I SA/Wa 2360/20

I SA/Wa 2360/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 441/22 - Postanowienie NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 718
art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) umarza postępowanie w przedmiocie ukarania grzywną; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz M. R. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu w dniu [...] stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta W.: z [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz z [...] marca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) ukarała M. R. grzywną w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Komisja, na podstawie art. 75 § 1, art. 86 oraz art. 123 § 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., dopuściła dowód z przesłuchania M. R. w charakterze strony postępowania.
Pismem z [...] czerwca 2017 r. Komisja wezwała M. R. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] lipca 2018 r. o godz. [...] w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. [...] w W. (aula), gdzie będzie przesłuchiwany w charakterze strony postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz z [...] marca 2014 r., nr [...] dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
Wezwanie z [...] czerwca 2018 r. zostało odebrane w placówce pocztowej [...] czerwca 2018 r. przez pełnomocnika M. R. – W. P.
M. R. nie stawił się na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r.
Pismem z [...] lipca 2018 r. radca prawny B. H., działająca w imieniu M. R., wniosła o usprawiedliwienie jego nieobecności na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r. Pełnomocnik podniosła, że [...] lipca 2018 r. M. R. był zmuszony w trybie nagłym zawieźć żonę D. R. do szpitala, wobec pogarszającego się stanu jej zdrowia. Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność, że D. i M. R. są osobami starszymi, a zarazem małżeństwem z [...]-letnim stażem, pełnomocnik zwróciła się do Komisji o potraktowanie zaistniałej sytuacji jako nagłego i nieprzewidywalnego zdarzenia, w obliczu którego M. R. zdecydował się pozostać przy małżonce. Wniosła o potraktowanie niniejszej informacji jako usprawiedliwienie niestawiennictwa M. R. w dniu [...] lipca 2018 r. przed Komisją. Na potwierdzenie powyższego, przedłożono kopię zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2018 r., wystawionego przez lekarza [...] Instytutu Medycyny [...], stwierdzającego przyjęcie D. R. do tamtejszej Kliniki Chorób [...] z powodu nagłego pogorszenia stanu zdrowia (przewidywany termin pobytu 3-7 dni).
Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Komisja ukarała M. R. grzywną w wysokości [...] zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że podstawą do ukarania grzywną był art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., który daje Komisji taką kompetencję, jako element policji sesyjnej. Na mocy powyższego Komisja może podejmować czynności mające na celu przymuszenie osoby wezwanej do stawiennictwa na rozprawie, w celu możliwości sprawnego i prawidłowego prowadzenia przez Komisję postępowania administracyjnego (postępowania rozpoznawczego). Dalej Komisja podniosła, że wyłącznie M. R. mógł uczynić zadość wezwaniu, a nie dokonał tego bez podania obiektywnej przyczyny uzasadniającej jego niestawiennictwo. Za taką przyczynę nie można bowiem uznać lakonicznych twierdzeń pełnomocnika ukaranego, że chciał pozostać przy chorej żonie. Niekwestionowaną okolicznością jest, że D. R. miała w tym czasie zapewnioną profesjonalną opiekę medyczną, co oznacza, że zaistniała sytuacja nie była przeszkodą do stawiennictwa na rozprawie. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że M. R. został w sposób prawidłowy wezwany na rozprawę Komisja uznała, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek formalnych do ukarania go grzywną. W zakresie uzasadnienia wysokości grzywny Komisja zaznaczyła, że ustalona wysokość jest zgodna z prawem, a wobec ustalonych składników majątku M. R. jej wysokość nie stanowi znacznej uciążliwości i może być przez M. R. uiszczona.
