I SA/Wa 2312/21

I SA/Wa 2312/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 29 ust. 1 art. 30 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 518
art. 215
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg M. K. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. na skutek skargi M. K. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie ze skargi Miasta [...]; 3. zwraca Miastu [...] 200 (dwieście) zł uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej M. K..
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. nr KR II R 23/20, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795 – dalej też jako ustawa lub ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr 232/GK/DW/2015 i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 13 lipca 2010 r. spółka [...] S.A. Handlowo - Przemysłowa L.J. B. z siedzibą w W. (tj. dawny właściciel nieruchomości) wniosła do Urzędu [...] Wydziału Spraw Dekretowych o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]", która na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność państwa.
Na mocy aktu notarialnego z dnia 11 czerwca 2014 r. repertorium A numer [...] spółka [...] sprzedała M.K. wszelkie prawa i roszczenia do całej nieruchomości, w tym odszkodowawcze za cenę 300.000 zł.
Prezydent m.st. Warszawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], o pow. 7.735 m2 pochodzącą z nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] ustalił na rzecz M.K. odszkodowanie w wysokości [...] zł, za 25% gruntu nieruchomości przejętej dekretem, położonej w W. przy ul. [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] (pkt 1 decyzji i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz M. K.
W uzasadnieniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2022 r. w odniesieniu do przesłanki "planistycznej" wskazano, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" znajdowała się w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania oraz w strefie IVa, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania. Prezydent uznał zatem, że nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a więc spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. W odniesieniu do przesłanki utraty przez dawnego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych pozbawienia faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. wskazano, że zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego dnia 14 lutego 2014 r. nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" wchodzi w skład stanowiących własność Skarbu Państwa działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz stanowiących własność [...] działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].
Nadmieniono przy tym, że odszkodowanie za stanowiącą własność [...] dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przyznane zostało decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r., nr 484/GK/DW/2014.
Analizując sytuację kolejnych działek Prezydent wskazał, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] zajęta została pod ulicę [...] - drogę wojewódzką nr [...].
Dalej Prezydent zauważył, że zgodnie z pismem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 4 września 2013 r., znak: UD-XV11-WAiB-A. 1634.41.2013.KWE działka ew. nr [...] z obrębu [...] objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 10 sierpnia 1968 r. Teren objęty w/w decyzją lokalizacyjną przekazany został w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów przez Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 1968 r., nr GKM.VI25/171/68. Protokół zdawczo - odbiorczy terenu objętego w/w lokalizacją podpisany został dnia 12 września 1968 r. pomiędzy przedstawicielem [...] a przedstawicielem [...].
Następnie Prezydent wskazał, że działka ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zajęta została obecnie pod Aleję [...] - drogę krajową nr [...]. W tym zaś zakresie, Prezydent m.st. Warszawy podniósł, że na podstawie dokumentacji przekazanej przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r., znak: UD-XV11-WAiB-A. 1634.41.2013.KWE ustalono, że działka ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 29 kwietnia 1969 r. pod budowę ulicy [...] na odcinku Dworzec [...], decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 30 grudnia 1975 r. nr [...] dotyczącą realizacji Al. [...] na odcinku od tunelu [...] przy ul. Al. [...] do ul. [...] oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej z dnia 15 czerwca 1989 r. nr [...] dotyczącą budowy ulicy - al. [...] na ode. Al. [...].
Z powyższego w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością położoną przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" o pow. 7 395 m2, która stanowi obecnie cz. dz. ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki łącznie kwalifikujące w/w nieruchomość do przyznania odszkodowania.
Komisja stwierdziła następnie, że w tej sprawie wpłynął sprzeciw prokuratora z dnia 30 czerwca 2020 r., w którym zarzucono wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w warunkach określonych w treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), tj. w wyniku przestępstwa określonego w treści art. 228 § 1 k.k. polegającego na przyjęciu przez Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych w Biurze Gospodarki Nieruchomości Urzędu [...] korzyści w zamian za przychylność i pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n.
