I SA/WA 232/05

I SA/Wa 232/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Pryca
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. dz. [...] między ulicami [...] a [...] objętej lwh. [...] pgr. lkat. [...] do [...] oraz nieruchomości położonej w K. dz. [...] przy ul. [...] i [...] objętej lwh. [...] pgr. lkat. [...] (objętych punktem 40 i 41 tej decyzji), stanowiących własność hipoteczną A. W.
W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na podstawie art. 1, 10 i 21 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) orzekło w dniu [...] marca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na cele Akademii [...] w K. m.in. opisanych na wstępie nieruchomości położonych w K., stanowiących własność hipoteczną A. W.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1953 r. wystąpił, w imieniu spadkobiercy byłego właściciela A. W., radca prawny W. L. Podniósł on, że postępowanie wywłaszczeniowe było przeprowadzone bez udziału właściciela wywłaszczanej nieruchomości A. W., który jest jedynym spadkobiercą A. W. zmarłego w dniu [...]lipca 1944 r., co stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązujących przepisów art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), a także art. 8 i 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1953 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 §1 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ich wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie.
Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów art. 1, 10 i 21 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który stanowił, iż wywłaszczeniu podlegały nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, których nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było również uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie właściciela nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do odstąpienia nieruchomości.
Zdaniem organu z akt sprawy wynika, iż Akademia [...] w K., była wykonawcą narodowych planów gospodarczych oraz posiadała zezwolenie na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co poświadczają zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1950 r. na nabycie nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1950 r. o wywieszeniu wezwania zbiorowego, skierowanego do właścicieli hipotecznych, o dobrowolne oddanie wymienionych w nim nieruchomości położonych w K. na tablicach urzędowych ogłoszeń PMRN w K. oraz Urzędu Obwodu III przez okres 14 dni. Również orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. było wywieszone na tablicy obwieszczeń PMRN w K. przez okres 14 dni. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust.3 i art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Wobec powyższego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uznał, że wywłaszczenie na rzecz Akademii [...] zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa i odmówił stwierdzenia jego nieważności.
Dnia 4 października 2001 r. pełnomocnik A. W. złożył do organu nadzoru wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści podtrzymał zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., które nastąpiło przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] marca 1953 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego i decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1953 r. w części dotyczącej nieruchomości będących hipoteczną własnością A. W.
Decyzja ta stała się podstawą wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1953 r. naruszyło art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez udziału właściciela A. W., a także art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez niewystąpienie przez wnioskodawcę wywłaszczenia - Akademię [...] z propozycją wykupu nieruchomości. A. W. nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego, ani nie został wymieniony w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stroną postępowania wywłaszczeniowego był A. W., gdyż jego praw dotyczyła czynność organu administracyjnego. Jednakże postępowanie prowadzone było tak, jakby właścicielem nieruchomości był nieżyjący już wówczas A. W. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Nadto pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż przedstawione przez niego argumenty nie były przedmiotem badania Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zdaniem organu nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2, zobowiązujące do stwierdzenia nieważności orzeczenia będącego przedmiotem postępowania. Organ nie stwierdził również, aby wspomniane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dotknięte było innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8 lipca 2002 r. Na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. stała się ona – z mocy przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie nie zostało należycie przeprowadzone.
Z akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na cele Akademii [...] w K. m.in. nieruchomości położonej w K., dz. [...] między ulicami [...] a [...] objętej lwh. [...] pgr. lkat. [...] do [...] oraz nieruchomości położonej w K. dz. [...] przy ul. [...] i [...] objętej lwh. [...] pgr. lkat. [...], stanowiących własność hipoteczną A. W.
Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) określały szczegółowo tryb postępowania zmierzającego do nabycia lub przejęcia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Materialno-prawną przesłanką orzeczenia o wywłaszczeniu było między innymi stwierdzenie, że wywłaszczane nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że nie mogły być uzyskane w trybie art. 3 tego dekretu, czyli z zasobów Skarbu Państwa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 (art. 7 w numeracji sprzed tekstu jednolitego) wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Art. 8 ust. 2 stanowił, że w przypadku nabywania nieruchomości należących do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 (czyli w sytuacji, kiedy wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona była pod budowę takiego domu), wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie, o którym mowa w art. 7 dekretu, musiało być skierowane do uprawnionej osoby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zawierać konkretnie ustaloną i zatwierdzoną przez Wojewódzką Radę Narodową cenę, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 30 ust. 1 również propozycję nieruchomości zamiennej. Niedopełnienie tych warunków stanowi rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, publ. OSP nr 202/1/12, wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, niepubl., wyrok NSA z 12 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1365/96, niepubl.).
Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. W szczególności w aktach brak jest wezwania zbiorowego z dnia 8 listopada 1950 r. skierowanego do właścicieli hipotecznych, które w opinii organu miało dotyczyć przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z treścią pisma Akademii [...] w K. adresowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1950 r. było to wezwanie "o sporządzenie umów określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r." W zaświadczeniu Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1950 r. mowa jest o wezwaniu "o dobrowolne oddanie nieruchomości."
Artykuł 7 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dniu wywieszenia wezwania z dnia 8 listopada 1950 r. nakładał na wykonawcę planu obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W zebranych materiałach brak jest jakichkolwiek dowodów, że Akademia [...] określiła ceny niezbędnych jej nieruchomości, uzyskała ich zatwierdzenie i faktycznie zaproponowała je właścicielom w wywieszonym wezwaniu.
Nadto artykuł 7 ust. 2 dekretu stwierdzał, że wezwanie powinno zawierać także wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną w przypadku nieruchomości określonych w art. 30 ust.1 tegoż dekretu. W zebranych materiałach brak jest również jakichkolwiek dowodów, żeby wykonawca planu prowadził w tej sprawie postępowanie zmierzające do ustalenia charakteru przedmiotowych nieruchomości i ewentualnych obowiązków określonych przywołanym przepisem. W aktach sprawy brak jest dowodów by komukolwiek Akademia [...] proponowała nieruchomości zamienne.
Przede wszystkim jednak, wobec braku wezwania z dnia 8 listopada 1950 r., nie można stwierdzić, czy przedmiotowe działki, będące własnością A. W., były nim w ogóle objęte. Działki te są co prawda wymienione we wniosku o czasowe zajęcie z dnia [...] maja 1950 r. (karta 3 akt administracyjnych nr [...]), ale również tych samych działek dotyczy, znajdujący się w aktach administracyjnych, potwierdzony za zgodność przez Archiwum Akt Nowych, wniosek o zezwolenie na nabycie względnie wywłaszczenie nieruchomości, który datowany jest na dzień 27 grudnia 1950 r. W szczególności, zwrócić trzeba uwagę na fakt, że wniosek ten zawiera także prośbę o udzielenie zezwolenia na wezwanie właścicieli nieruchomości (czyli przede wszystkim spadkobierców A. W.) do dobrowolnego zawierania umów kupna-sprzedaży przez zbiorowe ogłoszenie wezwania. Odpowiednie zezwolenie na nabycie nieruchomości wydane zostało natomiast przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dnia [...] lutego 1951 r., czyli już w 3 miesiące po wydaniu zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z dnia [...] listopada 1950 r. na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, na które powołują się obie zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz w 3 miesiące po wywieszeniu wezwania z dnia 8 listopada 1950 r. Tym samym z akt sprawy wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości które konkretnie nieruchomości były objęte wnioskiem z dnia 8 listopada 1950 r. i czy wśród nich znajdowały się nieruchomości stanowiące hipoteczną własność A. W. Oznacza to, że kwestia prawidłowego wezwania do odstąpienia nieruchomości, mimo jej zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1953 r., nie została przez organ nadzoru dostatecznie zbadana.
Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nadzorcze nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto z analizy akt administracyjnych wynika, że obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]) skierowane zostały m.in. do osób już nieżyjących, czyli K. W., który zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] marca 2001 r. (sygn. akt I [...]) zmarł w dniu [...] listopada 2000 r., W. R., który zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] grudnia 1996 r. (sygn. akt [...]) zmarł w dniu [...] stycznia 1994 r. oraz M. R., która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] lutego 1999 r. (sygn. akt [...]) zmarła w dniu [...] października 1997 r. Przede wszystkim zaś decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1953 r. skierowana została do A. W., który zmarł dnia [...] lipca 1944 r. (sygn. akt [...]). Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w nadesłanych przez organ zwrotnych poświadczeniach odbioru decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji skierowanego do Z. L. oraz K. J. Kwestie te także nie zostały wyjaśnione przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.