I SA/WA 2275/23

I SA/Wa 2275/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kamil Kowalewski
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 145 par 1 pkt 1 lit a art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art 17 ust 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. nr KOA/4528/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z 19 lipca 2023 r. nr 5202.000143.07.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r., nr KOA/4528/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Burmistrza [...] z 19 lipca 2023 r., nr 5202.000143.07.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 21 czerwca 2023 r. Z. M. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną M. M.
Decyzją z 19 lipca 2023 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), w tym art. 17 ust. 1b ustawy. Burmistrz wskazał także, że prawo do wnioskowanego świadczenia nie przysługuje małżonkowi osoby nad którą sprawowana jest opieka.
Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył Z. M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzje wydawane w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznania administracyjnego. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ jest nią ściśle związany.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ podał, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączono kopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 7 listopada 2022 r., nr [...], z którego wynika, że M. M. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2024 r. i nie da się ustalić od kiedy ta niezdolność istnieje.
Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że sprawuje on opiekę nad niepełnosprawną żoną. Z przeprowadzonego wywiadu, jak i oświadczenia dotyczącego podejmowanych czynności z zakresu opieki wynika, że Z. M. sprawuje opiekę nad żoną, która choruje przewlekle na chorobę nowotworową i że nie ma możliwości podjąć żadnego zatrudnienia.
Jednocześnie z akt sprawy wynika, że 31 marca 2023 r. wnioskodawca zawarł ponownie związek małżeński z M. M. Wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 23 sierpnia 2010 r. wydanym na stałe. Choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz jest po amputacji lewej kończyny dolnej. Do czasu zawarcia związku małżeńskiego pobierał zasiłek stały. Z. M. jest osobą bierną zawodowo, nie posiada własnego stałego źródła utrzymania. Małżonkowie M. mają czworo dorosłych dzieci, żyje również rodzeństwo M. M.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania świadczenia, jednakże nie przysługuje ono z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu decyzji tego organu.
Kolegium powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podało, że opieka musi być stała lub długotrwała, chociaż nie musi być całodobowa.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z obowiązku prawnego i moralnego skarżącego względem żony, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Zdaniem organu przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Zatem związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) musi być bezpośredni i ścisły.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez wnioskodawcę opieki nad żoną, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.
Organ wskazał, że poza sporem pozostaje, że wnioskodawca wspomaga żonę w codziennym funkcjonowaniu, jednakże jest osobą bierną zawodowo i nie wykazał, że rezygnacja z zatrudnienia wynika z konieczności opieki nad żoną.
Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający z pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.
Zdaniem organu odwoławczego trudno uznać, że wnioskodawca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Wprawdzie żona wnioskodawcy jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga opieki innej osoby, jednakże nie zasługuje na wiarę stanowisko Z. M., że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad żoną. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił jej stan gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską. Jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Organ podniósł, że M. M. ma czworo dzieci oraz dwoje rodzeństwa. Natomiast wnioskodawca nie wskazał okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie dzieci z obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył Z. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a ustawy poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącym jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo i dzieci niepełnosprawnej mogą partycypować w opiece nad osobą niepełnosprawną, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie mąż jest osobą na której, w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony.
Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie art. 17 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o stałość opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, tj. 24 godziny na dobę (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyroki: NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/2, WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19).
W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynika, że jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano do 30 listopada 2024 r.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynika całkowita niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze strony innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga w pełnieniu ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych (wyroki NSA: z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 oraz z 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15).
Jak wyżej zaznaczono opieka musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (wyroki NSA: z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19).
W rozpoznawanej sprawie organy nie kwestionowały samego faktu sprawowania opieki przez skarżącego nad żoną. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad żoną, która wymaga opieki całodobowej. M. M. jest osobą leżącą. Jedynie jest w stanie przejść do toalety, jednakże z pomocą męża. Rozpoznano u niej złośliwy nowotwór z przerzutami. Choroba postępuje, a chora każdego dnia jest coraz słabsza. Oczekuje na podanie chemii. Skarżący przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta podaje leki, pomaga w czynnościach higienicznych, zmienia pościel, umawia wizyty lekarskie i w nich uczestniczy. M. M. potwierdziła, że mąż się nią opiekuje i tylko na niego może liczyć. Także z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że skarżący opiekuje się żoną. Opieka sprawowana przez skarżącego ma charakter stały. Skarżący w złożonym oświadczeniu również potwierdził, że opiekuje się żoną.
Organy uznały, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną. Wskazały także na zawarcie związku małżeńskiego przez skarżącego i M. M. w marcu 2023 r. Jednakże fakt ponownego zawarcia związku małżeńskiego nie ma tu żadnego znaczenia. Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną w czerwcu 2023 r.
Zważyć należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyroki: NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1939/21; WSA w Gdańsku z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 19/22; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w którym wnioskodawca występuje o przyznanie świadczenia. Istotne jest więc, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w niniejszej sprawie 26 czerwca 2023 r.) skarżący spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem wystarczające ustalenie, że skarżący wcześniej był bierny zawodowo. Kluczowym jest, że stan zdrowia żony skarżącego, w chwili złożenia wniosku, doprowadził do konieczności sprawowania nad nią stałej opieki, a wobec tego, czy opieka ta uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
Niewątpliwie konieczność objęcia niepełnosprawnego członka rodziny opieką i jej permanentne sprawowanie uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Wskazać należy, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowaniem tego zatrudnienia. Nie tylko więc rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, ale też warunki do przyznania świadczenia należy uznać za spełnione, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z obiektywnie zaistniałą koniecznością sprawowania opieki.
Wbrew stanowisku organu, jako niemającą wpływu na uprawnienie skarżącego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego należało ocenić okoliczność, że skarżący nie jest jedyną osobą uprawnioną do alimentacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza bowiem prawa do przyznania świadczenia wyłącznie do sytuacji, w których osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22 oraz WSA w Warszawie z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2366/22). W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżący, jako mąż osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z dziećmi wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem żony poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z dziećmi czy rodzeństwem żony (wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 737/21, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.