Komisja podniosła również, że Minister Finansów wskazał, iż w zakresie układu z Francją roszczenia wynikające z posiadania akcji spółki [...] są wymienione w dostępnej w Ministerstwie Finansów kopii dokumentacji francuskiej dot. spraw następujących podmiotów: B.F., D.C., D.G., M.R., B.D. & C., C.L. Decyzją z dnia 2 czerwca 1961 r. nr 508 Komisja ds. odszkodowań, po uwzględnieniu decyzji z dnia 11 stycznia 1957 r. nr 269 wedle której B.F. (Bank Francusko-Polski) został wyznaczony jako agencja płatnicza odpowiedzialna za upewnienie się co do narodowości francuskiej, uzyskanej przed datą 19 marca 1948 r., posiadacza akcji oraz jego stawienie się przed Komisją w terminie określonym w tym celu przez ustawę z dnia 24 maja 1951 r., a także zawiadomienia Banku Francusko-Polskiego z dnia 28 września 1959 r. oraz z dnia 29 maja 1961 r., ustaliła m.in. dla spółki liczbę 1106 akcji podlegających odszkodowaniu. Minister Finansów podał również, że liczbę akcji podlegających odszkodowaniu określono na 1106 sztuk, przy cenie jednostkowej za akcję na poziomie 34,50 $, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzjach nr 267 i nr 508. Ostateczna wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła zatem 38.157 $. Powyższe wynika także z wykazu beneficjentów 1970 rozdział XII "Akcjonariusze znacjonalizowanych polskich spółek".
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Komisja podniosła, że materialnoprawną postawę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Komisja podkreśliła, że z analizy akt sprawy wynika, iż jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Prezydent m.st. Warszawy nie podjął bowiem koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a dokonane ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy naruszył także zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m.in. zasadę bezpośredniości, zaś jego rozstrzygnięcie narusza normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a.
Komisja wyjaśniła m.in., że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie sprecyzowano, w jakim zakresie (powierzchni obszaru) przedmiotowa działka znajdowała się w strefie lIIa, a w jakim w strefie IVa. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta m.st Warszawy nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne wyjaśnienie, w jakiej określonej strefie planu przedmiotowa działka rzeczywiście się znajdowała. Tymczasem, zdaniem Komisji, mając zaś na uwadze ogólnikowość i niejasności planu zabudowy z 1931 r., tj. brak możliwości precyzyjnego odniesienia go do przebiegu dawnych działek hipotecznych przez osobę nieposiadającą odpowiedniej wiedzy specjalistycznej – zasadne byłoby powołanie biegłego specjalistę geodetę na okoliczność sporządzenia precyzyjnego wykreślenia granic dawnych działek hipotecznych na tym planie.
Ponadto, w ocenie Komisji, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania rozpoznawczego wskazuje, że faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowego terenu przez spółkę [...] był ściśle powiązany z charakterem jej działalności, tj. działalnością handlowo-przemysłową. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika natomiast, by teren ten miał być faktycznie przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne lub w taki sposób był wykorzystywany przez spółkę. Komisja zauważyła, że również Prezydent m.st. miał wątpliwości co do przeznaczenia terenu i dlatego w toku postępowania w sprawie wniosku o odszkodowanie dwukrotnie wzywał stronę do wyjaśnienia tej okoliczności.
Zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy nie zbadał również w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podstawę dowodową poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w tym zakresie stanowiła opinia geodezyjna sporządzona w dniu 14 lutego 2014 r. przez geodetę uprawnionego, która zdaniem Komisji jest ogólnikowa, niejasna i nieprecyzyjna oraz nie posiada wszystkich istotnych elementów składowych pozwalających na zakwalifikowanie jej jako pełnowartościowego dowodu, przez co nie pozwala na poczynienie kategorycznych ustaleń w sprawie.
Ponadto Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy nie dokonał ustalenia rzeczywistej daty utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez spółkę [...]. Z akt sprawy wynika m.in., że teren nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] już w 1951 r. zajmowała Państwowa Centrala [...], co zostało całkowicie zignorowane przez Prezydenta w toku postępowania. Komisja przedstawiła okoliczności związane z ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego oraz nacjonalizacją przedsiębiorstwa jako wskazujące, że utrata faktycznej możliwości władana nieruchomością nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Wskazane wyżej okoliczności stanowiły, zdaniem Komisji, podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.K., zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła Komisji naruszenie:
1. art. 215 ust. 2 u.g.n., art 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej pozwalającej na przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną,
2. art. 215 ust. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkuje błędnym uznaniem, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 r.;
3. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. doszło z naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w świetle obowiązujących przepisów u.g.n., konieczne jest ustalenie, czy dana nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Ustalanie, jaki obszar nieruchomości znajdował się w konkretnej strefie, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla uznania, że została spełniona przesłanka planistyczna konieczne jest bowiem ustalenie, że przeznaczenie danego terenu umożliwiało realizację na nim budownictwa jednorodzinnego.
