I SA/Wa 232/23

I SA/Wa 232/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 683/24 - Postanowienie NSA z 2025-03-14
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 24 listopada 2022 r. nr DPS-I.4132.4.2022.AP w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z 24 listopada 2022 r., nr DPS-I.4132.4.2022.AP, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 30 września 2022 r., nr WP-III.9423.10.2022, odmawiającą M. G. (dalej jako Skarżąca") wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą "[...]" w B, gmina C., N.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 24 maja 2022 r. Skarżąca, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą: "[...]", wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod firmą: "[...]" w B., gmina C., N., przeznaczonej dla 23 mieszkańców. Do wniosku dołączono m.in. umowę najmu lokalu użytkowego położonego w miejscowości B., zawartą przez Skarżącą z Gminą C., na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Decyzją z 30 września 2022 r., nr WP-III.9423.10.2022, Wojewoda, na podstawie art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67-69 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), odmówił Skarżącej wydania przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że Skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających w sposób niesporny tytuł prawny do nieruchomości oraz nie wykazała możliwości zapewnienia miejsca pobytu mieszkańcom, co świadczy zdaniem Wojewody, o nie spełnieniu przesłanek z art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. b) oraz art. 67 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pomocy społecznej. Powyższe wywiedziono z faktu, że wszystkie dostępne miejsca w budynku w miejscowości B. są zajęte przez osoby posiadające umowy z reprezentowaną przez R. G. spółką cywilną [...], której jednym ze wspólników jest M. G.. Ponadto Wojewoda wskazał, że Skarżąca wezwana do wyjaśnienia ww. okoliczności nie przedstawiła żadnych informacji ani dokumentów, które wskazywałyby na to, że placówka prowadzona bez zezwolenia Wojewody przez spółkę cywilną [...] opuści budynek w B.. Organ I instancji wziął również pod uwagę, że od co najmniej 2008 r. R. G. prowadzi z naruszeniem prawa placówki opieki całodobowej. W powyższej działalności korzystał z pomocy innych osób, to jest M. G., M.L. i M. G1. W ocenie organu I instancji, celem udziału M. G i M. G1 było przede wszystkim ominięcie obowiązujących przepisów. W ocenie Wojewody, ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że Skarżąca nie dysponuje faktycznie lokalem, w którym deklaruje, że ma być prowadzona działalność objęta wnioskowanym zezwoleniem.
Od ww. decyzji Wojewody odwołanie złożyła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Minister decyzją z 24 listopada 2022 r., nr DPS-I.4132.4.2022.AP, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 30 września 2022 r., nr WP-III.9423.10.2022.
W ocenie Ministra, przy ustalaniu czy dana działalność podmiotu może zostać zakwalifikowana jako działalność, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej, należy brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, rolę podmiotu prowadzącego taką działalność oraz zakres faktycznie podejmowanych przez niego czynności. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Organ podkreślił, że są to osoby wymagające szczególnej opieki ze względu na ich stan zdrowia oraz niepełnosprawność i często nie potrafiące zadbać o respektowanie przysługujących im praw.
Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, placówka nie spełnia standardu zapewnienia miejsca pobytu. W pomieszczeniach placówki przebywają bowiem osoby (w tej samej liczbie, na jaką złożono wniosek o wydanie zezwolenia), które mają zawarte umowy z reprezentowaną przez R. G. spółką cywilną [...] s.c. Faktycznie R. G. prowadzi w tym samym budynku od kilku lat działalność w postaci placówki zapewniającej całodobową opiekę bez wymaganego zezwolenia Wojewody Małopolskiego, z racji czego kilkukrotnie wymierzano mu kary pieniężne. Zdaniem Ministra, okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nowa placówka prowadzona byłaby de facto przez R. G., gdyż jest on cały czas aktywny w placówce, m.in. udzielał wyjaśnień w czasie oględzin w dniu 16 sierpnia 2022 r., zawierał umowy o świadczenie usług całodobowej opieki i zakwaterowania z osobami przebywającymi w placówce, które nie zostały wypowiedziane. Minister wskazał, że R. G. ma zarejestrowaną pod wskazanym adresem działalność gospodarczą pod firmą: "[...]", m.in. w zakresie "Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych". Natomiast Skarżącą zarejestrowała pod tym samym adresem działalność gospodarczą pod podobną nazwą: "[...]", oraz w podobnym zakresie. Minister skonstatował, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie ma znaczenia fakt wykreślenia spółki [...] s.c. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, skoro nadal w tym samym miejscu jest prowadzona działalność w formie placówki całodobowej opieki przez R. G. w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej "[...]".
Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej dotyczącego uznania przez organ I instancji braku niespornego tytułu prawnego do nieruchomości położonej pod adresem B., N., Minister uznał, że jest on niezasadny, gdyż organ I instancji oparł odmowę wydania zezwolenia na przesłance braku możliwości zapewnienia miejsca pobytu mieszkańcom z uwagi na przebywanie w niej już osób mających zawarte umowy.
Wobec powyższego Minister uznał, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ Skarżąca nie ma możliwości prowadzenia placówki, skoro w tym samym budynku placówkę – niezgodnie z przepisami – prowadzi R. G., a wszystkie łóżka w placówce zajęte są przez osoby, z którymi on, a nie Skarżąca, podpisał umowy. Minister dodał końcowo, że de facto wniosek został złożony przez Skarżącą ponieważ R. G., jako osoba prawomocnie ukarana karą pieniężną, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie może złożyć wniosku o wydanie zezwolenia z uwagi na zakaz wynikający z art. 67 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.
Na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji i jej uzasadnienia poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, z którego nie wynika przyczyna i dowody na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Skarżąca spełnia ustawowe przesłanki, organ powinien uchylić decyzję z 30 września 2022 r. i orzec o wydaniu zezwolenia na prowadzenie w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę 23 osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: a) błędnym uznaniu, że R. G. i M. G. prowadzą działalność gospodarczą w budynku w B., pod nazwą [...] s.c. w sytuacji, gdy nie jest to przedmiotem postępowania i w czasie wydawania decyzji wskazana spółka już nie istniała, b) błędnym uznaniu, że Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, podczas gdy dokonuje osobiście czynności faktyczne i prawne w swojej działalności gospodarczej, co w doktrynie jest uznane za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, co przyczyniło się do wydania decyzji odmownej;
4) art. 8 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, uwzględniania przyszłych możliwych a nie dokonanych stanów faktycznych, co uniemożliwia wyjaśnienia dlaczego wydano decyzję odmawiającą wydania zezwolenia, tj. braku uzasadnienia twierdzeń organu, że nie prowadzi działalności gospodarczej, tylko robi to kto inny, wnioskowania przyszłych możliwych zdarzeń, które w ogóle nie są związane ze sprawą;
5) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez dopuszczenie z urzędu dowodów z decyzji w sprawie R. G. i M. G. i nie zakomunikowania o tym stronie, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;
6) § 5 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U z 2020 r. poz. 1562) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nie wydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, mimo istnienia zawitego terminu;
7) art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r. poz. 2268), poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni i prowadzenia postępowania jak do wydania decyzji uznaniowej w sytuacji gdy art. 67 przewiduje wydanie decyzji związanej, stwierdzającej spełnianie konkretnych przesłanek, podczas gdy z zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie przesłanki zostały spełnione, a wydana decyzja odmowna jest na podstawie opinii wewnętrznej organu nie popartej przepisami prawa;
8) art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię twierdząc, że przepis wymaga wykazania niespornego tytułu prawnego do nieruchomości w sytuacji gdy przepis wymaga wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, na której jest usytuowany dom - budynek, poprzez jego błędną wykładnię, iż przepis wymaga ustalenia rysu historycznego budynku w którym ma być prowadzona działalność i prowadzonych w nim działalności, a tak że historii pracy Skarżącej w sytuacji gdy przepis tego nie przewiduje i nie ma to wpływu na przedmiotową sprawę;
9) art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zajmowanie miejsca przez osoby aktualnie mieszkające tam uniemożliwiają spełnienie przesłanki, podczas gdy jeśli chodzi o miejsce pobytu, dotyczy faktycznego miejsca, w którym może zostać umieszczony mieszkaniec oraz innych warunków techniczno-bytowych;
10) art. 83 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że można stwierdzić pozorność czynności prawnej która jeszcze nie nastąpiła, w sytuacji gdy czynność prawną można uznać za pozorną tylko po jej zaistnieniu, a niejako zdarzenie przyszłe niepewne, organ sam we własnym zakresie ma kompetencje aby sam bez przeprowadzenia postępowania na tą okoliczność uznać, że czynność jest pozorna, w sytuacji gdy kompetencje takie ma sąd powszechny.
Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z porozumienia z 5 maja 2022 r. zawierającego ustalenia między R. G. a Skarżącą, w którym wspólnie potwierdzają, że po uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia, podpiszą porozumienie, na podstawie którego Skarżąca przejmie umowy mieszkańców, a w zamian Skarżąca zobowiązała się do spłaty zadłużenia określonego na dzień przejęcia mieszkańców. Ponadto R. G. wyraża zgodę na używanie nazwy [...] przez Skarżącą.
Skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie pozytywnej decyzji zezwalającej na prowadzenie ww. placówki, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania takiej decyzji. Skarżąca wniosła również o uchylenie decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty mające jej zdaniem świadczyć o zasadności skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 17 października 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 30 września 2022 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie przepisem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm., dalej jako "u.p.s."), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący spełnia warunki określone w niniejszej ustawie, spełnia standardy, o których mowa w art. 68, oraz przedstawi dokumenty wymienione w lit. a-g (art. 67 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s.). Wnioskodawca nie może też być prawomocnie ukarany za czyny, o których mowa w art. 130 ust. 4-6, w okresie 5 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki (art. 67 ust. 2 pkt 4 u.p.s.). Ustęp 4 artykułu 67 u.p.s. zawiera z kolei delegację dla Minister właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu postępowania w sprawach dotyczących wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i wzoru wniosku o zezwolenie, uwzględniając konieczność zapewnienia właściwej opieki osobom przebywającym w takich placówkach. Na podstawie tej delegacji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 28 sierpnia 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. poz. 1562).
Mamy tu zatem do czynienia z tzw. "decyzją związaną" poprzez użycie w art. 67 ust. 1 u.p.s. przez ustawodawcę zwrotu – "Wojewoda wydaje zezwolenie (...)", w ramach której ewentualne rozważania organu w przedmiocie słusznego interesu strony lub obywateli (czy też pensjonariuszy placówki) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Związanie administracyjne oznacza więc sytuację, w której wydawanie decyzji nie zależy od uznania organu, lecz jest ściśle określone wymogami prawa (w tym przypadku art. 67 u.p.s.). Jeżeli wnioskodawca spełni określone prawem wymogi, czyli zaoferuję to "minimum" ustawowe, o którym mówi przepis prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną. Jeżeli jednak brak jest spełnienia choćby jednej z kilku przesłanek określonych ustawą, organ winien wydać decyzję negatywną, tak jak w realiach niniejszej sprawy. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, nakładając na organ administracji obowiązek określonego działania. W interesie wnioskującego leży zatem przedłożenie wszelkich dokumentów pozwalających na uzyskanie pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia.
Wskazać należy również jeszcze na jedną istotną okoliczność tej sprawie, mianowicie, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest działalnością reglamentowaną, ponieważ tak jak wskazano powyżej wymaga, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s., zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 u.p.s. Zezwolenie jest zatem potwierdzeniem zdolności organizacyjnych i finansowych przedsiębiorcy do zapewnienia odpowiednich standardów opiekuńczych i bytowych w prowadzonej placówce. Mówiąc innymi słowami jest dokumentem potwierdzającym kwalifikacje podmiotu i uprawniającym ten podmiot do sprawowania całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Co więcej, podmiot nie powinien w ogóle rozpoczynać takiej działalności przed uzyskaniem ww. dokumentu, co z kolei prowadzi do wniosku, że jest to uprawnienie ściśle związane z samym podmiotem i faktem posiadania przez niego określonych kwalifikacji potwierdzonych wydaną przez wojewodę decyzją administracyjną.
