I SA/Wa 2316/21

I SA/Wa 2316/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1953/23 - Wyrok NSA z 2025-06-13
I OZ 190/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 lit. a i lit c, art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. nr DO-II.7610.279.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 czerwca 2016 r. nr DO.2-6610-642/2016.TJ w zakresie w jakim Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody D. z dnia 30 listopada 2005 r. nr RR.V.U.7720-77/05, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, wskazanej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości z dnia 11 lutego 2016 r. nr GODGiK.6642.190.2016; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 lipca 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej jako "[...]" lub skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 16 czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 30 listopada 2005 r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego w [...], oznaczonego jako działka [...] [...] o pow. 4.7616 ha, oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Wnioskiem z 4 marca 2015 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,57 ha, podnosząc, że uwłaszczenie naruszało jej prawa do przedmiotowego gruntu.
Decyzją z 16 czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,57 ha wskazanej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działek nr [...] o pow. 0,0778 ha i nr [...] o pow. 0,0390 ha wskazanych na ww. mapie ze wstępnym projektem podziału.
Pismem z 6 lipca 2016 r. [...] wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.
Postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., nr DO-II.7610.279.2019.JL, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zawiesił postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu przeprowadzenia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] o pow. 0,6868 ha oraz wezwał Gminną Spółdzielnię "[...]" do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie podziału działki nr [...] z
obrębu [...] na działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] zgodnie ze wstępnym projektem podziału działki nr [...] znajdującym się w aktach sprawy, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. postanowienia.
Decyzją z 1 czerwca 2021 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6868 ha, położonej w [...] na działki nr [...] o pow. 0,0783 ha, nr [...] o pow. 0,0378 ha i nr [...] o pow. 0,5707 ha, zgodnie z załączoną do ww. decyzji mapą z projektem podziału działki nr [...], sporządzoną w dniu 26 marca 2021 r.
Postanowieniem z 16 czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podjął zawieszone postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 16 czerwca 2016 r.
Decyzją z 23 lipca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 16 czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że kwestionowana decyzja z 30 listopada 2005 r. została wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przywołał treść powołanego przepisu .
Organ wskazał na dokumenty pozwalające na identyfikację działek obecnie oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...] i podniósł, że w dniu 5 grudnia 1990 r. uwłaszczona decyzją z 30 listopada 2005 r. działka nr [...] (z podziału której powstały działki obecnie oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r.
Zebrana dokumentacja potwierdza również, że we wspomnianej dacie działka nr [...] o pow. 4.7616 pozostawała w zarządzie [...] (decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w [...] z 25 kwietnia 1989 r.).
Badając sporną kwestię czy uwłaszczenie działki nr [...] naruszało prawa osób trzecich Minister podniósł, że pismem z 9 listopada 1995 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się przy ul. [...] w granicach załączonej mapy, który to został jej przekazany na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego w 1974 r. Przy piśmie Spółdzielni z 16 lutego 2016 r. załączono mapę ze wstępnym projektem podziału działki nr [...] (sporządzoną przez geodetę uprawnionego [...] A. K. w dniu 11 lutego 2016 r.), z której wynika, że teren użytkowany przez Spółdzielnię stanowi powierzchnię 0,57 ha (skład opału), oznaczoną na ww. mapie jako działka nr [...].
Organ odwoławczy podniósł, że podstawą wniosku Spółdzielni z 9 listopada 1995 r. był art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (któremu obecnie odpowiada art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Minister wskazał, że w aktach znajduje się pismo Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w [...] z 8 grudnia 1995 r. stanowiące odpowiedź na wniosek Spółdzielni z 9 listopada 1995 r. W ww. pismie nie odniesiono się w żaden sposób do przesłanek określonych w art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. Odmowę uzasadniono jedynie tym, że przedmiotowy grunt został oddany w zarząd [...] we [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. wskazana okoliczność nie mogła stanowić podstawy odmowy rozpatrzenia wniosku Spółdzielni. W powyższym piśmie z 8 grudnia 1995 r. stwierdzono również, że sprawę przekazania przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni należy załatwić za pośrednictwem [...] we [...].