Zdaniem Skarżącej, Komisja nie powołała żadnego dowodu wskazującego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka planistyczna, o której mowa w art. 215 u.g.n. Zarzuty Komisji opierają się wyłącznie na przypuszczeniach i wątpliwościach.
Ponadto, powołane przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty oraz okoliczności wskazują, że na przedmiotowym terenie zostały zrealizowane inwestycje świadczące o utracie możliwości władania gruntem przez byłych właścicieli. Wszystkie te zdarzenia prawne dotyczą czasu po 5 kwietnia 1958 r.
Miasto [...] wniosło skargę na fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z dnia 21 lipca 2021 r. nr KR II R 23/20.
W odpowiedzi na obydwie skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M.K. oraz ze skargi Miasta [...] i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2312/21.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2024 r. Miasto [...] złożyło oświadczenie o cofnięciu skargi wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego.
W dniu rozprawy Sądowi zostało złożone pismo z dnia 10 stycznia 2024 r. [...] z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postanowieniem wydanym podczas rozprawy w dniu 19 stycznia 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Miasta [...], należy wyjaśnić, że została ona cofnięta w piśmie złożonym na rozprawie. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1643, z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.) strona skarżąca może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że zmierzałoby to do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. Sąd uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie ze skargi Miasta [...] (pkt 2 sentencji).
Przechodząc do rozpoznania skargi złożonej przez M.K., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Komisji podlega uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż wskazywane w skardze. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej spawie Sąd był zatem uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji niezależnie od okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Co do zasady, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem badana w granicach sprawy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr 232/GK/DW/2015 narusza prawo w sposób rażący, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedna również z innych przyczyn zaskarżona decyzja Komisji winna w ocenie Sądu zostać uchylona. Niezależnie bowiem od tego – dostrzeżonego przez Sąd – rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta, kontrolowane orzeczenie zostało wydane z uchybieniem przepisów regulujących tryb postępowania przed Komisją wynikających z ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, a także bez należytego ustalenia, czy beneficjent decyzji odszkodowawczej legitymował się przymiotem strony w kontekście podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22.
Zacząć należy od tego, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2022 r., I SA/Wa 2620/21, że postępowanie prowadzone przez Komisję to nadzwyczajne postępowanie kontrolne (nadzorcze) wynikające z lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. – a więc z przepisów ustawy. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych.
W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. W jej ocenie przy wydawaniu decyzji Prezydenta o ustaleniu i wypłacie odszkodowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (s. 15 uzasadnienia decyzji), naruszenie to w ocenie Komisji wynikało z dostrzeżonych w toku postępowania rozpoznawczego wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, w szczególności dotyczących przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty faktycznego władania gruntem przez spółkę [...] (s. 40 uzasadnienia decyzji). Nadto organ rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji naruszył – w cenie Komisji – liczne reguły i zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w m.in. zasadę bezpośredniości jak i zakaz zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania.
Co istotne, Komisja w uzasadnieniu kontrolowanego nie wskazała konkretnie na naruszenie określonego przepisu, czy grupy przepisów, a jedynie starała się stworzyć obraz decyzji Prezydenta jako rozstrzygnięcia obciążonego licznymi różnej wagi wadami, które oceniane łącznie wymuszają zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli uchylenie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał tę decyzję. Zauważyć należy jednak, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w określonych warunkach, czyli po spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzja kasacyjna może być wydana, jeżeli przy podejmowaniu kontrolowanej przez Komisję ostatecznej decyzji doszło do naruszenia prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pamiętać należy przy tym, że przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 30 ust. 1 pkt 4a, który został powołany w zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w m.in. w pkt 3 art. 29 ust. 1, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Samo więc stwierdzenie, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym Komisji decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie jest jeszcze wystarczające dla wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. W ocenie Sądu, takie rozwiązania znajduje racjonalne uzasadnianie, łatwo bowiem zauważyć, że podobne są, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy w tzw. zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego w ramach kontroli instancyjnej decyzji. Postępowanie przed Komisją nie może zaś stwarzać wrażenia "trzeciej" instancji postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. kreuje wszak nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych już decyzji administracyjnych – o czym mowa będzie dalej – oraz ustanawia wyspecjalizowany organ, wyposażony w kompetencje umożliwiające wzruszenie orzeczenia organu administracji korzystającego z domniemania prawidłowości, a więc też zgodności z prawem.
