I SA/Wa 1514/23

I SA/Wa 1514/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 18 maja 2023 r. nr KKU-138/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 18 maja 2023 r. nr KKU-138/22, na skutek odwołania Gminy Miasta [...] (dalej jako "gmina"), uchyliła decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej jako "Wojewoda") z 12 lipca 2022 r. nr WSPN.I.7532.104.2020.JD i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej we współużytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "[...]") i osób fizycznych, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] M., obręb [...] Obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0847 ha i nr [...] o pow. 0,1005 ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Prezydent") wnioskiem z 17 marca 2020 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności przedmiotowych działek.
Wojewoda decyzją z 12 lipca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności ww. działek i wskazał, że w KW nr [...], jako właściciel tej nieruchomości ujawniony jest Skarb Państwa, a jako współużytkownicy wieczyści [...] i osoby fizyczne. Powyższa księga wieczysta założona została w 2001 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z KW nr [...] (założonej w 1998 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z KW nr [...]), w której to w dziale II wskazane jest, że wpis użytkowania wieczystego dokonany został na podstawie decyzji Wojewody [...] z 20 maja 1998 r. nr GKKN-7224/48/98. Ponadto z akt sprawy wynika, że w trakcie prac związanych z przejściem z systemu parcelowego na system działkowy ewidencji gruntów dla miasta [...] w 1960 r., dokonano nowego pomiaru oraz komasacji 11 parcel o pow. 14,6077 ha i utworzono parcelę nr [...]. Następnie z części tej parceli powstała dz. nr [...], która w 1970 r. miała pow. 2,2351 ha. Powyższe parcele zapisane były w matrykule nr [...], w której od 1921 r. jako właściciel wpisany był "Skarb Państwa Polskiego", a w 1950 r. dopisano "[...]" i prowadzona była dla nich księga wieczysta nr [...]. Działka nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta z 13 grudnia 1994 r. nr GG.III.7413//Ino/79/94 została podzielona na dz. nr [...]o pow. 0,2993 ha i nr [...] o pow. 1,9358 ha, zaś decyzją z 12 października 2000 r. nr GB-IV-7413/64/2000 podzielono dz. nr [...], m.in. na dz. nr [...] o pow. 0,0847 ha i nr [...] o pow. 0,1005 ha. Z ww. materiałów geodezyjnych, w ocenie Wojewody, wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. ww. działki stanowiły własność Skarbu Państwa – [...], zapisane były w księdze wieczystej nr [...] i zostały sklasyfikowane jako B-tereny mieszkaniowe. Z kolei zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki te znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem [...] – linia kolejowa magistralna znaczenia krajowego [...]-[...]-[...]-[...], dwutorowa zelektryfikowana. Na terenie obu działek znajdują się też budynki mieszkalne stanowiące odrębny przedmiot własności. W tej sytuacji wystąpiono do Prezydenta o przedłożenie dokumentów potwierdzających, że ww. budynki w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej lub Miejskich Budynków Mieszkalnych. W odpowiedzi z 9 lipca 2020 r. Prezydent poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających powyższe. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że choć w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własności Skarbu Państwa, to jednocześnie nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), powoływanej dalej jako "ustawa gruntowa z 1985 r.", który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Niemniej jednak w tej sprawie nie można było zastosować art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej z 1985 r., bowiem dz. nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. była zabudowana, a ww. przepis zastosowanie miał jedynie do nieruchomości gruntowych. Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r. w ww. dacie stanowił, że zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. Zatem w odniesieniu do przedmiotowych działek nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę wskazując, że [...] nie przedstawiły przewidzianego prawem dokumentu potwierdzającego zarząd nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r., co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe mienie było ogólnonarodowe. Jednocześnie brak jest podstawy prawnej do uznania, że [...] mienie to nabyło ex lege.
