I SA/Wa 2345/23

I SA/Wa 2345/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Elżbieta Lenart
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2023 r. nr DAP-WPK.727.1.361.2023/MGa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy W. (dalej także zwanej "skarżącą"), reprezentowanej przez radcę prawnego G. K., jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej zwanego "Ministrem") z dnia 11 października 2023 r. wydane w sprawie oznaczonej DAP-WPK.727.1.361.2023/MGa, utrzymujące postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej zwanego "Wojewodą") z dnia 5 września 2023 r., sygn. NRŚ-OR.7532.292.2017.KS, którym to odmówiono wydania skarżącej zaświadczenia wskazującego na prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W., prawa własności nieruchomości gruntowych położonych we W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu L. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] [...] (zwanych także dalej łącznie "Nieruchomością").
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.
Wobec złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia, Wojewoda postanowieniem z dnia 5 września 2023r. znak: NRŚ-OR.7532.292.2017.KS, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a." lub "Kodeks postępowania administracyjnego"), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że treść żądanego zaświadczenia ma potwierdzić okoliczność, że Wojewoda prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji nieruchomości opisanych we wniosku (tj. Nieruchomości), tymczasem organ wojewódzki wskazał, że nie prowadzi takiego postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że pod wskazaną we wniosku sygnaturą [...] w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we W. zarejestrowane zostało pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego we W. z dnia 4 sierpnia 2017 r. znak: [...], w którym poinformował Wojewodę, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca") przez Gminę W., własności Nieruchomości. Dalej wskazano, że powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy, a należy je traktować jedynie jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia
z urzędu postępowania we wskazanym trybie. Organ wyjaśnił, że do dnia sporządzenia postanowienia nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego.
Następnie wniosek o wydanie zaświadczenia o wskazanej powyżej treści został wniesiony do Ministra.
Minister postanowieniem wydanym dnia 11 października 2023 r. znak: DAP-WPK.727.1.361.2023/MGa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2023 r. znak: NRŚ-OR.7532.292.2017.KS. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności Minister wskazał na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wydawanie zaświadczeń. Następnie wyjaśnił okoliczności ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie komunalizacji, stwierdzając że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. Dalej organ wyjaśnił, że zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Kończąc uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, Minister wyjaśnił że w dniu wpływu do organu pisma skarżącej z dnia 4 sierpnia 2017 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Podobnie odnosząc się do pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., adresowanego do P.[...] S.A., Minister wyjaśnił, że stanowiło ono jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczyła ona o dokonaniu wobec Gminy W. czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które Wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach – nie stanowiło to jednak czynności wszczynającej postępowanie.
Skargę na postanowienie Ministra wniosła Gmina W.
Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji Nieruchomości. W odpowiedzi na pismo skarżącej, Wojewoda sporządził oraz wysłał do P. [...] S.A. pismo datowane na 8 maja 2019 r. W ocenie skarżącej, pismo to w istocie było pismem inicjującym postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji Nieruchomości, skoro jego treść odnosiła się do gromadzenia przez Wojewodę materiału dowodowego. Wobec ustalenia kręgu stron postępowania, ustalając także przedmiot postępowania oraz kierując wskazane wyżej pismo, w ocenie skarżącej organ faktycznie wszczął postępowanie, natomiast nie dochował jedynie formalnego obowiązku wydania postanowienia. Dodatkowo nadanie ww. pismu sygnatury akt sprawy wskazuje, zdaniem skarżącej, na prowadzenie takowego postępowania komunalizacyjnego. Konkludując uzasadnienie dla wniesionej skargi, skarżąca powołując przepis art. 17a ust. 3 ustawy zmieniającej (obowiązujący do 16 kwietnia 2020 r.), wskazała na wynikający z tego przepisu obowiązek Wojewody do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego w odniesieniu do nieruchomości, które nie zostały objęte spisami inwentaryzacyjnymi, ale uległy komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Przy powołanym uzasadnieniu dla wniesienia skargi, skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy
o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462) w związku z art. 17a, ust. 3 ustawy zmieniającej, poprzez ich pominięcie
w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku;
oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2) naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, § 3 oraz § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy W. i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy Wojewoda najpóźniej pismem z dnia 8 maja 2019 r., wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne dotyczące Nieruchomości;
3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy W. i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody, w sytuacji kiedy działanie organu naruszało ww. przepis, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania;
4) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy W. i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody, w sytuacji kiedy działanie organu naruszyło ww. przepis, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.