Z tego właśnie względu ustawodawca założył, że Komisja może uchylić w postępowaniu rozpoznawczym kontrolowaną decyzję gdy stwierdzi przesłanki wynikające z powołanego już art. 29 ust. 1 pkt 3, przy czym muszą one wystąpić w powiązaniu z którąś z okoliczności opisanych w formie zamkniętego katalogu w art. 30 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy. W ten sposób postępowanie przed Komisją wykazuje cechy przypominające raczej nadzwyczajne tryby weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenie nieważności regulowane przepisami art. 156 -159 k.p.a. i wznowienie postępowania regulowane przepisami art. 145 – 152 k.p.a.
Analogia ta jest o tyle uzasadniona, że oba wspomniane tryby nadzwyczajne, podobnie jak postępowanie rozpoznawcze przed Komisją inicjowane są w celu przeprowadzenia weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wspomniano wyżej decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).
W ten sposób przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa stanowią nie tylko lex specialis względem regulacji k.p.a., ale stanowią też rozwiązania ustawy szczególnej do których ustawodawca odsyła w art. 16 k.p.a. in fine umożliwiających uchylenie decyzji ostatecznej.
To, że Komisja działa w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej implikuje określone jej obowiązki jako organu administracji, który zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. działać ma na podstawie przepisów prawa i stać na straży praworządności. Przede wszystkim Komisja – jak wspomniano – uchylić może weryfikowaną decyzję wyłączenie wówczas gdy w sposób jasny i jednoznaczny ustali, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie takiego orzeczenia, przy czym przesłanki te w sposób klarowny powinny być zaprezentowane i wyjaśnione adresatom decyzji Komisji, a ponadto stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy, organ, którego orzeczenie podlega uchyleniu ma otrzymać od Komisji wiążące wskazania co do dalszego toku postępowania. Skoro Komisja wskazać ma temu organowi okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a wskazania te mają charakter wiążący, powinny być zredagowane w sposób precyzyjny, zrozumiały i możliwy do zrealizowania w ramach kompetencji przysługujących takiemu organowi w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej.
Podsumowując tę część wywodu należy stwierdzić, że to Komisja działa jako organ nadzoru, któremu ustawodawca przypisał kompetencje do badania prawidłowości ostatecznych decyzji dekretowych i ich ewentualnego rugowania z obrotu. Oznacza to, zdaniem Sądu, że nie powinno być dopuszczalne uchylanie przez Komisję decyzji odszkodowawczych prezydenta z zleceniem przeprowadzenia postępowania sprawdzającego na okoliczność jedynie sugerowanych (hipotetycznych) wadliwości uprzednio prowadzonych przez niego samego – postępowań odszkodowawczych. Innymi słowy, wyeliminowanie przez Komisję z obrotu ostatecznych decyzji odszkodowawczych może mieć miejsce dopiero wówczas gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu organu, a w następstwie tego uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku celem merytorycznego zakończenia sprawy – wymaga podjęcia szerszych dodatkowych czynności. Nie jest natomiast zasadne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy w celu poszukiwania wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych – zresztą przez organ, który sam orzekał w sprawie, bądź też jedynie w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowości ww. decyzji.
Skoro więc w podstawie prawnej i uzasadnieniu skarżonej decyzji Komisja, jako podstawę prawną uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr 232/GK/DW/2014 wskazywała art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, to w konsekwencji powinna w sposób jasny i jednoznaczny podać jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ wydający decyzję, na czym naruszenie to polegało i z jakich (dostatecznie istotnych) względów naruszenie to uzasadniało uchylenie kontrolowanej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy ma charakter otwarty bowiem daje Komisji podstawę do uchylenia decyzji dekretowej w razie stwierdzenia, że przy jej wydawaniu doszło do innego, aniżeli wskazane w pkt 1-4 art. 30 ust. 1, naruszenia przepisów postępowania. Natomiast, co nie powinno ujść uwadze organu, ustawodawca w przepisie tym podaje również przykład takiego naruszenia przyjmując, że wydanie decyzji kasatoryjnej będzie uzasadnione w szczególności, gdy stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych.