KKU decyzją z 18 maja 2023 r. uchyliła decyzję Wojewody i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom. Przy tym "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy". Z treści tych uchwał wynika, że nieruchomości pozostające we władaniu [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy gruntowej z 1985 r. W aktach brak jest zaś dokumentów potwierdzających istnienie powyższego według stanu na 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich, by w formie prawem przewidzianej, według stanu na ww. datę, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nie należałaby ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Prawo zarządu [...] do tej nieruchomości nie powstało przy tym z mocy samego prawa. Choć więc art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. Nr 97, poz. 568), stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie, to nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Zdaniem KKU, także inne akty prawne dotyczące kolei i przedsiębiorstwa państwowego [...] nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji akty te nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. nie posiadały one indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli w prawem przewidziany sposób nie została ona [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji KKU poprzez prawidłowe oznaczenie działek będących przedmiotem postępowania określeniem "obręb [...]" w miejsce błędnego "obręb [...]". Zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, bez udziału aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości;
2. art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. z 2022 r. poz. 2542 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", przez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa, może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem ww. działek, podczas gdy art. 34 ustawy o komercjalizacji warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez [...] danej nieruchomości, nie od zarządzania nią;
3. art. 5 ustawy komunalizacyjnej przez jego zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek do wydania decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki, która niewątpliwie należała ona do [...], gdyż była w jej użytkowaniu i posiadaniu;
4. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikającego z księgi wieczystej domniemania prawnego, że właścicielem działek jest Skarb Państwa, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej;
5. art. 34a ustawy o komercjalizacji, przez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności nieruchomości gruntowej, która niewątpliwie była w posiadaniu [...], w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegała komunalizacji;
6. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. Nr 4, poz. 29), przez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na działkach, mimo że ww. przepis dopuszcza możliwość opierania wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez [...] może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że osoby, które są właścicielami nieruchomości posiadają w sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Skarżąca zwróciła również uwagę na obowiązek uiszczania opłaty przekształceniowej i związane z nim oznaczenie wierzyciela aktualnych właścicieli z tego tytułu. Oba organy dysponują natomiast księgą wieczystą nieruchomości, w związku z czym ustalenie właścicieli nie może stanowić problemu. Przeprowadzenie całości postępowania bez udziału aktualnych właścicieli należy rozważyć w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wskazała dalej, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Postępowanie dotyczące komunalizacji nie ma charakteru wstępnego w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego na rzecz [...]. Taki stan rzeczy trwa od 1 czerwca 2003 r., co wprost wynika z art. 34a ustawy o komercjalizacji. W ocenie skarżącej, treść ww. przepisu należy interpretować w ten sposób, że od 1 czerwca 2003 r. nie jest możliwym dokonanie komunalizacji gruntów opisanych w art. 34 tej ustawy. Dotyczy to gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu [...], ale co do których [...] nie jest w stanie wskazać dokumentu o ich przekazaniu. Zgodnie z art. 34a ustawy o komercjalizacji, z komunalizacji wyłączono więc grunty w posiadaniu [...]. Gdyby postępowanie komunalizacyjne w zakresie przedmiotowych działek było przeprowadzone przed 1 czerwca 2003 r., to art. 34a nie miałby tu zastosowania. To postępowanie uwłaszczeniowe na rzecz [...] ma charakter wstępny wobec postępowania komunalizacyjnego. Nawet jeżeli więc zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do komunalizacji gruntu (art. 5 ustawy komunalizacyjnej), to spełnienie jednej przesłanki negatywnej (art. 34a ustawy o komercjalizacji) uniemożliwia dokonanie komunalizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżoną decyzją KKU uchyliła decyzję Wojewody z 12 lipca 2022 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej we współużytkowaniu wieczystym [...] i osób fizycznych, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] Obr. [...] (dopisek Sądu: prawidłowo Obr. 1), oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0847 ha, nr [...] o pow. 0,1005 ha.
Przedmiotem ww. decyzji jest zatem komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.
Ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., dotyczyć mogą wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
W kwestii znaczenia art. 34a ustawy o komercjalizacji dla procesu komunalizacji, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.
Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 937/22, z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 661/22, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 416/22, z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 282/11; https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko potwierdzone zostało ponadto w uchwałach składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
W ocenie Sądu, KKU w niniejszej sprawie zasadnie przyjęła zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...]. Co więcej, skarżąca, mimo wezwania ją przez Wojewodę w dniu 16 grudnia 2020 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających zarząd przedmiotową nieruchomością na datę 27 maja 1990 r., pismo to pozostawiła bez odpowiedzi. Stąd też całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez skarżącą wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach. Abstrahując już kwestii, że przepis ten w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa nie ma zastosowania (dotyczy bowiem stwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów), to skarżąca prócz wniesienia skargi na decyzję KKU, od wszczęcia niniejszego postępowania w 2020 r. nie wykazała się żadną aktywnością w sprawie i nie przedłożyła żadnego dokumentu mogącego mieć wpływ na jej wynik.
Co więcej, obowiązująca w dacie 27 maja 1990 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy gruntowej z 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.
Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej bądź budynków (przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała zarówno swojego prawa do gruntu, jaki i do budynków posadowionych na tym gruncie na datę 27 maja 1990 r.), nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej z 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Wojewody (zawartego w decyzji uchylonej przez KKU), że w tej sprawie nie można było zastosować art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej z 1985 r., bowiem dz. nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. była zabudowana, a ww. przepis zastosowanie miał do nieruchomości gruntowych, zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r. zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. W art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165) wskazano zaś, że "budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami, związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiącymi w całości lub części własność Państwa i nie przejętymi w zarząd przez właścicieli lokali w danym budynku, wraz z przynależnymi gruntami, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego lub utworzone w tym celu przedsiębiorstwa bądź inne państwowe jednostki organizacyjne". Oznacza to, że owymi właściwymi organami, o których mowa w ustawie gruntowej z 1985 r. były terenowe organy administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego. Nie jest przy tym możliwe utożsamienie przedsiębiorstwa państwowego czy też innej państwowej jednostki organizacyjnej z organem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r. Nie można też utożsamiać zarządzania danym gruntem w trybie art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe z prawem zarządu bądź użytkowania do gruntu powstałym w trybie przepisów ustawy gruntowej z 1985 r. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/16, LEX nr 2415923 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 595/17, LEX nr 2638175). Podsumowując, ów zarząd musi wynikać z konkretnego indywidualnego aktu potwierdzającego powstanie prawa zarządu, a takiego skarżąca nie przedstawiła. Z akt sprawy nie wynika także, by zarząd budynkami znajdującymi się na przedmiotowych działkach w sensie prawnym sprawował inny podmiot niż terenowy organ administracji państwowej.
Prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. Nr [...], poz. 138, ze zm.), zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. W ocenie Sądu, ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie przedstawiła zaś dokumentów, na podstawie których można byłoby przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu.
W sprawie nie znajdował też zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Wydane bowiem przez Radę Ministrów, na podstawie ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało [...]. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, że w omawianym przypadku [...] przysługiwało do nieruchomości prawo zarządu.
W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.
Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ wyjaśnił bowiem, że na datę istotną w sprawie właścicielem spornej działki był Skarb Państwa. Organ powołał księgi wieczyste ze wskazaniem daty ich założenia i odłączenia części nieruchomości do poszczególnych ksiąg i założenia nowych. Natomiast wpis w dawnej księdze wieczystej nr [...], jako właściciela: "Skarb Państwa Polskiego - [...], nie kreuje powstania zarządu na rzecz [...].
Odnosząc się zaś do zarzutu rażącego naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości (dokładniej właścicieli lokali w budynkach posadowionych na komunalizowanym gruncie), zauważyć należy, że po pierwsze, z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek wynika, że pozostają one w użytkowaniu wieczystym, zaś budynki mieszkalne stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, po drugie zaś, zgodnie z utrwalonymi poglądami sądów administracyjnych, tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/15, LEX nr 2378159).
Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżącej o sprostowanie zaskarżonej decyzji w kwestii prawidłowego wskazania obrębu, w którym położone są działki objęte postępowaniem, bowiem Sąd nie posiada uprawnień do wydawania orzeczeń w postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem o sprostowanie decyzji skarżąca winna wystąpić zatem do KKU.
Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonał prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.