Pismem z [...] września 2018 r. M. R. wniósł skargę na postanowienie z [...] lipca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/18 uchylił postanowienie Komisji z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że Komisja, wydając wyżej wskazane postanowienie, naruszyła art. 107 § 3 kpa, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu rozważań tłumaczących przesłanki, jakimi się kierowała przy ustalaniu wysokości grzywny. Sąd ponadto zwrócił uwagę, że z uzasadnienia postanowienia Komisji wynika, iż Komisja tłumaczyła ukaranie grzywną potrzebą przymuszenia ukaranego do stawiennictwa na rozprawie, jako że uprawnienie do nakładania grzywien zostało przyznane Komisji celem zapewnienia możliwości prowadzenia przez nią postępowań sprawnie i prawidłowo, w ramach tzw. policji sesyjnej. Sąd uznał, że uzasadnienie takie jest niewystarczające, gdyż pomimo niestawiennictwa M. R. postępowanie rozpoznawcze o sygn. [...] (wcześniej [...]) zostało zakończone bez przeprowadzenia dowodu z wysłuchania strony M. R.
Ponownie rozpoznając sprawę Komisja podniosła, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. osoba wezwana przez Komisję w charakterze strony ma obowiązek, niezależnie od swojego miejsca zamieszkania, stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10 000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30 000 zł.
Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Ustanawiając kompetencje organu administracji publicznej, m.in. do wezwania strony, świadka lub biegłego do osobistego stawiennictwa, ustawodawca wyposażył Komisję w prawo do stosowania środków przymuszających zobowiązanego do dokonania tych czynności. W piśmiennictwie podkreśla się, że środki przymuszające nie są karami w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz środkami przymusu zapewniającymi posłuch postanowieniom organu administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1987, s. 180) i wykonanie innych tego rodzaju obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa. Cechą tych środków przymuszających jest to, że mogą być stosowane wielokrotnie i mogą zostać ewentualnie cofnięte, gdy ich wymierzenie doprowadziło do wykonania przez adresata nałożonego nań obowiązku. W konsekwencji uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu.
Komisja wskazała, że możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez stronę od wykonywania obowiązków procesowych może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawdy materialnej określonej w art. 7 kpa, a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania. Poprzez instytucję wezwania wskazanych wyżej podmiotów do określonego zachowania realizowany jest obowiązek organu podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Komisja wskazując na charakter prawny kary grzywny jako kary porządkowej podkreśliła, że jej celem jest zdyscyplinowanie uczestników postępowania i wymuszenie posłuchu postanowieniom organów administracyjnych. Równocześnie regulacja ta ma zapewnić sprawny przebieg postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2007 r., sygn. I SA/Gd 633/06; wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. II FSK 1004/10; wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2017 r., sygn. I SA/Gl 1577/16). Przesłanką uzasadniającą nałożenie grzywny jest, m.in. bezzasadne, a więc nieusprawiedliwione, tzn. nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach niestawiennictwo, pomimo obiektywnej możności zadośćuczynienia wezwaniu Komisji (art. 18 ust. 2 i 3 ustawy). Przepis ten służy realizacji nie tylko zasady szybkości i sprawności postępowania, ale również zasady prawdy materialnej, o której mowa, m.in. w art. 7 kpa i wyraża się w obowiązku współdziałania przez strony z Komisją. Należy mieć również na względzie, że Komisja ma obowiązek przeciwdziałania zachowaniom uczestników o charakterze oportunistycznym.
Komisja wskazała, że okoliczności na które został dopuszczony dowód z zeznań M. R. są istotne z punktu widzenia celów i zadań, jakie realizuje Komisja w prowadzonym postępowaniu reprywatyzacyjnym, jak również nie mogą zostać zastąpione innymi środkami dowodowymi bez uszczerbku dla wskazanej zasady prawdy obiektywnej. W ocenie Komisji za powyższym przemawia nie tylko wzgląd na szczególny, wielowątkowy charakter rozpoznawanej sprawy, ale również okoliczności związane z zarzutami, jakie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego podnosili uczestnicy postępowania.
