I SA/WA 2310/23

I SA/Wa 2310/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-219/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-104/22, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca/PKP SA"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 30 września 2022 r., nr WSPN.I.7532.65.2022.AM, stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym I. obręb [...], w jednostce ewidencyjnej I. - [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0862 ha, arkusz mapy [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją nr WSPN.I.7532.65.2022.AM z 30 września 2022 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), dalej jako "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna" - stwierdził nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych spółka akcyjna z siedzibą w W., położonej w jednostce ewidencyjnej I. - [...], obręb ewidencyjny I. Obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0862 ha, ark. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. V Wydział Ksiąg Wieczystych.
W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że dla spornej nieruchomości jest obecnie prowadzona księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w I. V Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty zostało wpisane przedsiębiorstwo PKP SA. Księga wieczysta została założona w 2001 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej [...].
Natomiast księga wieczysta [...] została założona w 1998 r., w wyniku odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej KW [...]. W dziale drugim księgi wieczystej KW [...] wpis prawa użytkowania wieczystego dokonany został na podstawie decyzji Wojewody Bydgoskiego z 20 maja 1998 r., nr GKKN-7224/48/98, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Ponadto podniósł, iż Starosta I. w piśmie z 29 lipca 2020 r. oświadczył, że w trakcie prac związanych z przejściem z systemu parcelowego na system działkowy ewidencji gruntów dla miasta I. w 1960 r., dokonano nowego pomiaru oraz komasacji parcel nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 14,6077 ha i utworzono parcelę nr [...]. Następnie z części parceli nr [...] powstała działka nr [...], która ostatecznie w 1970 r. miała przypisaną powierzchnię 2,2351 ha. Ww. parcele zapisane były w matrykule nr [...] I., w której od 1921 r. jako właściciel wpisany był "Skarb Państwa Polskiego" a w 1950 r. dopisano "Polskie Koleje Państwowe". Dla nieruchomości gruntowej zapisanej w matrykule nr [...] I. prowadzona była księga wieczysta KW [...] (dawna I. Tom 22 Karta 984).
Następnie wskazał, że działka nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta I. z 13 grudnia 1994 r., nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,2993 ha oraz nr [...] o pow. 1,9358 ha. Na podstawie decyzji z 12 października 2000 r., nr [...], działka nr [...] została podzielona m. in. na działkę nr [...] o pow. 0,2064 ha. Następnie decyzją nr [...] z 10 grudnia 2002 r. działka nr [...] została podzielona m. in. na działkę nr [...] o pow. 0,0862 ha. Przedmiotowy podział został zatwierdzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta I.
Ze zgromadzonych w toku postępowania materiałów wynika zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. działka objęta niniejszym postępowaniem oznaczona była jako nr [...] o pow. 2,2351 ha i stanowiła własność Skarbu Państwa.
Wojewoda dodał, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 2,2351 ha, stanowiła własność Skarbu Państwa - Polskie Koleje Państwowe, zapisana była w księdze wieczystej KW nr [...] i została sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe "[...]". Natomiast zgodnie z aktualnym wpisem z rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Przedmiotowa działka została sklasyfikowana jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "[...]" i zapisana jest w księdze wieczystej [...].
Podniósł, że z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta I. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z 20 listopada 1987 r. wynika, że działka nr [...] znajdowała się w jednostkach bilansowych oznaczonych symbolami: [...] - tereny linii kolejowej magistralnej, znaczenia krajowego K.-K.-l.-B.-G., dwutorowej, zelektryfikowanej, [...] - ulica zbiorcza obszarowa, przebieg ulicą [...].
W dalszej części uzasadnienia podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r. podjął uchwałę I OPS 2/16, stwierdzającą, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Zaznaczył też, iż w związku z powyższym wystąpił do PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. o przesłanie dokumentów potwierdzających zarząd przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. Jednakże odpowiedź nie została udzielona.
Wobec braku dowodów, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,0862 ha, została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. - Wojewoda uznał, że była ona zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zatem sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., stanowiąca własność państwową, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - dlatego też orzekł o komunalizacji przedmiotowego gruntu.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła PKP SA.
