I SA/Wa 2356/23

I SA/Wa 2356/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. K. i Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2023 r., [...], po rozpatrzeniu wniosku E. K. i Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. sygn. [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. orzekającego o odmowie przyznania Z. R. i M. K. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], [...] i [...] hip. [...], [...], [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano je w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ocen i ustaleń organu.
[...] marca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło żądanie E. K. i Z. B. o stwierdzenia wydania z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. orzekającego o odmowie przyznania Z. R. i M. K. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], [...] i [...] hip. [...], [...], [...].
Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie tego żądania.
Skarżące złożyły wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpoznając ten wniosek Kolegium wskazało, że [...] września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) zgodnie z którymi w art. 158 dodano § 3 w brzmieniu:
"§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Wbrew zarzutom zawartym we wniosku, nie istnieje możliwość wszczęcia odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie dopuszczalne jest dopiero wówczas, gdy badanie decyzji prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wykaże że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności. Jeśli organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Natomiast przepis art. 158 § 3 k.p.a. w sposób jasny i oczywisty ogranicza możliwość otwierania nowych postępowań nadzorczych, gdy od doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło trzydzieści lat, co oznacza niedopuszczalność merytorycznego badania decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły obie Skarżące, zaskarżając postanowienia w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym i zwrot kosztów postępowania.
Postanowieniu zarzuciły naruszenie:
-art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, iż żądanie w nim zawarte dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z 1965 r. podczas gdy przedmiotowym wnioskiem Skarżące żądały stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa tego orzeczenia. Stąd SKO w [...] w sposób nieuprawniony orzekło o żądaniu nieobjętym wnioskiem z [...] marca 2022 r. i nie wydało rozstrzygnięcia.
W przypadku braku podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego zarzutu zarzuciły naruszenie:
art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755; dalej: "Ustawa zmieniająca k.p.a.") przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście w życie Ustawy zmieniającej k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było uprawnione do zbadania czy kontrolowana orzeczenie PRN z 1965 r. zawierało kwalifikowane wady prawne na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż w przypadku w którym z uwagi na upływ czasu nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ jest uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności, tj. w niniejszej sprawie upływ 10-lat od dnia wydania orzeczenia PRN z 1965 r.;
art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej k.p.a. przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej k.p.a. art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia PRN z 1965 r., podczas, gdy organ nadzorczy nie może się ograniczyć do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa.
art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.: dalej jako" Konstytucja RP") w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 2 i 9 Konstytucji RP przez błędną wykładnie oraz przyjęcie, że ustawa zmieniająca k.p.a. wprowadza normę, które uniemożliwia stwierdzenie nieważności na podstawie (art. 158 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) ze względu na prekluzję czasową, podczas, gdy powyższa wykładnia jest wynikiem błędnej wykładni przepisów oraz wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13, LEX nr 1682732), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem wprowadzonych przepisów jest uniemożliwienia eliminacji z obrotu prawnego decyzji (na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.) natomiast sprzeczne z normami Konstytucyjnymi byłoby uniemożliwienie uzyskania przez stronę postępowania prejudykatu w postacie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) z uwagi na prekluzję czasową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając przy tym na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się, z mocy art. 105 k.k., tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście będą służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.
W tej sprawie orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] zostało wydane [...] kwietnia 1965 r. Adwokata R. K. odebrał je [...] kwietnia 1965 r. (k 13 akt adm.). Oznacza to, że w tej dacie rozpoczął bieg 30 letni termin o jakim mowa w art. 158 § 3 k.p.a. i upłynął [...] kwietnia 1995 r. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony [...] października 2020 r. (k 33 akt adm.) a więc po upływie 55 lat od daty doręczenia orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej.
Tym samym wszczęcie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 k.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.
Oczywiście, co do zasady mają rację Skarżące, że to strona decyduje jakie postępowania ma być prowadzone przez organ. Wszystkie te racje, wskazane w uzasadnieniu skargi są jasne. Jednakże w sytuacji w której strona domaga się prowadzenia postępowania, które nie jest możliwe jako samodzielne, ma obowiązek jego prowadzenia w taki sposób aby było możliwe rozstrzygnięcie sprawy w żądanym zakresie. W tym wypadku jedyną możliwości oceny czy mamy do czynienia z przesłanką do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa jest uprzednie ustalenie czy w ogóle istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności. W kontekście wykładni art. 156 k.p.a. dokonanej wcześniej przez Sąd, organ musiał w pierwszej kolejności ustalić czy możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności. Doszedł do prawidłowych wniosków, że nie jest to w realiach tej sprawy dopuszczalne.
Odnosząc się, z ostrożności, do zasady lex retro non agit, oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2016 r.
Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie.
Zwrócić jeszcze należy uwagę na inny aspekt sprawy. Co najmniej od 4 czerwca 1989r. nie było żadnych przeszkód natury prawnej aby Skarżące podjęły inicjatywę i złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności. W tej dacie doszło do pierwszych wolnych wyborów parlamentarnych w Polsce i data ta uznawana jest jako data upadku komunizmu w Polsce, który mógł być postrzegany jako przeszkoda do domagania się realizacji praw na drodze postępowania sądowego czy administracyjnego. Mimo tego Skarżące dopiero po ponad 30 latach od tej daty wystąpiły na drogę administracyjną. Inaczej mówiąc Skarżące, mimo możliwości prawnych, nie ubiegaly się w rozsądnym czasie o stwierdzenie nieważności orzeczenia pozbawiającego ich prawa do nieruchomości.
Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący skierował sprawę do sądu a więc nie ma podstaw do twierdzenia że został pozbawiony prawa do rzetelnego procesu.
Skarżące twierdzą, że organ nie rozpoznał ich wniosku, ponieważ wnosili o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa a nie o stwierdzenie nieważności.
Sąd nie podziela, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji możliwości prowadzenia odrębnych spraw: o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. w którym ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w sytuacji gdy organ stwierdzi, że nie może wydać decyzji o stwierdzeniu nieważności postępowania z powodów o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. przystępuje do oceny podstaw do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę. Tym samym w świetle tego wyroku, wbrew wywodom skargi, nie ma żadnych podstaw do prowadzenia samodzielnego postępowania o stwierdzenie wydania orzeczenie z naruszeniem prawa. Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czyni strona skarżąca, przedkładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej. Tym samym Sąd nie zgadza się z wywodami pełnomocnika Skarżących, że ten wyrok T.K. daje podstawę do uznania prawa do prowadzenia postępowania wyłącznie w celu stwierdzenia wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpił ona podstawie art.. 119 pkt 3 p.p.s.a.