Jedynie dla porządku przypomnieć należy, że osobami uprawnionymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu byli dotychczasowi właściciele gruntów przejętych na mocy przepisów dekretu na rzecz gminy [...] (następnie Państwa), ich prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa reprezentujące właścicieli. W przypadku gruntów oddanych na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie byli to z kolei użytkownicy gruntu. Wydanie decyzji dekretowej na rzecz innej niż osoba uprawniona stanowi wyraźne, istotne naruszenie, którego "waga" zdaje się być zbliżona do wydania decyzji wobec osoby niebędącej stroną postępowania, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w ocenie Sądu to takie właśnie, istotne naruszenia przepisów postępowania, które miałyby bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a nie jakiekolwiek uchybienia dostrzeżone przez Komisję, popełnione przy wydawaniu decyzji dekretowej, powinny być wskazywane jako podstawa orzeczenia wydawanego w oparciu o art. 30 ust.1 pkt 4a ustawy.
Komisja w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziła natomiast, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji Prezydenta są wątpliwości, co do tego czy organ dostatecznie wnikliwie ustalił okoliczności związane z zaistnieniem przesłanek decyzji odszkodowawczej wynikające z art. 215 u.g.n. Komisja nie była jednak w stanie wskazać jakiegokolwiek konkretnego uchybienia przez Prezydenta obowiązującym przepisom, czy to postępowania czy tez prawa materialnego, w jedynie opisała szereg wątpliwości co do prawidłowości działania tego organu w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji odszkodowawczej. Taki sposób działania jest zaś w ocenie Sądu daleki od modelu działania tego specjalistycznego organu opisanego przepisami ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Już więc tylko z tego względu decyzji Komisji winna zostać uchylona, nie jest to jednak – jak wspomniano na wstępie – jedyny powód, który Sąd wziął pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia.
Przechodząc dalej trzeba przypomnieć, że rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]". Jak wynika m.in. z dokumentów przedstawionych przez [...] przy piśmie złożonym w dniu rozprawy, a które Sąd postanowił dopuścić jako dowody w sprawie, teren oznaczony przed II wojną światową trzema numerami policyjnymi, tj. ul. [...], [...] i ul. [...] organizacyjnie i funkcjonalnie stanowił jeden obszar i w późniejszym czasie mógł funkcjonować tylko pod jednym adresem. W związku z tym zasadne będzie odwołanie się do stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3043/21 dotyczącym decyzji przyznającej skarżącej odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...], tym bardziej, że zyskało ono również aprobatę tut. Sądu kolejnych wyrokach, tj. wyroku z dnia 26 maja 2023 r., I SA/Wa 572/22 i z dnia 7 lipca 2023 r., I SA/Wa 569/22. Z tych względów ocenę prawną przedstawioną w tych wyrokach Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, a okoliczności tej nie podnosi również Skarżąca, by właściciel dekretowy, tj. spółka [...], złożył w terminie wniosek dekretowy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Termin ten jest nieprzywracalny, co oznacza, że zgodnie z art. 5 dekretu, własność budynków na spornej nieruchomości gruntowej została utracona przez spółkę po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez gminę. A zatem przedmiotowy grunt i znajdujące się na nim budynki z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09, powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Należy zwrócić uwagę, że jak wynika z kilkudziesięciu lat pierwotnie jednolitego orzecznictwa, ewentualne odszkodowanie za nieruchomości przejęte przepisami dekretu przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania; zaś ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu, przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, na tę datę stanowiła teren spółki handlowo-przemysłowej, to art. 215 ust. 2 u.g.n., tak w części w jakiej dotyczy odszkodowania za dom jednorodzinny, jak i w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, w ogóle nie ma zastosowania do spornej nieruchomości.