Podniosła, że treść art. 34 ust.1 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należy interpretować w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2003 r. nie jest możliwym dokonanie komunalizacji gruntów opisanych w art. 34 tej ustawy tj. gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu PKP, ale co do których PKP nie jest w stanie wykazać dokumentu o przekazaniu tych gruntów. Zatem - zgodnie z przepisem art. 34a ww. ustawy - z komunalizacji wyłączono grunty będące w posiadaniu PKP.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-104/22 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 września 2022 r., nr WSPN.I.7532.65.2022.AM.
W uzasadnieniu swojej decyzji przywołała treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i wyjaśniła tryb i zasady stosowania tego przepisu. Wyjaśniła również i szeroko omówiła, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd.
Następnie stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.
Skoro zatem - w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.- terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli organ mógł w taki władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.
Komisja podniosła, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w dniu 27 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto, z akt sprawy nie wynika żeby - w formie prawem przewidzianej - przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Przy czym stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia Komisja wskazała na ugruntowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach - w których wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia.
Jednakże PKP SA nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Komisja uznała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji - dlatego też podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy Miasto I.
Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła PKP SA, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez PKP danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią;
2) prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;
3) prawa materialnego w postaci w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji komunalizacyjnej;
4) prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;
5) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia;
6) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 76 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego w postaci księgi wieczystej oraz decyzji uwłaszczającej w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku dowodów potwierdzających treść dokumentu urzędowego, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz gminy.
Skarżąca rozwinęła zarzuty w uzasadnieniu skargi, wskazując argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Mając powyższe na uwadze PKP SA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdziła też, iż zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia, stanowią w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dlatego też nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa").
Kończąca to postępowanie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe (dalej jako "PKP"), poprzednikowi prawnemu Skarżącej, nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do właściwej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zatem dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.
Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.
Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez PKP SA na przepisy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie - dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. - jest w tym postępowaniu chybione.
W kwestii znaczenia przepisu ww. art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 - wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.
Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przy czym należy podnieść, ze linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12 i sygn. akt I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i sygn. akt I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12 i sygn. akt I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12)
Z powyższych względów zastosowania w niniejszej sprawie nie mogły mieć również przepisy wskazanego w zarzutach skargi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.
W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że PKP nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości - czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Zważyć też należy, iż zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości - co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami PKP, jak już zaznaczono, nie dysponowała. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).
W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r. - z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy - PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP. Powyższe jasno wynika m. in. z rejestru gruntów obrębu [...] I., gdzie jako właściciel działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest również księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności spornego gruntu wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa.
Tożsame ustalenia faktyczne legły u podstaw decyzji organów obu instancji - niezrozumiałe są zatem zarzuty skargi ukierunkowane na wykazanie organom, że pominęły powyższą okoliczność i w związku z tym dokonały niewłaściwej jej oceny.
W niniejszej sprawie nie ma żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie PKP w dacie 27 maja 1990 r. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama PKP SA. Nie może być bowiem za taki uznana decyzja Wojewody Bydgoskiego z 20 maja 1998 r., na podstawie której PKP nabyło z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Wskazana powyżej decyzja Wojewody dowodzi jedynie, że PKP nabyła prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynków i urządzeń istniejących na przedmiotowym gruncie. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do nieruchomości znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast dla komunalizacji mienia z mocy prawa istotny jest stan istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja Wojewody z 1998 r. wychodzi zatem poza zakres kontrolowanej sprawy i nie ma znaczenia dla ustalenia istotnych okoliczności niniejszego postępowania, które dotyczy komunalizacji mienia.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 156/08).
Prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). NSA zwracał także uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymowało się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835).
Nie można zatem prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji PKP służy prawo zarządu.
Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że; "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege."
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r. - z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy (w tym przypadku Gminę Miasto I.) prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy - PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.
Podsumowując Sąd uznał, że organ ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić Komisji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.