Niezastosowanie sankcji względem osoby, która lekceważy postanowienia i wezwania Komisji może skutkować uznaniem, że jest to zachowanie w sferze faktycznej dopuszczalne, gdyż nie pociąga za sobą jakiejkolwiek dolegliwości wymierzonej przez właściwy organ władzy publicznej. W ocenie Komisji pełne zastosowanie mają tutaj stwierdzenia wskazywane na gruncie nauki prawa karnego, że każda kara jest skuteczna w dużej mierze wtedy, kiedy jej zastosowanie jest nieuchronne w stosunku do każdego, kto naruszył prawo.
Nakładanie sankcji za niestosowanie się do czynności i postanowień Komisji jest również istotne z punktu widzenia zdolności Komisji do prawidłowego i sprawnego prowadzenia każdego postępowania rozpoznawczego, które ma uzasadnienie we wcześniejszej praktyce wielokrotnego niestosowania się do takich postanowień i czynności w różnych postępowaniach rozpoznawczych, a w efekcie wiąże się z potrzebą przeciwdziałania przez Komisję ogólnemu paraliżowi lub przestojowi działań wynikających z utrudnionego egzekwowania stosowania postanowień i czynności podjętych przez Komisję. Cel ten można osiągnąć poprzez stosowanie sankcji w postaci grzywny w stosunku do każdego, kto narusza nałożony na niego obowiązek prawny, w tym stawiennictwo na rozprawie.
Komisja podniosła, że treścią obowiązku wynikającego z wezwania z [...] czerwca 2018 r. jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. M. R. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego, które jest zgodne z dyspozycją normy prawnej.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niewykonanie przez podmiot zobowiązany obowiązku konkretnego zachowania się, tj. osobistego stawiennictwa powinno być obwarowane karą porządkową, a osoba która nie wykonała obowiązku winna ponosić konsekwencje swej biernej postawy w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. II FSK 471/08). W sytuacji, gdy adresat obowiązku w ogóle nie stosuje się do wezwania organu administracyjnego, organ ten ma możliwość podjęcia dopuszczalnych prawem kroków zmierzających do uzyskania od podmiotu zobowiązanego do osobistego stawiennictwa takiego zachowania, do jakiego go na podstawie przepisów prawa zobowiązał. Takim dopuszczalnym środkiem dyscyplinującym jest kara porządkowa. Podstawę jej zastosowania stanowi zachowanie adresata obowiązku niezgodne z jego treścią (wyrok NSA z 14 października 2011 r., sygn. II FSK 760/10). Obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. M. R.
Komisja wskazała, że wezwanie z [...] czerwca 2018 r. zostało prawidłowo doręczone M. R. Odebrał je pełnomocnik W. P. [...] czerwca 2018 r. Termin siedmiodniowy określony w art. 92 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy został zachowany. Mimo to, M. R. nie stawił się na rozprawę w dniu [...] lipca 2018 r.
W ocenie Komisji zostały zatem spełnione przesłanki do ukarania M. R. grzywną zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy.
Komisja po ponownym zbadaniu sprawy uznała, że w wyżej wskazanych okolicznościach właściwe będzie ukaranie M. R. kwotą [...] zł. Kwota ta jest dopuszczalna przez przepisy prawa, jako że mieści się w kwocie maksymalnej ustanowionej na mocy art. 18 ust. 2 ustawy. Komisja ustalając tę wysokość brała pod uwagę dwie istotne przesłanki: stopień naruszenia obowiązku oraz sytuację materialną M. R.
Komisja oceniała stopień naruszenia obowiązku przez pryzmat indywidualnego zachowania się M. R., wpływu tego zachowania na przebieg postępowania rozpoznawczego o sygn. [...] oraz w ogóle wpływu tego typu zachowań na przebieg prac organu. Komisja podkreśliła, że M. R. dostatecznie nie usprawiedliwił swojego niestawiennictwa, jednakże Komisja dostrzegła, iż próbował on uzasadnić swoją nieobecność, co powoduje jedynie skutek miarkowania wysokości orzeczonej grzywny.