Omawiając zasady przyznawania odszkodowań za grunty [...], należy zauważyć, że były one wielokrotnie ustanawiane i zmieniane w kolejnych aktach prawnych. Pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Z kolei art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach ustawy z 1958 r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. W art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), ustawodawca przewidział, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie zaś z art. 82 tej ustawy (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów [...] bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r. sygn. K 2/88, (OTK 1989 nr 1, poz. 1), art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.
W tym kontekście należy odczytywać treść art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 u.g.n. powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). W szczególności, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów [...]. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95, Dz. U. Nr 91, poz. 414). Według doktryny wyrazem niewprowadzenia przez u.g.n. żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów [...] była też treść art. 214 tej ustawy. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 (tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. Ciepła Helena, Sarbiński Rafał Marcin, Sobczyk-Sarbińska Katarzyna, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów [...]. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2013).
Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty [...] jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, przemysłowe czy usługowe, wielolokalowe kamienice czynszowe, itp.; a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż przy badaniu przesłanek z u.g.n. chodziło o całe nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe", a nie ich części. Przesłanki z art. 215 u.g.n. musiały być spełnione co do całej nieruchomości hipotecznej.
Nie ma zatem w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że art. 215 ust. 2 u.g.n. mówi o domu jednorodzinnym (w przypadku nieruchomości zabudowanej) albo o działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Odmienne zapatrywanie skarżącej, Prezydenta m.st. Warszawy, czy Komisji, nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela poglądu, że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona każda nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym na jakikolwiek inny cel – na zasadzie, płynącej z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentum a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącą treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. i całą przedstawioną wyżej historią normatywnego uregulowania tej kwestii. Wszelkie odstępstwa od ww. normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na dużym terenie spółki przemysłowej, fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, można wybudować dom jednorodzinny – pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości, zarówno tej z połowy XX wieku, jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i przepisy Prawa budowlanego.
W kontrolowanej sprawie, jak już wskazano, wniosek dekretowy nie został złożony, stąd jakakolwiek położona na tym gruncie nieruchomość budynkowa (z tych niezniszczonych w czasie wojny) przeszła na własność państwa przed 1958 r. W aktach nie ma też odpowiednich dokumentów wskazujących na to, że spółka [...] mogła władać gruntem jeszcze w 1958 r. Powyższe jednak nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ grunty przemysłowe (spółka [...] zajmowała się m.in. handlem węglem i koksem, odlewami żeliwnymi, miała przy tym kilka nieruchomości w różnych miejscach) nie podlegają, jak już wskazano, pod działanie art. 215 ust. 2 u.g.n. Stąd za wadliwe Sąd uznał uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i skierowanie sprawy do tego organu w celu zbadania zarówno wystąpienia przesłanki planistycznej, jak i przesłanki posiadania na dzień 5 kwietnia 1958 r. Skoro bowiem art. 215 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania w ustalonym stanie faktycznym tej sprawy, nie ma potrzeby, by Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonywał oceny spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania określonych w tym przepisie.
Sąd podziela przy tym stanowisko Komisji co do tego, że Prezydent m.st. Warszawy wybiórczo dokonał oceny zaistnienia przesłanek przyznania odszkodowania, czym naruszył przepisy procedury w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent badał jedynie te okoliczności, które były korzystne z punktu widzenia wnioskodawcy, nie ustalał natomiast prawdy obiektywnej. Niezależnie jednak od tego, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że Prezydent w rażący sposób naruszył zasady ustalania odszkodowania określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., dokonał bowiem sprzecznej z tym przepisem oceny ogólnych zasad przyznawania odszkodowania za grunty dekretowe.
Z tych przyczyn, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Komisji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Zdaniem Sądu, przekazanie przez Komisję sprawy Prezydentowi w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., celem prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości władania gruntem w 1958 r., jest całkowicie bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji Komisji było więc konieczne, bo w świetle art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy jest związany decyzją Komisji i jej zaleceniami, natomiast, zgodnie art. 153 p.p.s.a., wytyczne Sądu wiążą organ, którego działanie zostało zaskarżone, tj. w niniejszej sprawie wyłącznie Komisję. Sąd nie mógł zatem zobowiązać Prezydenta m.st. Warszawy do podjęcia określonych czynności bądź ich zaniechania z powodu lex specialis wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Sąd podkreśla, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zachodzą jednoznaczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta, jednak Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia 22 kwietnia 2015 r. Sąd stwierdził bowiem, że Komisja, jako organ specjalny dysponuje o wiele większymi możliwościami i uprawnieniami nieznanymi innym organom administracji czy sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 31 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ma np. możliwość orzeczenia obowiązku zwrotu wypłaconego niezasadnie świadczenia odszkodowawczego (co powinno nastąpić w kontrolowanej sprawie z wdrożeniem egzekucji administracyjnej), a także posiada szereg innych uprawnień w stosunku do osób winnych zaniechań czy naruszenia prawa w sprawach reprywatyzacji [...].