I tak, w zakresie umowy najmu budynku zlokalizowanego w B. pod numerem [...] słusznie Minister odrzucił argumentacje Wojewody negującą spełnienie przez Skarżącą przesłanki z 67 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.p.s., ponieważ Wojewoda błędnie uznał, że Skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających w sposób niesporny tytuł prawny do nieruchomości. Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się bowiem umowa najmu lokalu użytkowego, zawarta w dniu 24 maja 2020 r., przez Skarżącą ([...] [...]) z Gminą C., której przedmiotem jest najem części lokalu użytkowego w miejscowości B. (k. 256-260 akt administracyjnych). Kwestia natomiast tego, że wynajmująca gmina posiada uprawnienie do wypowiedzenia umowy w określonych wypadkach, w tym w sytuacji nieuprawionego podnajmu nieruchomości, nie znaczy jeszcze, że Skarżąca nie dysponuje w chwili obecnej tytułem prawnym do tejże nieruchomości, tym bardziej że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność skorzystania przez Gminę C. z powyższego uprawnienia. Sąd nie dopatrzył się zatem w tej sytuacji zasadności zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.p.s.
Wbrew jednak twierdzeniom Skarżącej nie stanowiło to jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej w tej sprawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie czy Skarżąca spełnia wymóg zapewnienia mieszkańcom placówki potrzeb bytowych w postaci całodobowego miejsca pobytu (art. 67 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.s.).
Jak wskazano w piśmiennictwie, świadczenie usług bytowych, według art. 68 ust. 1 pkt 2, powinno gwarantować podopiecznym placówki właściwe warunki mieszkaniowe w miejscu pobytu. Działalność placówki powinna charakteryzować się ciągłością. Jest to cecha łącząca placówki z działalnością domów pomocy społecznej. W odróżnieniu od działalności usługowej innego typu działalność placówek opiekujących się osobami niepełnosprawnymi, chorymi i osobami w podeszłym wieku nie może być przerywana na oznaczone godziny doby. O obowiązku prowadzenia działalności przez 24 godziny świadczy zawarte w art. 68 ust. 1 stwierdzenie "całodobową opiekę" (Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: LexisNexis 2013). W ocenie Sądu, przywołane przepisy art. 68 u.p.s. stanowią pełną i jasną regulację prawną dotyczącą możliwości oraz warunków uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej placówki. Natomiast zarzuty Skarżącej podniesione w skardze stanowią jedynie zwykłą polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną wyrażoną przez organy obu instancji w tym zakresie.
Na uwadze mieć należy także, że istotą zezwolenia z art. 67 ust. 1 u.p.s. jest potwierdzenie przez organ administracji publicznej przyjęcia przez podmiot wnioskujący podstawowych mechanizmów organizacyjnych (np. właściwe zaplecze lokalowe oraz kadrowe) oraz finansowych (np. przejrzysta i stabilna sytuacja przedsiębiorcy, brak jakichkolwiek zaległości płatniczych wobec sektora publicznego) mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu świadczonych usług opiekuńczych przy wykluczonym lub maksymalnie zminimalizowanym ryzyku wystąpienia jakichkolwiek zakłóceń/przerw w funkcjonowaniu placówki. Wszak podopiecznymi takich placówek są nierzadko osoby wymagające całodobowej opieki, niezdolne do samodzielnej egzystencji.
Wobec tego nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, która akceptując okoliczność prowadzenia obecnie usług opiekuńczych pod adresem B. przez R. G., czyli faktycznej zajętości wszystkich miejsc pobytowych w tym miejscu, próbuje niejako przerzucić zaistniałe w ten sposób ryzyko zakłócenia prawidłowego funkcjonowania placówki w przyszłości (z powodu braku możliwości zapewnienia miejsc pobytu) na przyszłych pensjonariuszy placówki, których w razie wystąpienia jakichkolwiek problemów po stronie Skarżącej, także z winy R. G. – w pierwszej kolejności dosięgną ich negatywne skutki. Stanowisko Skarżącej budzi również zastrzeżenia Sądu z powodu tego, że Skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, czyli podmiot profesjonalny, powinna przede wszystkim w taki sposób przygotować się do wykonywania swojej działalności, aby nie być zmuszoną do uzależnienia prawidłowości świadczonych usług od oczekiwania na ziszczenie się przeszłego, niepewnego zdarzenia w postaci zwolnienia miejsc pobytu (zapewnienia ich dostępności) przez R. G., i to pod warunkiem uprzedniego wydania zezwolenia przez Wojewodę na rzecz Skarżącej.