Organ podniósł, że do chwili obecnej wniosek Gminnej Spółdzielni "[...]" z 9 listopada 1995 r. nie został rozpoznany we właściwym trybie.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przywołał uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1709/15. W uzasadnieniu tym sąd stwierdził, że niezaspokojone roszczenia spółdzielni o uwłaszczenie dochodzone obecnie na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzednio art. 2c) należą niewątpliwie do praw osób trzecich, o których mowa w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Jeżeli chodzi o wzajemną relację art. 200 do art. 204 to trzeba uznać, że drugi z nich jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 200, na co wskazuje zawarte w nim zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Takiego zastrzeżenia nie zawiera art. 204, a zatem roszczenie o uwłaszczenie spółdzielni na podstawie tego przepisu wyprzedza prawo do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej zgłoszone na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Sąd powołał się przy tym na pogląd wyrażony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 10/91, dotyczący pierwszeństwa uwłaszczenia w trybie cywilnoprawnym przed uwłaszczeniem w trybie administracyjnym.
Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę Minister uznał, że decyzja uwłaszczeniowa z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,5707 ha (wydzielonej z działki nr [...]), zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ustawy 21 sierpnia 1997 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich tj. praw Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] do uwłaszczenia przedmiotową działką.
Ponadto, organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W stosunku do działki nr [...] nie nastąpił bowiem obrót cywilnoprawny ani inne zdarzenie prawne, które stanowiłoby skutek decyzji uwłaszczeniowej, a jego odwrócenie byłoby niemożliwe na gruncie postępowania administracyjnego.
Oceniając zaś decyzję uwłaszczeniową w części dotyczącej działek nr [...] o pow. 0,0783 ha oraz nr [...] o pow. 0,0378 ha (powstałych z podziału działki nr [...]) Minister podniósł, że w tym zakresie wspomniana decyzja uwłaszczeniowa nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z pisma Spółdzielni z 16 lutego 2016 r. teren użytkowany przez nią stanowi powierzchnię 0,57 ha (skład opału), oznaczoną na mapie ze wstępnym projektem podziału działki nr [...] jako działka nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w następstwie błędnej identyfikacji przedmiotu postępowania, bowiem organ drugiej instancji błędnie przyjął, że sprawa dotyczy oceny, czy Gminnej Spółdzielni "[...]" przysługuje roszczenie o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha, podczas gdy w ramach postępowania nieważnościowego prowadzonego na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało ustalić, czy Wojewoda [...] rozstrzygający w dniu 30 listopada 2005 roku wniosek uwłaszczeniowy miał podstawy do uwzględnienia roszczeń Spółdzielni,
2) art. 15 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a więc w szczególności:
- stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie dowodów i okoliczności nieznanych organowi w dacie jej wydawania,
- rozstrzyganiu przez Ministra o istnieniu roszczenia Gminnej Spółdzielni "[...]" o zawarcie umowy użytkowania wieczystego, pomimo że tak dla ustanowienia tego prawa, jak i dochodzenia roszczeń z tym związanych zastrzeżono drogę cywilną,
- prowadzenia postępowania nieważnościowego w oparciu o dokument istniejący w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, lecz nieznany wówczas organowi uwłaszczeniowemu, pomimo że powyższe wpisuje się w przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza prawo, gdyż pominęła prawa Gminnej Spółdzielni "[...]" do spornej działki w sytuacji, gdy w toku postępowania uwłaszczeniowego nie ujawniła się żadna okoliczność, która wskazywałaby na to, że takie prawa istnieją,
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.pa. poprzez uznanie, że ujawnienie istotnego w sprawie dokumentu istniejącego w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, lecz nie znanego wówczas organowi uwłaszczeniowemu, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że powyższe uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego,
5) art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego i art. 64 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2c ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieuprawnione rozstrzyganie o istnieniu roszczenia Spółdzielni o zawarcie umowy użytkowania wieczystego i bezzasadności odmowy temu żądaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w [...], pomimo że do oceny i rozstrzygania o tym roszczeniu są uprawnione sądy powszechne i Sąd Najwyższy,
6) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. art. 64 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2c ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną ocenę, że roszczenie Spółdzielni o zawarcie umowy użytkowania wieczystego istnieje, pomimo że brak jest danych wskazujących, że Spółdzielnia po odmowie realizacji roszczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w [...] wystąpiła do sądu powszechnego i uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie,
7) art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 118 kodeksu cywilnego poprzez brak uznania, że roszczenie Spółdzielni o zawarcie umowy użytkowania wieczystego jest przedawnione mimo że brak jest danych wskazujących, że Spółdzielnia po odmowie realizacji roszczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w [...] przerwała bieg przedawnienia roszczenia.
8) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego przez samodzielną ocenę prawa Gminnej Spółdzielni "[...]" o przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że stanowi to kwestię cywilistyczną wymagającą rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, a tym samym zagadnienie wstępne obligujące organ nadzoru do zawieszenia postępowania w sprawie
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 13 października 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminnej Spółdzielni "[...]" wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację zawartą przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 16 czerwca 2016 r. stwierdzającą w części nieważność decyzji Wojewody [...] z 30 listopada 2005 r., a w części odmawiającej stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Wyjaśnić należy, że tego rodzaju postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a., choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się od niego przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Z kolei w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem jest decyzja ostateczna i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w toku którego ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie podejmowania tej decyzji przepisami prawa (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Podsumowując, istotą postępowania nieważnościowego jest ocena czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Nie jest natomiast celem tego postępowania ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją.
W licznym dorobku piśmiennictwa trafnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (tak; J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo.
Na gruncie niniejszej sprawy kontroli w trybie nadzorczym poddana została decyzja Wojewody [...] z 30 listopada 2005 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] [...] o powierzchni 4,7616 ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Powyższa decyzja została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), dalej zwanej "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Przepis ten odwołuje się z kolei do art. 2 ustawy z 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Ponadto, stosownie do ust. 4 powołanego przepisu, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich.
W niniejszej sprawie organy nadzoru uznały, że przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] wskazanej na mapie ze wstępnym projektem podziału z 11 lutego 2016 r. doszło do rażącego naruszenia art. 200 ustawy poprzez naruszenie praw osoby trzeciej, tj. praw Gminnej Spółdzielni "[...]" do uwłaszczenia przedmiotowym gruntem. Organy podniosły, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej dla państwowej osoby prawnej Spółdzielnia wystąpiła z roszczeniem, w trybie art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, a powyższego wniosku nie rozpoznano do chwili obecnej we właściwym trybie.
Wykazując, że w tych okolicznościach doszło do rażącego naruszenia prawa organy obu instancji powołały się również na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2016 r., wydanym na gruncie sprawy o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 30 listopada 2005 r., zgodnie z którym niezaspokojone roszczenia spółdzielni o uwłaszczenie, dochodzone obecnie na podstawie art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (poprzednio art. 2c ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), należą niewątpliwie do praw osób trzecich, o których mowa w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W powołanym wyroku Sąd wskazał również, że jeżeli chodzi o wzajemną relację art. 200 do art. 204 to drugi z nich jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 200, na co wskazuje zawarte w nim zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Takiego zastrzeżenia nie zawiera art. 204, a zatem roszczenie spółdzielni o uwłaszczenie na podstawie tego przepisu wyprzedza prawo do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej zgłoszone na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Dokonując powyższej wykładni art. 200 ust. 1 w relacji do art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd powołał się przy tym na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 10/91 (Dz. U. Nr 97, poz. 487) dotyczący pierwszeństwa uwłaszczenia posiadaczy garaży w trybie cywilnoprawnym przed uwłaszczeniem w trybie administracyjnoprawnym.
Powyższe doprowadziło organy obu instancji do konkluzji, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest rażącego naruszenia art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., co kwestionuje skarżący.
Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. (obecnie art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.), na który powołała się Spółdzielnia składając wniosek z 9 listopada 1995 r. umożliwiał uwłaszczenie spółdzielni i ich związków na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. W piśmiennictwie trafnie podnosi się jednak, że uwłaszczenie spółdzielni w tym trybie nie następowało z mocy prawa. Na wniosek spółdzielni zawierana była umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków, innych urządzeń lub lokali znajdujących się na tym gruncie. Stronami tej umowy były spółdzielnia i Skarb Państwa reprezentowany przez wojewodę albo spółdzielnia i gmina reprezentowana przez organ wykonawczy. Jeżeli zaś gmina lub Skarb Państwa uchylały się od podpisania tego rodzaju umowy to spółdzielni przysługiwało roszczenie o zobowiązanie tych podmiotów do złożenia oświadczenia woli o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności znajdujących się na nim budynków, urządzeń i lokali. Roszczenie to mogło być dochodzone przez spółdzielnię na podstawie art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 204). W orzecznictwie Sądu Najwyższego słusznie przyjmuje się również, że niezależnie od konieczności wystąpienia przez spółdzielnię z roszczeniem przed wskazaną w art. 2c datą, efektywne domaganie się ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego wymagało od niej wykazania, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało jej ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania, a więc prawnorzeczowy tytuł do korzystania z gruntu. Wykazanie z kolei istnienia tego prawa musiało nastąpić na podstawie stosownych dokumentów tj. bądź decyzji o przekazaniu spółdzielni nieruchomości w użytkowanie bądź decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1997 r., II CKN 73/97, Lex nr 1232200).