Komisja wskazała, że wprawdzie zakończyła postępowanie rozpoznawcze o sygn. [...] poprzez wydanie [...] sierpnia 2018 r. decyzji bez przesłuchania M. R. (wobec jego niestawiennictwa na rozprawie), to jednak uznała, że niezastosowanie się do wezwania Komisji nie pozostało bez wpływu na bieg tego postępowania. Na moment skierowania wezwania na rozprawę dla M. R., jak również na dzień rozprawy (czyli [...] lipca 2018 r.) przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania w charakterze strony było niezbędne dla zgromadzenia w sposób prawidłowy materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zakończenie postępowania rozpoznawczego bez przesłuchania M. R. w charakterze strony było możliwe tylko dlatego, że materiał dowodowy, który Komisja zgromadziła na dzień zawiadomienia o jego zakończeniu (to jest [...] lipca 2018 r.) wystarczał do wydania decyzji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w związku z czym na dzień [...] lipca 2018 r., a tym bardziej na dzień wydania decyzji, czyli [...] sierpnia 2018 r., przesłuchanie M. R. stało się zbędne. Okoliczności te wskazują jednak, że niezastosowanie się przez M. R. do wezwania na rozprawę stanowiło obstrukcję postępowania, którą Komisja winna była wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny.
Jednocześnie Komisja wskazała, że M. R. nie jest jedyną osobą, która nie zastosowała się do obowiązku stawiennictwa przed Komisją. Do sytuacji takich dochodziło wielokrotnie w różnych postępowaniach prowadzonych w toku prac Komisji. Organ administracji publicznej, jakim jest Komisja, jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ustalić wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, działając przy tym wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tymczasem niestawiennictwo na rozprawie wezwanej w celu przesłuchania strony często poważnie wpływa na realizację zasady wnikliwości, a to wobec braku zeznań w toku których może dojść do ujawnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nierzadko wiadomych jedynie właśnie stronom. Niejednokrotnie wpływa również na szybkość działania organu, który w zaistniałych warunkach jest zmuszony w oparciu o inne dowody dokonać ustaleń.
Nadto zrealizowanie tego obowiązku jest możliwe wówczas, kiedy organ ma możliwość podejmowania czynności dowodowych przewidzianych prawem i realizacji ich w sposób skuteczny, w tym egzekwowania obowiązku stawiennictwa na rozprawę. Organ musi zatem stosować sankcje za niewykonywanie jego wezwań wobec każdej dopuszczającej się tego osoby. Za naruszenie obowiązku prawnego nakładanego przez Komisję na podstawie i w granicach prawa sankcja staje się nieuchronna.
Komisja wskazała, że M. R. jest właścicielem lub współwłaścicielem wielu nieruchomości: w województwie [...] jest właścicielem nieruchomości gruntowej oraz lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, w województwie [...] właścicielem albo współwłaścicielem szeregu nieruchomości gruntowych oraz współużytkownikiem wieczystym gruntu. Jest on także współwłaścicielem wielu lokali w W. stanowiących odrębną nieruchomość. Komisja podała numery ksiąg wieczystych nieruchomości.
W ocenie Komisji kara w wysokości [...] zł nie będzie więc stanowić znacznej dolegliwości dla ukaranego. Posiadanie tak wielu nieruchomości świadczy o tym, że sytuacja finansowa ukaranego jest bardzo dobra i jest on w stanie uiścić nałożoną grzywnę. Nałożenie grzywny w kwocie [...] zł nie będzie więc stanowić dla ukaranego kary nieproporcjonalnej.
Podsumowując, Komisja uznała, że ukaranie M. R. jest zasadne z uwagi na aktualizację przesłanek z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. Adekwatność grzywny w wysokości [...] zł, w ocenie Komisji, to wynik ważenia stopnia naruszenia przez ukaranego obowiązku oraz jego sytuacji majątkowej. Ta ostatnia uzasadnia nałożenie kary w najwyższej wysokości, jednak Komisja wzięła pod uwagę okoliczność, że M. R. próbował usprawiedliwiać swoje niestawiennictwo, a absencja ostatecznie jedynie utrudniła, a nie uniemożliwiła wydanie decyzji.
