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych w imieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej;
-brak wykazania że podjęta została uchwała Prezydium o udzieleniu takiego upoważnienia;
-brak ustalenia czy takie dokumenty – o ile zostały wydane – zachowały się;
-podjęcie decyzji na podstawie domniemań i domysłów a nie na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego.
3. rażące naruszenie art. 7a, art. 8 i art. 11 kpa poprzez:
- nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w sytuacji gdy organ nie podjął działań mających na celu usunięcie tych wątpliwości w drodze postępowania dowodowego;
- obciążenie skarżącego obowiązkiem dowodzenia, który nie jest możliwy do spełnienia w związku z brakiem w dokumentacji archiwalnej, która powinna być kompletna a obowiązek utrzymania akt w kompletności spoczywał na organie.
Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I
instancji w całości, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący M. P. zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą i zwrot kosztów postępowania.
Zarzucił jej:
1. naruszenie prawa materialnego - dekretu z 26 kwietnia 1949 r. tj.
-art. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 poprzez błędne uznanie, że wydanie zezwolenia na wywłaszczenie nastąpiło w celu realizacji narodowych planów gospodarczych podczas gdy rzeczywistym celem wywłaszczenia było zawarcie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej umowy zamiany nieruchomości z władzami wojskowymi, co nie stanowi realizacji narodowych planów gospodarczych;
-art. 1 dekretu poprzez przyjęcie że nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia podczas gdy nieruchomość już wcześniej została faktycznie wywłaszczona w innym celu, bez orzeczenia;
-art. 8 ust. 1 dekretu poprzez wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości bez wskazania konkretnej ceny nieruchomości wywłaszczanej;
-art. 5 ust. 1 dekretu poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zezwolenie na wywłaszczenie mogło być wydane przez zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego bez stosownego upoważnienia od Przewodniczącego podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zezwolenia takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący tej Komisji;
art. 21 ust. 1 dekretu poprzez wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej działającego bez stosownego upoważnienia.
2. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik spawy tj:
-art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności okoliczności przemawiającyc za brakiem podstaw do wydania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;
-art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny dowodów, która w znacznym stopniu odbiega od wniosków jakie powinny wypływać z prawidłowej analizy całokształtu materiału dowodowego;
-art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie pomimo spełnienia przesłanek w nim przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Uczestnik postępowania A. [...] wniosła o umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu wejścia w życie zmienionego przepisu art. 156 kpa.
Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. sąd połączył do wspólnego rozpoznania i wyrokowania obie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ ocenia czy kwestionowane orzeczenie nie zawiera wad o jakich mowa w art. 156 kpa. Co do zasady wada na jaką powołuje się podmiot domagający się stwierdzenia nieważności musi tkwić w samej decyzji.
Wady decyzji na które powołują się skarżący sprowadzają się przede wszystkim do wydania decyzji przez podmiot monokratyczny tj. zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej podczas gdy dekret przyznawał kompetencję do wydawania orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia wyłącznie organowi kolegialnemu jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej a co wynikało z art. 10 ust. 1 i 21 ust. 1 dekretu. Skarżący wskazali nadto, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r o terenowych organach jednolitej władzy państwowej prezydium rady narodowej działało kolegialnie. W świetle tych uregulowań brak było podstaw do zmiany ustawowych zasad przy pomocy postanowień zawartych w uchwale Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (Monitor Polski nr A 57, poz. 654). Uchwała w hierarchii źródeł prawa stoi bowiem znacznie niżej niż ustawa. Taki zabieg jest więc niedopuszczalny. W konsekwencji organem właściwym do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu było wyłącznie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej będące kolegialnym organem administracji publicznej a skuteczność tego rodzaju orzeczenia wymagało albo jego podpisanie przez wszystkich członków orzekających albo przez jednego z nich działającego z upoważnienia Prezydium, udzielonego na podstawie uchwały Prezydium. Zdaniem Skarżących wydanie decyzji przez podmiot nieuprawniony stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2018 r sygn. akt I OSK 2011/15 oddalił skargi kasacyjne m. inn S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2015 r sygn. akt IV SA/WA 108/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r nr [...] w odniesieniu do działek oznaczonych jako parcele [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...] w P. Przedmiotem oceny WSA i NSA było zatem to samo orzeczenie wywłaszczeniowe co obecnie, choć dotyczące innych działek ewidencyjnych. NSA oceniał to orzeczenie pod kątem istnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności i przyjął ich brak. Podobnie ocenił w wyroku z 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę brak jest podstaw do odmiennej oceny niż ta przyjęta przez WSA i zaakceptowana przez NSA a dotyczącej tej samej decyzji wywłaszczeniowej.