Samego zatem wystąpienia przez Spółdzielnię przed datą wskazaną w art. 2c ustawy 29 września 1990 r. z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego nie można uznać za równoznaczne z efektywnym domaganiem się przez ten podmiot ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Skuteczne domaganie się ustanowienia tego prawa wymagało bowiem wykazania przez Spółdzielnię spełnienia obligatoryjnych przesłanek wynikających z art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. (obecnie art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Oznacza to, że zgłoszone przez Spółdzielnię roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego miało charakter wyłącznie hipotetyczny. Nie wiadomo bowiem w jaki sposób roszczenie to zostałoby ostatecznie rozpoznane. W konsekwencji powyższego, nawet potencjalne doprowadzenie do eliminacji ze skutkiem ex tunc decyzji Wojewody [...] z 30 listopada 2005 r. nie zmieniłoby sytuacji prawnej Spółdzielni w zakresie przynależnych jej praw lub roszczeń.
Z podanych wyżej przyczyn statusu Spółdzielni nie można porównywać, jak czyni to pełnomocnik Spółdzielni w piśmie procesowym z 13 października 2022 r., do sytuacji prawnej dawnych właścicieli nieruchomości występujących z roszczeniem o jej zwrot. Uprawnienia tych ostatnich podmiotów znajdują bowiem oparcie w zasadzie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wywodzącej się z aksjologii konstytucyjnej. W konsekwencji do statusu Spółdzielni nie można przykładać wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, na kanwie spraw dotyczących roszczeń dawnych właścicieli o zwrot, poglądów o naruszeniu praw osób trzecich w postaci pominięcia w postępowaniu uwłaszczeniowym roszczenia o zwrot nieruchomości.
Wobec powyższego, w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić oceny organu o naruszeniu, przy wydaniu decyzji z 30 listopada 2005 r., w sposób oczywisty i bezsporny normy zawartej w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w postaci naruszenia praw osoby trzeciej, tj. pominięcia roszczenia Spółdzielni o uwłaszczenie spornym gruntem. Organy obu instancji nie wykazały bowiem aby w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z 30 listopada 2005 r. zaistniało oczywiste naruszenie prawa, które polegało na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią kwestionowanej decyzji o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną jej wydania. Dla wykazania tej przesłanki nie jest bowiem wystarczające, z przyczyn opisanych powyżej, powoływanie się na roszczenie zgłoszone przez spółdzielnię w trybie art. 2c ustawy z 29 września 1990 r., a także na jedną z możliwych wykładni art. 200 w relacji do art. 204 wypracowaną w orzecznictwie. Ponownie przypomnieć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, która jest przecież chroniona zasadą trwałości decyzji, musi być wynikiem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał. Tego rodzaju naruszenie przejawiać się musi zaś m. in. w ustaleniu, że wydający kontrolowaną decyzję organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z przepisu prawa. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można zatem stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w samej treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1472/09, Lex nr 745038).
Wobec powyższego, za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani żadnej innej kwalifikowanej wady prawnej, jaką kwestionowana decyzja z 30 listopada 2005 r. miałaby być obciążona, brak było podstaw do wyeliminowania decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie w jakim organ pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,57 ha, wskazanej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości z 11 lutego 2016 r.
Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył również art. 127 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymał bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 16 czerwca 2016 r. w całości. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 16 czerwca 2016 r. przedmiotem zaskarżenia uczyniono, co wyraźnie wynika z treści tego wniosku, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wyłącznie w części, to jest w zakresie w jakim Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 30 listopada 2005 r. Doszło zatem do sytuacji, w której w postępowaniu odwoławczym Minister ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w zakresie w jakim organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r., pomimo że decyzja z 16 czerwca 2016 r. w tym zakresie stała się już ostateczna.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nadzoru ponownie oceni, w kontekście przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., legalność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 30 listopada 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W zależności od poczynionej oceny organ nadzoru wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a..