I SA/WA 2310/20

I SA/Wa 2310/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2136/21 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], zwaną dalej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. lub decyzją komunalizacyjną, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r., stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...], zgodnie ze sporządzonym spisem dot. zasobów gruntów państwowych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji, o łącznej liczbie działek [...] i pow. [...] m2.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...], wystąpił E. T., zwany dalej także: wnioskodawcą. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wnioskodawca nabył skomunalizowaną nieruchomość, tj. działkę gruntową nr [...] położoną we wsi [...]. Ponadto, wnioskodawca podniósł, że "prawo własności zostało z urzędu ujawnione w KW o numerze [...], w której to mam 50% praw własności do działki [...], przy rozwiązywaniu bieżących problemów urzędowych dowiedziałem się, że Urząd Gminy K. (Gmina K.) jest w posiadaniu tej działki (100%), wystąpiłem do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji, na której podstawie Gmina stwierdza swe prawa względem działki [...] (...), nie zostałem w żaden sposób poinformowany o przedmiotowej decyzji, a także w żaden sposób działka ta nie została wykreślona z mojej księgi wieczystej, w związku z czym w KW Gminy o numerze [...] widnieje ta sama działka co w mojej KW".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej także: Ministrem SWiA, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie i zbadaniu zebranego materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...].
Minister SWiA uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...], obr. jw., została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w odpowiedniej części, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji Minister SWiA podniósł w szczególności, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część badanej decyzji komunalizacyjnej nie wskazano, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], prowadzona była księga wieczysta. Natomiast z wyjaśnień Sądu Rejonowego w [...] przesłanych przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wynika, że "zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] właścicielami nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] gm. K.) nią objętej jest R. T. (U.) oraz E. T. (...) w dniu 27 maja 1990 roku współwłaścicielami części nieruchomości (działki nr [...] obr. [...] gm. K.) objętej księgą wieczystą [...] byli R. T. (U.) oraz E. T. w udziałach do 1/2 części (...)." Ponadto, jak wskazano w piśmie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], księga wieczysta nr [...] została założona w dniu [...] marca 1992 r., a więc w dacie 27 maja 1990 r. nie było założonej księgi o tym numerze. Z powyższego wynika, że w ww. dacie sporna działka nr [...] położona w obr. [...] była uregulowana w księdze wieczystej [...] jako własność osób fizycznych – R. T. (U.) oraz E. T.. Tym samym w ocenie Ministra SWiA należało uznać, że Wojewoda [...], ustalając stan prawny działki nr [...] niezgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości w dacie komunalizacji, dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
W ustawowym terminie Gmina K., zwana dalej także: skarżącą, wystąpiła do Ministra SWiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...]. Skarżąca podniosła miedzy innymi, że w dniu 27 maja 1990 r. działka o numerze [...] stanowiła własność Gminy K. "Podstawą wpisu Gminy K. jako właściciela według stanu na dzień 27 maja 1990 r. była Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], [...], [...] gminy K. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (Dziennik Ewidencji zmian nr [...]- [...]) działka o numerze [...] stanowiła własność Skarbu Państwa do czasu zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...]. Podstawą do przejścia prawa własności przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa była Decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...], wydana na podstawie wniosku złożonego przez Panią R. T. (U.). Na mocy przedmiotowej decyzji Państwowy Fundusz Ziemi w zamian za rentę przejął na własność gospodarstwo rolne w granicach działek [...], [...], [...], [...] i [...], o powierzchni [...] ha, położonych we wsi [...] gmina K. Decyzję tę wydano zgodnie z ustawą z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118). Decyzją z dnia [...] listopada 1974r. przedmiotowe gospodarstwo rolne, obejmujące działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] zostało zaklasyfikowane jako wykazujące niski poziom produkcji - tym samym uznano, że odpowiada ono wymogom do przyznania renty za przejęte grunty (w całości). Renta ta została przyznana R. T. (U.) na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 1976 r. Brak jest zatem jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał do niej tytuł własności." Ponadto, według skarżącej "niniejszym postępowaniem organ działa wbrew domniemaniu prawnemu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w stosunku do księgi wieczystej o numerze [...]". Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] ustalone strony postępowania zostały powiadomione o złożonym wniosku oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego, składania ewentualnych pisemnych wyjaśnień i dokumentów, a także złożenia końcowego oświadczenia. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz analizy akt przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dało podstaw do zmiany stanowiska organu w przedmiotowej sprawie, której istotą była kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...]. W ocenie Ministra w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono powody, dla których uznano, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażące naruszenie prawa przy wydaniu kontrolowanej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. została wydana w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest więc to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że pojęcie należenia mienia jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Zdaniem Ministra ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, ponieważ nie wyjaśniono w sposób należyty stanu prawnego (prawa własności) spornego mienia, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi [...]. Minister przypomniał, że zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 Kpa, organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 Kpa, który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W analizowanej sprawie zasadniczą rolę przy ustaleniu stanu prawnego działki gruntowej nr [...] położonej we wsi [...] odgrywa wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Ministra wykazała, że - pomimo iż w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, nie zawarto informacji o księdze wieczystej - dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta nr [...], założona w dniu [...] sierpnia 1955 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wyjaśnił, że: "zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] właścicielami nieruchomości (działki nr [...], [...], [...],[...],[...] obr. [...] gm. K.) objętej tą księgą jest R. T. (U.) oraz E. T. R. T. od dnia [...] maja 1955 roku do dnia [...] stycznia 1983 roku była jedynym właścicielem, a od [...] stycznia 1983 roku do dnia dzisiejszego jest współwłaścicielem w udziale 1/2 części. Jako podstawę prawną wpisu jej własności wskazano orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] kwietnia 1955 roku nr [...]. Drugim współwłaścicielem z udziałem do 1/2 części jest od dnia [...] stycznia 1983 roku do dnia dzisiejszego E. T. Jako podstawę prawną wpisu jego własności wskazano postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1972 roku wydane w sprawie o sygn. akt. [...], a dotyczące stwierdzenia nabycia spadku w tym udziału spadkodawcy J. T. (mąż R.) w gospodarstwie rolnym. Tym samym w dniu 27 maja 1990 roku współwłaścicielami części nieruchomości (działki nr [...] obr. [...] gm. K.) objętej księgą wieczystą [...] byli R. T. (U.) oraz E. T. w udziałach po ½ części na wyżej wskazanych podstawach." Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka gruntowa nr [...] położona we wsi [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, podlegającego komunalizacji, gdyż była własnością osób fizycznych. Minister podkreślił, że informacja o uregulowaniu spornej nieruchomości w księdze wieczystej nr [...] (aktualnie nr [...]) - w której ujawnione zostało prawo własności pani R. T. i pana E. T. do działki nr [...] we wsi [...] - zawarta była chociażby w decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1976 r. Nr [...] przywołanej we wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego, organ nadzoru I instancji prawidłowo wskazał, że stwierdzenie nabycia prawa własności w stosunku do mienia, które stanowiło w dacie komunalizacji własność osób fizycznych pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji, organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części, dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...]. Odnosząc się do zarzutów Gminy K. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczących działania organu nadzoru wbrew domniemaniu prawnemu z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) Minister podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1339/15, wyraził pogląd, iż: "Osobę figurującą w księdze wieczystej, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jako właściciel skomunalizowanych nieruchomości należy uznać, za osobę posiadającĄ tytuł prawny (prawnorzeczowy) do skomunalizowanych działek. Zgodnie z art. 3 ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEK nr 47173),gdzie wskazano, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 Kpc, czy w postępowaniu o zasiedzenie. Biorąc pod uwagę zarzuty wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podkreślił, że - jak wskazał Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia [...] września 2019 r. - księga wieczysta nr [...] (w której ujawnione zostało prawo własności Gminy K. do spornej nieruchomości) została założona w dniu [...] marca 1992 r., a więc w dacie 27 maja 1990 r. nie było założonej księgi o tym numerze. Z powyższego należy wywieźć, że w wyżej wymienionej dacie sporna działka gruntowa nr [...] położona w obr. [...] była uregulowana w księdze wieczystej [...] jako własność osób fizycznych – R. T. (U.) oraz E. T. Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa Minister podniósł, że zarówno z doktryny jak i z judykatury sądowoadministracyjnej wynika, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej). Zdaniem Ministra bezspornie w rozpatrywanej sprawie treść unieważnionej w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa, bowiem doszło do skomunalizowania nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych. Trafnie więc Minister SWiA uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały niezbędne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszenie to miało charakter oczywisty i miało decydujący wpływ na wynik sprawy. W ocenie Ministra zasadność rozstrzygnięcia wynika również z tej przyczyny, że dopóki w księdze wieczystej widnieje wpis o określonej treści wskazujący na przysługujące prawo własności do objętej tą księgą nieruchomości - wpis ten jest wiążący a organy administracji publicznej muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie decyzja komunalizacyjna jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. Organ podkreślił także, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Minister wskazał także, że poczynione ustalenia oraz zebrany materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie nie dają podstaw do uznania, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. - w części dotyczącej działki gruntowej nr [...] położonej we wsi [...] nr [...] - wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister wyjaśnił, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, decyzja, która nie stanowi podstawy obrotu cywilnoprawnego działką, a nadto skutki prawne tej decyzji mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego. Jak wskazują bowiem sądy administracyjne o "zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. (...) Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji." Zdaniem Ministra również upływ czasu, jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Wymaga przy tym podkreślenia fakt, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o ile przepisy te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z ustawą zasadniczą. Odnosząc się do uwag skarżącej Gminy w zakresie objętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, w którym Trybunał orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Minister wyjaśnił, że przywołane orzeczenie, jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał Konstytucyjny wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. Trybunał, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania (każdorazowo w konkretnie rozpatrywanej sprawie) wykładni art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Co szczególnie istotne, uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał zwrócił uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Równocześnie w sentencji rozstrzygnięcia Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza, jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze. Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Oznacza to zatem, że przedmiotowego wyroku nie można rozpatrywać bez refleksji co do jego charakteru, okoliczności jego wydania, skutków jakie wywarł, a co za tym idzie możliwości jego stosowania przez organy administracji. Reasumując Minister zauważył, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako wyrok o charakterze zakresowym, dotyczący pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego braku prawidłowego ustalenia przez organ stron postępowania Minister wskazał, że organ nadzoru podjął szereg działań mających na celu ustalenie kręgu stron toczącego się przed nim postępowania administracyjnego. Organ, ustalając okoliczność faktyczną związaną ze śmiercią R. T. (U.), podjął konieczne kroki zmierzające do ustalenia ewentualnych następców prawnych zmarłej. Organ bezskutecznie występował w tej sprawie do Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. Ponadto, działając w II instancji. Minister SWiA - w celu zapewnienia wstąpienia do sprawy ewentualnych następców prawnych zmarłej R. T. (U.) - zwrócił się do E. T. oraz do Urzędu Gminy K. o ustalenie personaliów oraz adresów zamieszkania potencjalnych spadkobierców. W odpowiedzi na skierowane wystąpienia E. T., reprezentowany przez J. T., poinformował w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., że "nie posiada żadnych informacji o spadkobiercach R. U., z domu T]. Z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić można, że wszystkie dzieci z tego małżeństwa nie żyją. Brat R. T. także zmarł w czerwcu bieżącego roku". Z kolei Gmina K. przekazała przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. informację z Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 2020 r., zgodnie z którą "w tut. Wydziale nie toczyło się i nie toczy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po R. U. (T.)." Reasumując Minister stwierdził, że decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kpa organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. (dalej: skarżąca), zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 31 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania, że w dacie komunalizacji działka o numerze [...] obręb [...] stanowiła własność osoby fizycznej, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa i zachodziły przesłanki do stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie działki nr [...] obręb [...] na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.);
b. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działka nr [...] obręb [...] nie stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a pozostawanie ww. działki w księdze wieczystej Państwa T. o nr [...] jest wynikiem zaniechania samych właścicieli i jako takie nie może stanowić podstawy przypisywania sobie prawa własności nieruchomości;
c. art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, że rękojmia wiary ksiąg wieczystych nie chroni prawomocnego wpisu własności Gminy K. w księdze wieczystej o nr [...] i organ administracji ma uprawnienie w ingerowanie w postawę wpisu w Księdze Wieczystej i jednoczesne uznanie, że rękojmia ta chroni wpis własności R. T. i E. T., pomimo że wnioskodawca pozostaję w złej wierze (wie. że treść księgi wieczystej pozostaje niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem zrzeczenie się praw do nieruchomości miało charakter odpłatny), a nadto jego wpis wynika ze spadkobrania, a wpis prawa na podstawie spadkobrania nie podlega rękojmi wiary ksiąg wieczystych:
d. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w księdze Państwa T. o nr [...] znajduje się wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i w związku z tym wpis ten nie jest objęty domniemaniem zgodności i rękojmia pozostaje wyłączona;
e. art. 10 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i samodzielne dokonanie oceny podstawy wpisu w Księdze Wieczystej nr [...] pomimo tego. że ocena zgodności z prawem podstawy wpisu należy do wyłącznej kompetencji sĄdu powszechnego:
2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i uznanie, że organ administracji jest upoważniony do samodzielnej oceny stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej nr [...] pomimo Istnienia procedury przewidzianej w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;
b. art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności: Decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] i poprzedzającego jej wydanie wniosku R. T. (U.) z dnia [...] sierpnia 1973 r. oraz Decyzji Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. tj. Decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 1976 r; i mylne przyjęcie, że według stanu na dzień 10 maja 1990 r. działka o numerze [...] obręb [...] stanowiła własność osoby fizycznej, a tym samym że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę K. na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podczas gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego wyraźnie wskazuje, że na dzień 10 maja 1990r. własność nieruchomości przysługiwała Gminie K.;
c. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pobieżne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegających na tym, że działka stanowi boisko gminne i była jako taka użytkowana przez 3 dekady, a co za tym idzie nie sposób uznać by E. T. nie wiedział lub z łatwością nie mógł się dowiedzieć o przysługującym Gminie prawie własności tej działki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie chroni go rękojmia wiary ksiąg publicznych;
d. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, które to jest jednym z elementów przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie organ w sposób nieuprawniony dokonał ustaleń sprzecznych z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, tj. z pominięciem dokumentów ustalających, iż nastąpiło przejście własności na rzecz Skarbu Państwa;
e. art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe ustalenie, że znaczny upływ czasu nie ma wpływu na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie działka stanowiła boisko gminne i była jako taka użytkowana przez 3 dekady, a strona nie dokonywała za nią żadnych opłat, nie interesowała się nią;
f. art. 10 § 1 w zw. z art. 107 § 1 ust. 3 w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania w postaci spadkobierców po R. T., brak ustalenia kim dla R. T. była M. B. oraz czy jej dzieci jeszcze żyją oraz w konsekwencji - niedoręczenie przedmiotowej decyzji wszystkim stronom, a także zaakceptowanie wadliwego postępowania organu I instancji w tym zakresie;
g. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego oraz prawidłowe ustalenie norm materialnoprawnych obligowało organ II instancji do jej uchylenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...].08.2020 r., bowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania; w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]; a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.
Podkreślić także należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.
W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2020 r., w której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...].
Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający – Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym miał obowiązek zatem przede wszystkim zbadać kto był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r., czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, tj. stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy.
Podkreślić ponownie należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie będzie zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa sytuacja, gdy organ przyjmuje któryś z dopuszczalnych wariantów interpretacyjnych przepisu prawa, ani sytuacja, gdy organ przeprowadza ocenę materiału dowodowego w sposób mieszczący się wprawdzie w granicach zasady swobodnej oceny dowodów jednak rozbieżny z oceną dowodów dokonaną przez stronę.