Minister w treści odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc
o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
na wstępnie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, wskazać trzeba że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności
z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest
w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych
z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wskazania wymaga, za art. 217 § 2 k.p.a. że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi
o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez
ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Jak stanowi
z kolei art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Przedmiotem skargi było postanowienie, którym odmówiono Gminie W. wydania zaświadczenia o tym, że Wojewoda prowadzi postępowanie administracyjne
w sprawie komunalizacji nieruchomości opisanych we wniosku (tj. Nieruchomości). Natomiast jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia Minister wskazał, że Wojewoda postępowania w tym przedmiocie nie prowadzi, bowiem skierowanie tak wniosku o wszczęcie postępowania przez skarżącą do Wojewody, jak również skierowanie przez ten organ do P. [...] S.A. pisma z dnia 8 maja 2019 r. za takowe wszczęcie postępowania nie może zostać uznane.
Odnosząc się do charakterystyki sprawy, choć nie jest to bezpośrednio związane z samym przedmiotem postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia, wskazania wymaga że zgodnie z brzmieniem art. 17a ust. 3 ustawy zmieniającej w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczynał z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepis ten
w przedstawionym wyżej brzmieniu obowiązywał od dnia 22 września 2004 r. do dnia 16 kwietnia 2020 r. Stosownie do art. 17 ustawy zmieniającej, gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy zmieniającej przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnęj. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege
na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając
o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. (...) samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak miało to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy zmieniającej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Sąd orzekający w zawisłej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w przytoczonym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Toteż należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 61 § 1 k.p.a. Przy powyższym niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08).
W orzecznictwie i doktrynie zwraca się jednak uwagę na brak istnienia ściśle unormowanej formy wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Jeżeli żądanie strony w sprawie załatwianej w formie decyzji wydawanej na wniosek zostało wniesione do właściwego organu, podejmuje on czynności procesowe bez potwierdzenia, że zostały spełnione warunki do rozpoznawania sprawy. Bez takiego potwierdzenia wszczyna się i dalej prowadzi również postępowanie przewidziane w art. 61 § 2 k.p.a., tj. z urzędu, a daje mu początek pierwsza czynność organu skierowana do strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r. II GSK 28/06). Zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Wobec braku zawiadomienia, uznaje się że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1364/97 i z 20 stycznia 2010 r., II GSK 321/09).
Wojewoda aby wszcząć postępowanie musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania Nieruchomości pod przepisy komunalizacyjne,
w konsekwencji mógł on dokonać oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Na marginesie należy wskazać, że na zasadność przeprowadzenia takiego wstępnego badania okoliczności wskazywałyby dane pozyskane przez Wojewodę w odpowiedzi wniesionej w imieniu P. [...] S.A. z dnia 31 lipca 2020 r.
Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy, wyjaśnienia wymaga że wszczęcia postępowania względem Gminy W. nie spowodowała okoliczność otrzymania do wiadomości przez skarżącą (konkretnie Prezydenta W.) pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. Pismo to miało charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274 wymienionych w załączonym do pisma wykazie), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca. Nie można z wniesieniem takiego pisma wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zatem należy przyznać należy rację Ministrowi, że skierowanie przez Wojewodę pisma do P. [...] S.A. nie stanowiło wyrazu pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji Nieruchomości. Także pismo skarżącej z dnia 4 sierpnia 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawa własności Nieruchomości nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego wszczęcia z inicjatywy strony.
Podkreślić przy powyższym należy, że zaskarżone w postępowaniu zostało rozstrzygniecie organu o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, nie zaś bezczynność w przedmiocie (jedynie ewentualnie) prowadzonego postępowania.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów. Przeprowadzone przez Wojewodę czynności, które mogłyby prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji Nieruchomości, nie spowodowały automatycznie jego wszczęcia. Stąd też Minister prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia o prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa
z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W., prawa własności Nieruchomości.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.