Zdaniem Sądu, w tej sprawie, mamy do czynienia z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa i interesu publicznego poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za grunt [...] wbrew wszystkim przesłankom z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie do przyjęcia była bowiem koncepcja, że grunt stricte przemysłowy, już częściowo zabudowany budynkami spółki; w całości wykorzystywany na działalność usługowo-przemysłową w dacie wejścia w życie dekretu, został uznany jako przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego, co było zawsze (i jest nadal) warunkiem sine qua non możliwości otrzymania odszkodowania za grunt [...] w ramach art. 215 ust. 2 u.g.n. Żaden grunt należący do fabryki, a więc grunt stricte przemysłowy i już zabudowany urządzeniami infrastruktury technicznej i budynkami przemysłowymi, nie podlegał pod działanie art. 215 ust. 2 u.g.n. i poprzedzających go regulacji; a przy tym wszelkie prawo własności do gruntu, budynków na nich posadowionych i urządzeń "fabryki" - spółka utraciła przed 5 kwietnia 1958 r., a ponadto częściowo udziałowcy spółki zostali objęci układem indemnizacyjnym. W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem żadna z przesłanek do przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.
Przechodząc do ostatniego wątku należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta obarczona jest również inną istotną wadą, której nie dostrzegła Komisja, a która mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Wiąże się on ze skutkami podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22.
Przypomnieć należy, że w ramach powołanej uchwały NSA rozstrzygał zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 810/19: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)?
Wprawdzie teza uchwały zakłada, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.). Uchwała została więc podjęta na tle stanu faktycznego odmiennego od ustalonego przez Prezydenta, gdzie postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania toczyło się na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., nie zaś art. 128 ust. 1 u.g.n., a nabycie roszczenia odszkodowawczego przez Skarżącą nie nastąpiło w drodze umowy cesji regulowanej w art. 509 kc, lecz na podstawie umowy sprzedaży. Niemniej jednak z przyczyn przedstawionych poniżej Uchwała będzie znajdowała zastosowanie również w realiach rozpoznawanej sprawy.
Przede wszystkim należy zauważyć, że rozważaniach poczynionych w uzasadnieniu uchwały NSA wskazał na uzasadnione wątpliwości odnośnie do przysługiwania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. osobie nabywającej roszczenie odszkodowawcze w drodze umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c., z uwagi na publicznoprawny charakter takiego roszczenia przyznanego w art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega zaś w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wątpliwości, że taki sam publicznoprawny charakter, jak roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 128 ust. 1 u.g.n., ma roszczenie o odszkodowanie przewidziane w art. 215 ust. 2 u.g.n. Różnią się one wyłącznie tym, że art. 128 ust. 1 u.g.n. reguluje kwestię odszkodowania za wywłaszczenia własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, które dokonywane jest aktualnie, podczas gdy przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy odszkodowań wypłacanych wyłącznie za nieruchomości tzw. "[...]", które zostały wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. To kiedy doszło do wywłaszczenia nieruchomości, tj. czy wywłaszczenie to dokonywane jest obecnie, czy też nastąpiło dawniej samo w sobie nie może być czynnikiem prawnie różnicującym sytuację ich właścicieli, którzy na skutek wywłaszczenia utracili prawo własności. Zatem niewątpliwie roszczenia przysługujące właścicielom nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 215 u.g.n. wykazują szereg zbliżonych cech, z pewnością oba funkcjonują na gruncie prawa publicznego, a najlepszym dowodem na ich tożsamy w zasadzie charakter jest to, że woli ustawodawcy wyrażonej w art. 215 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a więc też art. 128 ust. 1 tej ustawy, w sposób odpowiedni stosuje się do odszkodowań przyznawanych na zasadach określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n.