Skargę na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] stycznia 2020 r., nr [...] złożył M. R., zaskarżając w całości postanowienie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 6 kpa, poprzez uchybienie prawidłowemu zawiadomieniu skarżącego o terminie posiedzenia Komisji w dniu [...] lipca 2018 r., polegające na wysłaniu wezwania do stawiennictwa pismem z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dowodu z przesłuchania skarżącego zostało wydane dopiero [...] czerwca 2018 r., a zarządzenie w przedmiocie wyznaczenia terminu rozprawy dopiero [...] czerwca 2018 r., a zatem organ w chwili wzywania na rozprawę nie działał na podstawie i w granicach wyznaczonych norm prawnych;
2) art. 18 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący M. R. nie stawił się na posiedzenie Komisji [...] lipca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny, podczas gdy pełnomocnik skarżącego stawił się na posiedzeniu w tym dniu i złożył w imieniu skarżącego pismo informujące o braku stawiennictwa z powodu nagłej hospitalizacji małżonki, przy której zdecydował się pozostać w szpitalu, na potwierdzenie czego złożył zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2018 r., a w konsekwencji przyczyna niestawiennictwa M. R. została uzasadniona;
3) art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 i 2 kpa, poprzez ukaranie skarżącego grzywną w kwocie [...] zł podczas, gdy ukaranie ma charakter fakultatywny - oceniając całokształt okoliczności Komisja "może" ukarać, co oznacza również, że nie musi - a po ponad 1,5 roku od zaistnienia zdarzenia w świetle okoliczności niniejszej sprawy ukaranie to utraciło charakter porządkowy, a przybrało jedynie charakter fiskalny z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz szybkości prowadzonego przez Komisję postępowania - Komisja bowiem wydała zaskarżone postanowienie po ponad pół roku od uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednio nałożonej na skarżącego grzywny w niniejszej sprawie;
4) art. 6 i art. 8 § 1 kpa, poprzez brak precyzyjnego wskazania kryteriów oraz okoliczności je uzasadniających, jakimi kierowała się Komisja wymierzając M. R. karę grzywny w wysokości [...] zł w dniu [...] stycznia 2020 r., co oznacza przekroczenie przez Komisję granic uznaniowości i dowolność działania organu.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zważyć należy, że zaskarżone postanowienie zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/18. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie przepisy nie zostały zmienione.
W powyżej powołanym wyroku Sąd wskazał, m.in., że pomimo niestawiennictwa skarżącego na rozprawę [...] lipca 2018 r. postępowanie w sprawie zostało zakończone [...] lipca 2018 r., a decyzja została wydana [...] sierpnia 2018 r. Sąd następnie stwierdził, że z powyższego wynika, że niestawiennictwo skarżącego na rozprawie w żaden sposób nie zakłóciło prac Komisji i nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania.
Ponadto Sąd uznał, że wezwanie na rozprawę zostało skutecznie doręczone skarżącemu, jak również, że jego niestawiennictwo było bez uzasadnionej przyczyny. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego zawiadomienia skarżącego o terminie rozprawy oraz uzasadnienia przyczyn niestawiennictwa nie mogą być skuteczne.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10 000 zł. Co istotne z przepisu wynika, że ukaranie grzywną ma charakter fakultatywny. Organ więc decydując o kierunku rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinien uwzględnić wszystkie okoliczności, które w określonym stanie faktycznym i w określonym czasie uzasadniają ukaranie strony grzywną bądź odstąpienie od ukarania.