Powyższe wnioski przeczą zatem słuszności twierdzeń Skarżącej, że jest właściwie przygotowana do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu świadczenia usług opiekuńczych. Nie sposób również przyznać racji Skarżącej, że skoro obecne miejsce świadczenia usług (cześć lokalu użytkowego pod adresem B.) jest zajęte przez inny podmiot ([...]), który działa tam nieprzerwanie od 2008 r., to bez jakichkolwiek wątpliwości przyjąć można, że w przyszłości Skarżąca będzie w tym samym miejscu dokonywać osobiście czynności faktycznych i prawnych w zakresie swojej działalności gospodarczej. Świadczy to raczej o próbie obejścia przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju placówek, co nie może spotkać się z akceptacją Sądu.
W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że Skarżąca niesłusznie dopatruje się naruszeń ze strony orzekających w sprawie organów, chociażby w tym, że przy ocenie niniejszej sprawy organy kluczowe znaczenie miały okoliczności związane z prowadzeniem w przeszłości usług opiekuńczych przez R. G.. Zważyć bowiem należy, że istotnym elementem stanu faktycznego niniejszej sprawy jest kwestia faktycznej możliwości zapewnienia przez Skarżącą przyszłym mieszkańcom placówki całodobowych miejsc pobytu, a nie historia prowadzenia działalności gospodarczej przez R. G. Oczywiście, pośrednio fakt obecnego świadczenia usług przez R. G. w lokalu w B. przekłada się na stan faktyczny niniejszej sprawy. W tym zatem jedynie kontekście, czego zdaje się nie dostrzegać Skarżąca, okoliczność wykonywania w tym miejscu działalności gospodarczej przez R. G. (w formie jednoosobowej działalności gospodarczej pod firmą: "[...]", a nie spółki cywilnej z M. G. – jak twierdzi Skarżącą) ma znaczenie dla oceny ustalonego stanu faktycznego, w szczególności braku możliwości zapewnienia przez Skarżącą miejsc pobytu dla przyszłych podopiecznych placówki. Bez znaczenia w tej sytuacji stają się zatem zarzuty skargi dotyczące tego, że R. G. nie jest stroną postępowania i w czasie wydawania decyzji wskazana spółka cywilna już nie istniała.
Zdaniem Sądu, przedsiębiorca chcący prowadzić taką placówkę jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej. Nie powinno zatem dziwić, że prowadzenie działalności w niektórych dziedzinach, szczególnie z zakresu świadczenia pomocy społecznej, podlega dodatkowym ograniczeniom, wyrażającym się w reglamentacyjnej funkcji administracji chociażby poprzez wydawanie koncesji i zezwoleń (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: LEX/el. 2021). Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Ma to raczej na celu zabezpieczenie interesu ogólnego poprzez wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby posiadające konieczne kompetencje, przy zachowaniu wymogów szczególnie istotnych z punktu widzenia charakteru prowadzonej działalności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 98/22, LEX nr 3371111), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Taka interpretacja nie jest więc sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisów u.p.s. i nie powoduje, że ich treść staje się zbędna, w szczególności przepisu art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.s. Uwzględniając powyższe, organ prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wydania zezwolenia, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.s., polegająca na zapewnieniu mieszkańcom placówki potrzeb bytowych w postaci całodobowego miejsca pobytu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy § 5 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U z 2020 r. poz. 1562) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nie wydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, mimo istnienia zawitego terminu, to zdaniem Sądu, choć Wojewoda nie dotrzymał powyższego terminu, to jednak powyższe naruszenie pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotowy zarzut okazał się zatem nieuzasadniony.
Powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza również, że organy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, rozpatrzyły sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Ponadto zauważyć należy, że w interesie społecznym pozostaje, aby prowadzenie działalności gospodarczej w formie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wykonywały jedynie podmioty dysponujące odpowiednio wysokimi kompetencjami (standardami działania). Jednocześnie, zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje organów wydane zostały w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Powyższe znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, sporządzonych zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Następnie wskazać wypada, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.). Wykonanie obowiązku z art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji administracyjnej, w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach (art. 10 § 1 k.p.a.), mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu. W tym kontekście zarzut skargi z punktu piątego – naruszenie art. 77 § 4 k.p.a., poprzez dopuszczenie z urzędu dowodów z decyzji w sprawie R. G. i M. G. i nie zakomunikowania o tym stronie, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, jest słuszny. Faktem bowiem jest, że w uzasadnieniu decyzji z 30 września 2022 r. Wojewoda powołał się na fakt wydania decyzji w sprawach R. G. i M. G., nie informując o tym wcześniej pełnomocnika Skarżącej. Jednakże powyższa decyzja organu I instancji została następnie doręczona temu pełnomocnika, i w odwołaniu z 14 października 2022 r. od tej decyzji pełnomocnik Skarżącej nie podniósł zarzutu naruszenia 77 § 4 k.p.a., jak też nie wniósł o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów związanych z powyższym zagadnieniem, chociaż o wspomnianym naruszeniu Wojewody już wiedział. Wszak postępowanie odwoławcze jest postępowaniem in meriti, umożliwiającym zgłaszanie przez strony stosownych dowodów na wykazanie trafności swych racji, a obowiązkiem organu odwoławczego (w tym przypadku Ministra) jest rozważenie zgłoszonych przez stronę twierdzeń i dowodów. Co więcej, w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik sam przytacza okoliczności związane z wydaniem przedmiotowych decyzji, m.in. w przedmiocie nałożonych na R. G. kar administracyjnych (str. 7, 9 odwołania), dokonując oceny ich znaczenia dla sprawy. A zatem, zdaniem Sądu, naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. przez Wojewodę nie uniemożliwiło Skarżącej oraz jej pełnomocnikowi podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej czy wypowiedzenie się co do dowodów powołanych przez organ I instancji – nie naruszyło więc żadnych gwarancji procesowych Skarżącej, przede wszystkim prawa do ustosunkowania się do materiału dowodowego sprawy, co skutkuje tym uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie mógł zostać uwzględniony wniosek dowodowy Skarżącej przedstawiony w skardze, ponieważ wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Abstrahując od tego, że porozumienie z 5 maja 2022 r. stanowi w istocie dokument prywatny, wskazać przede wszystkim należy, że nie wnosi ono do sprawy żadnej istotnej wartości merytorycznej służącej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Niewiążące ustalenia między R. G. a Skarżącą, w którym wspólnie oświadczają, że po uzyskaniu zezwolenia, podpiszą porozumienie, na podstawie którego Skarżąca przejmie umowy mieszkańców, a w zamian Skarżąca zobowiązała się do spłaty zadłużenia określonego na dzień przejęcia mieszkańców, zdaniem Sądu, nie podważają, wbrew twierdzeniom Skarżącej, prawidłowości zarówno zaskarżonej decyzji Ministra, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Przeciwnie, prowadzą do wniosku, że słusznie odmówiono Skarżącej wydania przedmiotowego zezwolenia. Wszak podmiot starający się o jego uzyskanie, jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej prawo prowadzenia placówki winien spełniać kryteria ustawowe – a nie dopiero po uzyskaniu zezwolenia, jak oczekiwałby tego Skarżąca. Poza tym, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2159/21, LEX nr 3619366).
Końcowo Sąd wyjaśnia, że w realiach niniejszej sprawy – wbrew stanowisku Skarżącej – organy nie stwierdziły pozorności czynności (na podstawie art. 83 § 1 kodeksu cywilnego) w postaci zawarcia przez Skarżącą ww. porozumienia z R. G. Organy oceniły jedynie powyższą okoliczność w kontekście spełnienia przez Skarżącą przesłanek ustawowych do wydania zezwolenia, a nie skuteczność czynności prawnej.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.