Z kolei umowa cesji regulowana w art. 509 k.c. stanowi w istocie rodzaj sprzedaży, której przedmiotem jest wierzytelność przysługująca wierzycielowi (cedentowi) wobec dłużnika. Wierzytelność ta na skutek cesji zostaje przeniesiona na osobę trzecią (cesjonariusza). Jak zaś przyjmuje się w orzecznictwie w zależności od przedmiotu sprzedaży zastosowanie do takiej umowy znajdą jednocześnie przepisy o przeniesieniu własności, cesji wierzytelności lub zbyciu spadku. Przepisy te stanowią normatywną podstawę nabycia prawa podmiotowego lub zespołu praw podmiotowych (spadek lub przedsiębiorstwo) w wyniku zawarcia umowy sprzedaży (por. wyrok SN z 5.06.1997 r., I CKN 162/97, OSNC 1997/12, poz. 199).
Z tych względów powołana wyżej uchwała i jej teza będą miały zastosowanie do przypadków nabycia w drodze sprzedaży roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Warto więc, przynajmniej syntetycznie, przypomnieć jakie okoliczności prawnie relewantne zostały wzięte pod uwagę przez NSA przy podejmowaniu uchwały z dnia 30 czerwca 2022 r. Przede wszystkim skład siedmiu sędziów dokonał w motywach podjętego rozstrzygnięcia wyraźnego rozróżnienia interesu prawnego funkcjonującego na gruncie prawa publicznego, stanowiącego podstawę legitymacji procesowej strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. i interesu prawnego na gruncie prawa prywatnego. Rozważania poczynione przez NSA w tym zakresie zostały podsumowane konstatację, że o ile w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.
Spostrzeżenie to zostało przez NSA rozwinięte poprzez poparte argumentami z praktyki i teorii stwierdzenie o zobiektywizowanym charakterze indywidualnego interesu prawnego opartego na normie prawa materialnego, który istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. NSA jednoznacznie odrzucił przy tym koncepcję zakładającą możliwość poszukiwania interesu prawnego na gruncie prawa prywatnego w zasadach prawnych, które w przeciwieństwie do norm prawa materialnego nie mogą być "realizowane w pełni". Stwierdził również, że interesu prawnego – z racji na przymiot jego bezpośredniości – nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet, gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. W ocenie NSA nie można także uzasadniać interesu prawnego takimi sytuacjami, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.
W konsekwencji, mając na uwadze, że źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, NSA uznał, iż nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej.
Wszystkie omówione cechy interesu prawnego w ujęciu właściwym dla prawa administracyjnego skłoniły NSA do wniosku, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego, zaś ustawodawca jeżeli widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności.
W dalszej części NSA doszedł zaś do przekonania, że źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa prywatnego nie można upatrywać również w potrzebie zapewnienia ochrony prawnej podmiotom dokonującym czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie skład siedmiu sędziów uznał, że to wyłącznie od woli ustawodawcy zależy czy i w jakim stopniu interes prawny jest chroniony, a interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem prawnie chronionym.
W tych warunkach NSA uznał, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji – z przyczyn jakie legły u podstaw uchwały podjętej przez NSA – należy stanąć na stanowisku, że z samej umowy sprzedaży, na podstawie której Skarżąca nabyła od [...] roszczenie o odszkodowanie za przejęcie na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomości przy ul. [...], Skarżącej jako nabywcy roszczenia nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.
Z tych względów należało stwierdzić, że podnoszone przez Skarżącą w skardze zarzuty i zgłaszane żądania nie mogły zostać uwzględnione, bowiem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość.
Ponownie rozpoznając sprawę, Komisja powinna zastosować w stosunku do kontrolowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a nie art. 29 ust. 1 pkt 3, a więc powinna stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta z 2015 r. i jednocześnie, w ramach art. 31 ust. 1 pkt 1 z dnia 9 marca 2017 r. Komisja powinna rozważyć nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną.
O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że jakkolwiek decyzja Komisji została uchylona, to jednak skarżąca nie jest w istocie stroną wygrywającą niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie opierało się bowiem na zarzutach sformułowanych w skardze, których Sąd nie podzielił, a na uchybieniach dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, z wnioskami i zaleceniami odnośnie do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.