Rozważania Komisji w zakresie odnoszącym się do celowości kary grzywny, której zadaniem jest zdyscyplinowanie uczestników do niezbędnych zachowań z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu, realizacji zasady prawdy materialnej oraz zasady sprawności i szybkości postępowania nie budzą zastrzeżeń.
Jednakże stanowisko Komisji co do celowości kary nie uwzględnia istotnych elementów stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Otóż, jak wskazał Sąd w wyżej powołanym wyroku niestawiennictwo skarżącego na rozprawie w żaden sposób nie zakłóciło prac Komisji i nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania. Oznacza to, że dowód z przesłuchania skarżącego nie okazał się konieczny.
Natomiast stanowisko Komisji, że niezastosowanie się skarżącego do wezwania nie postawało bez wpływu na bieg postępowania nie wynika z akt sprawy. Postępowanie to po pięciu dniach zostało zakończone bez dopuszczenia innych dowodów po dniu rozprawy, tj. po [...] lipca 2018 r. Oznacza to, że niestawiennictwo skarżącego na rozprawę i brak przeprowadzenia dowodu z jego przesłuchania nie miało wpływu na tok postępowania i na wydanie decyzji. Niestawiennictwo skarżącego nie skutkowało z tej przyczyny odroczeniem rozprawy i wyznaczeniem nowego terminu jego przesłuchania.
Jak wskazano powyżej, grzywna ma służyć określonym celom w toku postępowania. Nie chodzi w niej o samą represję. Przepis art. 18 ustawy nie może być stosowany w sposób automatyczny i bez uwzględnienia tego czemu ma służyć ukaranie grzywną w dacie jej wymierzenia. Jak słusznie wskazała Komisja, chodzi o prawidłowe i sprawne postępowanie służące, m.in. zasadzie prawdy materialnej, zdyscyplinowaniu uczestników do określonych zachowań. Z zaskarżonego postanowienia ani akt sprawy nie wynika, aby brak przesłuchania skarżącego godził w zasadę prawdy materialnej, zasadę szybkości postępowania przed Komisją i paraliżował jej działania. Natomiast sam fakt niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny przed Komisją osoby prawidłowo wezwanej, wobec fakultatywności ukarania grzywną oraz w aspekcie celu, jaki ma ona realizować, nie może, z przyczyn powyżej podanych, być wystarczającą i samodzielną przesłanką do wymierzenia grzywny. Jak wyżej zaznaczono postępowanie zostało zakończone bez potrzeby przesłuchania wezwanej strony.
Powoływanie się przez Komisję na poglądy doktryny prawa karnego jest nieuprawnione, gdyż - co sam organ podnosi - grzywna z art. 18 ust. 2 ustawy ma charakter porządkowy. Nie jest to kara w rozumieniu przepisów prawa karnego materialnego. Wobec tego przepisy prawa i poglądy doktryny o skuteczności kary wobec jej nieuchronności, tym bardziej w sytuacji fakultatywności grzywny z art. 18 ust. 2 ustawy i jej odmiennego charakteru nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Zważyć przy tym należy, że przepisów porządkowych o wymierzaniu grzywy nie można interpretować w sposób rozszerzający, lecz wyłącznie w sposób ścisły.
Jak wyżej zaznaczono, po zakończeniu postępowania odpadł cel dyscyplinowania strony w niniejszym stanie faktycznym. Ze wszystkich podanych przyczyn organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 18 ust. 2 ustawy.
Postępowanie w przedmiocie wymierzenia przez organ grzywny stało się bezprzedmiotowe. Wymierzanie grzywny po upływie półtora roku od zakończenia postępowania nie realizuje wyżej omówionego celu (ocenianego na datę orzekania). Należy podnieść, że powyższe stanowisko i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie narusza art. 153 ppsa, gdyż Sąd w wyroku z 22 maja 2019 r. polecił organowi wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu, jednocześnie wskazując na uznaniowość nałożenia kary porządkowej, a nie jej obligatoryjność.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i § 2 ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 126 kpa i art. 105 § 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.