Oceniając kwestię upoważnienia T. K. do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. NSA wskazał, że skoro w praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r opatrzone było pieczęcią "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. i podpisane przez T K. z oznaczeniem jego funkcji jako zastępcy Przewodniczącego Prezydium WRN w P. to oznacza, że był on upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych. NSA powołał się w tym zakresie na doświadczenie życiowe wskazując na opisaną wyżej Instrukcję nr 2 oraz podkreślając, że upoważnienia nie były składane do akt sprawy ale do akt osobowych pracownika.
Sądowi wiadomo z innych spraw ze skargi m.in. S. P., że w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w zbiorze akt osobowych odnaleziono teczkę osobową T. K. w której nie stwierdzono dokumentów dotyczących zakresu jego czynności z racji pełnionej funkcji. Zawiera ona informacje że w latach 1950-1960 r. pełnił funkcję zastępcy Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej. W piśmie z Archiwum podano też, że Przewodniczącym Wojewódzkiej Rady Narodowej od maja 1953 r. do listopada 1956 r był J. P. Pismo to zostało podpisane przez dyrektora biura organizacyjno-administracyjnego M. D.. (pismo z [...] marca 2019r.).
Ponadto nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/WA 811/20 sąd uchylił decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. nr [...] wydaną w postępowaniu wznowieniowym. Powodem uchylenia było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107§ 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie wniosków dowodowych strony skarżącej o zwrócenie się do archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. o akta osobowe T. K. Tamta decyzja dotyczyła co prawda parceli nr [...] i [...] ale innego jej fragmentu (innych działek wchodzących w skład tych parcel) niż sprawa obecnie rozpoznawana przez sąd. Powodem zatem uchylenia zaskarżonej decyzji były wyłącznie naruszenia natury procesowej (nie rozpoznanie wniosków dowodowych strony).
Podnoszone przez skarżących kwestie związane z upoważnieniem T. K. do podpisywania orzeczeń w imieniu organu kolegialnego był szeroko omawiane m.in. w wyroku NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2011/15 i poprzedzającym go wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/WA 108/15. Oba sądy jasno wskazały, że podstawą dla dokonania ustalenia, że T. K. został upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie, było domniemanie faktyczne. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu. Sądy wskazały, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość ich stosowania. (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). I tak wskazano, że w "ówczesnej (po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r.) praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych (...) a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. znajdujące się w aktach administracyjnych, opatrzone w lewym, górnym rogu pieczęcią podłużną "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., podpisane jest przez T. K. i podpis oraz oznaczenie funkcji na pieczęci podłużnej ("Zastępca Przewodniczącego Prezydium") zgodne jest z ówczesnym brzmieniem § 24 ust. 1 in medio Instrukcji nr 2, to w pełni uprawnionym był wniosek Ministra, że T. K. – Zastępca Przewodniczącego Prezydium WRN w P. upoważniony był przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisania także orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. (art. 231 kpc)". Jak wskazały sądy za takim wnioskiem przemawiało doświadczenie życiowe tym bardziej, że w tamtym okresie tego rodzaju upoważnienia nie składano do akt danej sprawy. W świetle praktyki funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców prezydiów wojewódzkich rad narodowych - co było zgodne z instrukcją nr 2.