Przechodząc do oceny decyzji będącej przedmiotem postępowania należy wskazać, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Wojewoda nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia spełnienia przesłanek art. 5 ust 1 powołanej ustawy. Wojewoda [...] nie ustalił bowiem, że dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta nr [...], założona w dniu [...] sierpnia 1955 r. Zgodnie z jej treścią właścicielami nieruchomości - działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] gm. K., były osoby fizyczne – R. T. (U.) oraz E. T. każde po ½ części. W toku postępowania komunalizacyjnego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, nie zawarto natomiast informacji o tej księdze wieczystej lecz wskazano wyłącznie, że nieruchomość stanowi tereny zielone, boisko sportowe. Tym samym organy zasadnie przyjęły, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka gruntowa nr [...] położona we wsi [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, podlegającego komunalizacji, gdyż była własnością osób fizycznych tym samym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części, dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. [...] jako działka nr [...] rażąco naruszył przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gdyż orzekł o komunalizacji w stosunku do nieruchomości która nie spełniała przesłanek powołanego artykułu gdyż nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowo postępowania dowodowego. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że nabycie nieruchomości chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) ma zastosowanie wówczas gdy dokonano obrotu nieruchomością z podmiotem w niej ujawnionym. Tymczasem w kontrolowanym postepowaniu komunalizacyjnym organ nie dokonał analizy księgi wieczystej, z której wynikało, ze własność tej nieruchomości przypada osobom fizycznym gdyż w ogóle w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego. Przyjął, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Księga nr [...] do której odwołuje się skarżąca została założona w dniu [...] marca 1992 r., właśnie na skutek decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 1991 a podstawę wpisu stanowił także błędnie sporządzony spis inwentaryzacyjny. Organ administracyjny nie ma natomiast w toku postępowania, zwłaszcza postępowania nieważnościowego, jakie przed nim się toczy, dokonywać oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, prawidłowości przekazania gospodarstwa rolnego czy też oceny czy stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd zwraca także uwagę, że zastrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostały wpisane w 2018 i 2019 r. Tym samym zarzuty z pkt 1 skargi są nieuzasadnione. Organ w postępowaniu komunalizacyjnym miał obowiązek zbadać czy zostały spełnione przesłanki art. 5 ust 1 powołanej ustawy po wnikliwym i rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia podmiotów, którym przysługuje prawo własności nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej skoro istniała. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowa działka, opisana w sentencji zaskarżonej decyzji, w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nie stanowiła mienia państwowego należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz stanowiła własność osób fizycznych i w związku z tym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, jest prawidłowa. Tym samym Sąd podziela także stanowisko Ministra, że bezspornie w rozpatrywanej sprawie treść unieważnionej w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa, bowiem doszło do skomunalizowania nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych. W przedmiotowej sprawie zaistniały niezbędne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszenie to miało charakter oczywisty i miało decydujący wpływ na wynik sprawy.
Organy zasadnie także przyjęły, że zebrany materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie nie daje podstaw do uznania, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. - w części dotyczącej działki gruntowej nr [...] położonej we wsi [...] nr [...] - wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywoła bowiem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest ugruntowane. Podkreślić należy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego wyżej, przysługującego Gminie K., zaś wpis w nowo założonej księdze wieczystej nr [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji lecz wyłącznie jest jej skutkiem. Decyzja nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie dokonano również na tym gruncie inwestycji, które ograniczałyby możliwość przywrócenia do stanu pierwotnego. Gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów takie fakty potwierdzające. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach nie potwierdza aby na gruncie tym zostało wybudowane profesjonalne boisko sportowe służące mieszkańcom. Jak już wskazano nie można twierdzić (jak czyni to strona skarżąca), że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, która stanowiła podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może - na skutek stwierdzenia jej nieważności - odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Skutek prawny, który wywołała decyzja komunalizacyjna, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołanego kontrolowaną decyzją.
Zasadne jest również stanowisko organów, że upływ czasu nie stanowił podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Jak zasadnie wskazał organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, w którym Trybunał orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" ma wyłącznie charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania (każdorazowo w konkretnie rozpatrywanej sprawie) wykładni art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Co szczególnie istotne, uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał zwrócił uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Równocześnie w sentencji rozstrzygnięcia Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza, jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze. Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Oznacza to zatem, że przedmiotowego wyroku nie można rozpatrywać bez refleksji co do jego charakteru, okoliczności jego wydania, skutków jakie wywarł, a co za tym idzie możliwości jego stosowania przez organy administracji.
Nieuzasadnione są również zarzuty skarg dotyczące ustalenia stron postępowania w szczególności kim dla R. T. była M. B. Ja trafnie wskazał Minister i co wynika z akt organ nadzoru podjął działania mające na celu ustalenie kręgu podmiotów, które powinny być stronami toczącego się przed nim postępowania administracyjnego. Organ między innymi podjął działania zmierzające do ustalenia następców prawnych R. T. zwracając się do uprawnionych organów – Urzędu Stanu Cywilnego, Sądów, o informacje dotyczące ewentualnych następców prawnych oraz postępowano stwierdzenie nabycia spadku. Organ zwrócił się również w tym zakresie z pytaniem do E. T., który poinformował, że nie posiada żadnych informacji o spadkobiercach R. U., z domu T. oraz wyraził przypuszczenie, że prawdopodobnie wszystkie dzieci z tego małżeństwa nie żyją. Poinformował także, że brat R. T. zmarł. Gmina K. również nie przedstawiła żadnych dowodów, które te ustalenia by podważyły.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Sąd - nie znajdując zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji - na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).