Nawet gdyby przyjąć koncepcję skarżącego, że w świetle hierarchii źródeł prawa brak było podstaw prawnych do podpisywania rozstrzygnięć kolegialnych przez jedną osobę to biorąc pod uwagę zasadę pewności obrotu prawnego, zasadę stabilizacji stosunków administracyjnych i znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, zasadne jest przyjęcie, że generalnie utrzymanie takiego rozstrzygnięcia leży w interesie obowiązującego porządku prawnego.
Podobną ocenę zawarto w wyroku NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18 dt. tej samej decyzji wywłaszczeniowej, o czym była mowa wyżej. Sąd jednocześnie w pełni podziela tezę, zawartą m.in. w tym wyroku, że braki w dokumentacji archiwalnej w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie można też odnosić obecnych standardów prawnych do realiów lat powojennych gdyż decyzje te były wydawana w innych warunkach prawnych a przede wszystkim innych warunkach ustrojowych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesięcioma laty, nie powinny naruszać zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Sąd nie podziela tezy skarżących, że doszło do rażącego naruszenia art. 8 dekretu. /nie podanie ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości/. Przepis ten wskazywał, że wykonawca narodowych planów gospodarczych miał obowiązek wezwania właściciela nieruchomości by odstąpił mu nieruchomość za cenę określoną w na podstawie art. 28 dekretu. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie w wezwaniu do nabycia nieruchomości do art. 28 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że przepis ten był interpretowany różnie co oznacza, że nie był jasny a tym samym nie istnieją przesłanki do uznania naruszenia tego przepisu za rażące naruszenie prawa (wyroki: z 11 września 2018 r., I OSK 2448/16,LEX nr 2555040 - wyrok z dnia 11 września 2018 r., z 11 października 2017 r., sygn., akt I OSK 1443/16, LEX nr 2450753, z 13 marca 2014 r., I OSK 1845/12, LEX nr 1487759 - wyrok z dnia 13 marca 2014 r., uchwała 7 Sędziów z 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, ONSA 2008/5/76). Organ szczegółowo odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji a zatem nie zasadny jest także w tym aspekcie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § , 11 i 80 kpa).
Niezasadny jest również, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez brak podstaw do przyjęcia, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. na "cel [...]" w postaci budowy placu ćwiczeń dla wojska. Realizacja celów wojskowych i związane z tym zamierzenia inwestycyjne o takim charakterze były przedmiotem narodowych planów gospodarczych. Obronność państwa, z którą oczywiście związane są cel wojskowe była jednym z założeń ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu w latach 1950-1955 (D.U. nr 37, poz. 344). Planowanie gospodarcze uwzględniało cele obronności i wojskowe i należało do podstawowych zadań państwa określonych w art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (D.U. nr 33, poz. 232).
Z treści opinii będącej podstawą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jasno wynikało, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna Prezydium Rady Narodowej dla realizacji m.in. celów planowania tj. przekazania na cele wojskowe.
Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomość mogła być wywłaszczona na podstawie dekretu wyłącznie na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Była to przesłanka o charakterze formalnym a organ wywłaszczeniowy nie posiadał uprawnień do oceny zasadności wywłaszczenia. Planami zostały objęte wszystkie dziedziny gospodarki. Ocenę czy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów planowania dokonywało prezydium wojewódzkiej rady narodowej w formie opinii i minister wydając stosowne zezwolenie. Treść opinii wskazuje że nieruchomość była niezbędna dla zrealizowania zamierzeń wykonawcy narodowych planów gospodarczych tj. na cele wojskowe i użyteczności publicznej, które mieściły się w realizacji ówczesnych planów gospodarczych. Nie niweczy tego fakt, że zgodnie z treścią opinii nieruchomość niezbędna była dla realizacji zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych poprzez przekazanie władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeby gospodarcze miasta i częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ulicy [...] i [...], zieleń publiczną.
Zarzut, że dokonane wywłaszczenie zostało przeprowadzone na wniosek i na rzecz podmiotu nieuprawnionego również jest niezasadny.
Plany gospodarcze i normy w nich zawarte ustalały zadania oraz ich wykonawcę, określały kierunki działania dla organów administracji, czas obowiązywania. Stanowiły źródło prawa administracyjnego i podstawę do władczego działania organów administracji (Z Rybicki Z problematyki prawnej aktów planowania PiP 1956/1 s. 51). Zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania i zbywania oraz przekazywania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych w tym władzom i urzędom państwowym. Rady narodowe zgodnie z Konstytucją z 1952 r. były częścią aparatu państwowego – organami władzy państwowej. Oznacza to, że w świetle Konstytucji oraz art. 2 dekretu były podmiotami uprawnionymi do nabywania i przekazywania nieruchomości na ww. cele jako wykonawcom narodowych planów gospodarczych.
Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa Istotnie w zbiorze akt osobowych Archiwum odnaleziono teczkę osobową T. K. w której jednak nie stwierdzono dokumentów dotyczących zakresu jego czynności z racji pełnionej funkcji. Oznacza to, że w dalszym ciągu brak jest dokumentu na podstawie którego dałoby się w sposób niewątpliwy ustalić czy T. K. posiadał stosowne upoważnienie do podpisywania aktów administracyjnych. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej po upływie kilkudziesięciu lat od daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego braki w dokumentacji należy rozstrzygać na korzyść tego orzeczenia.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a, 8 w zw. z art. 11 kpa i 80 kpa. Art. 7a dotyczy sytuacji w której doszło do nałożenia na stronę obowiązku lub ograniczenia lub odebrania uprawnienia w sytuacji w której powstają wątpliwości co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji wątpliwości te są interpretowane na korzyść strony. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie mieści się w tym katalogu. W tego rodzaju postępowaniu organ ocenia wyłącznie czy istnieją podstawy uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu istnienia przesłanek z art. 156 kpa a nie utrata praw.
Co do niezasadności naruszenia pozostałych ww. przepisów prawa procesowego Sąd wypowiedział się na str. 11 uzasadnienia.
Na marginesie wskazać należy, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D.U.2021, poz.1941) nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z nim jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło 30 lat nie wszczyna się postępowania w sprawie nieważności. Z kolei z art. 2 pkt 2 tej ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. W sytuacji zatem gdyby sąd administracyjny prawomocnie uchyliłby zaskarżoną decyzję to organ na podstawie tej regulacji zobowiązany byłby do umorzenia postępowania z mocy prawa.
Sąd oddalił wniosek r. pr. K. F. o dopuszczenie go do udziału w charakterze pełnomocnika uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ponieważ pełnomocnictwo zostało udzielone przez zarządcę Wspólnoty podczas gdy powinno zostać udzielone przez zarząd Wspólnoty. Wspólnota mieszkaniowa jest tzw. ułomną osobą prawną (art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994 o własności lokali; Dz. U. 2018 r., poz. 716; dalej u.w.l.). Stosownie do art. 21 ust. 1 u.w.l., to zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentują ją na zewnątrz. Zarząd, jest zatem organem wspólnoty, odpowiednikiem organu osoby prawnej w rozumieniu art. 38 K.c. To zarząd jest co do zasady umocowany do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu sądowoadministracyjnym i to ten zarząd ma uprawnienie do udzielania pełnomocnictwa. Odmiennie rzecz się natomiast przedstawia w postępowaniu cywilnym w którym pełnomocnikiem, zgodnie z art. 87 § 1 k.p.c. może być zarządca majątku lub pozostający z danym podmiotem w stosunku prawnym zlecenia. Takiej możliwości nie przewiduje p.p.s.a.
Żądanie od sądu aby udzielił pełnomocnikowi co najmniej 3 miesięcznego terminu na podjęcie uchwały w tym przedmiocie pozostaje w sprzeczności z wymogiem z art. 37 § 1 p.p.s.a. który nakazuje pełnomocnikowi przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo. Co prawda art. 44 § 1 p.p.s.a. pozwala na tymczasowe dopuszczenie pełnomocnika do sprawy ale wyłącznie w sytuacji gdy ten ma podjąć czynność naglącą. W ocenie sądu złożenie pisma procesowego do postępowania nie stanowi spełnienia tej przesłanki. Nie było bowiem przeszkód aby to Wspólnota tego rodzaju pismo złożyła osobiście.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).