I SA/Wa 2307/18

I SA/Wa 2307/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1823/20 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (Prezydium) decyzją z dnia [...] marca 1962 roku przejęło na własność Państwa, jako opuszczoną, nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi [...], zapisaną w księdze wieczystej tom [...] na S.K. (Nieruchomość).
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium wystąpiła M.K. (Skarżąca).
Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2015 roku stwierdził nieważność decyzji Prezydium z [...] marca 1962 roku.
W ocenie Wojewody, z dokonanych przez niego ustaleń faktycznych wynika, że stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji Prezydium nie pozwalał na przejęcie gospodarstwa rolnego poprzednika prawnego Skarżącego. Gospodarstwo było bowiem uprawiane przez dzierżawców, co oznacza, że nie mogło być uznane za gospodarstwo rolne opuszczone.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...], oraz Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] października 2018 roku uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z [...] marca 1962 roku.
Minister wyjaśnił, że legitymacja Skarżącej wynika z faktu, że jest ona spadkobierczynią S.K., co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2003r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S.K.
Organ odwoławczy przypomniał, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 1962 roku uzasadniając to tym, że przeprowadzone wówczas postępowanie było nierzetelne i niestaranne, a uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe. Wojewoda prowadząc postępowanie ponownie ustalił stan faktyczny sprawy, zakończonej wydaniem przez Prezydium.
Tymczasem postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem było ustalenie, czy decyzja nie została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie ocenia się, czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny, czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu, zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz weryfikacją decyzji, czy nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister wyjaśnił następnie, że w decyzji Prezydium nie powołano pełnej podstawy prawnej. Wskazany w niej został tylko § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie z 5 sierpnia 1961 roku"). Nie ulega jednak wątpliwości, że przejęcie gruntów o powierzchni [...] ha, położonych we wsi [...] nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.. dalej "ustawa z 13 lipca 1957 roku") w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku. Wskazuje na to uzasadnienie badanej decyzji.
Z przytoczonych przepisów wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było:
1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców,
2) a jednocześnie nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie przez Prezydium stwierdzenia "nieruchomość rolna", zamiast "gospodarstwo rolne" nie stanowi rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 13 lipca 1957roku. Ani bowiem ustawa z 13 lipca 1957 roku, ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 roku nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego. Decyzja nie mogła więc w sposób rażący naruszać przepisów tych aktów.
Minister wskazał następnie, że z rejestru gruntów, według stanu istniejącego na 1961 r. wynika, że grunty wchodzące w skład nieruchomości o powierzchni [...] ha sklasyfikowane były jako: grunty orne o łącznej powierzchni 17,65 ha; pastwiska naturalne o powierzchni 0,81 ha; użytki leśne o powierzchni 0,10 ha; drogi o powierzchni 0,05 ha; tereny zabudowane o powierzchni 0,21 ha i nieużytki o powierzchni 3,3 ha. Grunty te dawały zatem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. To z kolei pozwala stwierdzić, że przejęte grunty były nieruchomością rolną. Do tego grunty były własnością osoby fizycznej, a więc były gospodarstwem rolnym.
Z dokumentów nadesłanych przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że w księdze wieczystej [...], karta [...] jako właściciel gruntów, według stanu istniejącego przed ich przejęciem, wpisany był S.K.
W sprawie nie było sporne, że w gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał. Okoliczność ta została potwierdzona przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2013 roku. Również we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 roku Skarżąca wskazała, że w ówczesnym czasie jej ojciec (S.K.) zamieszkiwał w [...].
Z decyzji Prezydium wynika, że nieruchomość nie była w całości uprawiana od 1947 roku oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym.
W toku postępowania skarżąca przedłożyła dwie umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 1956 roku, dotyczące dzierżawy [...] ha gruntów, zawarte przez dwóch dzierżawców (tj. W.C. i F.S.), ze S.K., na okres 1 roku. Skarżąca nadesłała również pismo W.S. z 1945 lub 1946 roku do księdza K., w którym prosił o wyznaczenie czynszu dzierżawnego za 1945 roku, w związku z zawartą umową dzierżawy z nieżyjącym E.K. (ojcem S.K.); pismo S. z dnia [...] sierpnia 1949 roku do księdza K. (stryj S.K.), informujące o trudnościach związanych z dzierżawą gospodarstwa i propozycji wydzierżawienia gospodarstwa większej ilości osób oraz pokwitowanie z dnia [...] maja 1949 roku uiszczenia przez W.S. kwoty [...] zł.
Z dokumentów tych jednak nie wynika, że przejęte gospodarstwo w 1962 roku było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Dla badania tej przesłanki nie ma znaczenia uprawianie gospodarstwa w latach poprzedzających wydanie decyzji. Istotne bowiem było, czy w dacie wydania decyzji gospodarstwo było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Tymczasem, w zgromadzonych aktach sprawy, poza decyzją Prezydium brak jest jakichkolwiek dowodów, dotyczących kwestii uprawiania gospodarstwa w 1962 roku oraz poddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym.
Minister wskazał również, że oceniając przedstawione okoliczności dotyczące uprawiania przejętego na własność Państwa gospodarstwa należy mieć na uwadze, że decyzja Prezydium stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 kpa), który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Ponadto w przypadku niekompletnych akt sprawy, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby organ uwzględnił argumentację o uprawianiu gruntów, nie popartą żadnym dowodem.
Minister podkreślił, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odszukać całości akt archiwalnych sprawy. O braku akt poinformowali: Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...], Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...], Prezydent Miasta [...], Wójt Gminy [...], Starostwo Powiatowe w [...] i Starostwo Powiatowe w [...].
Odnosząc się do przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania dowodowego (zeznań świadków : Z.S. i K.S., którzy zeznali, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa były dzierżawione do 1962 roku) organ wskazał, że są one sprzeczne z zachowanym dokumentem archiwalnym, jakim jest decyzja Prezydium, a zatem nie mogą służyć jako wiarygodne źródło informacji. Co więcej, z zeznań świadków, nie wynika, aby grunty były przez dzierżawców poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Minister podkreślił również że w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym, co do zasady nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania odwoławczego, a nie w trybie nadzwyczajnym.
Podsumowując organ uznał, że w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane w całości oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 roku i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa.
Minister wskazał następnie, że podczas poszukiwania akt archiwalnych zostały odnalezione dwa, różniące się osobą właściciela egzemplarze decyzji Prezydium. W Starostwie Powiatowym w [...] odnaleziono mianowicie decyzję, która jako właściciela przejętej nieruchomości wskazywała E.K., z kolei decyzja znajdująca się w Sądzie Rejonowym w [...], jako właściciela określała S.K. Przy czym na egzemplarzu tym imię E. jest skreślone i zastąpione imieniem S.
W ocenie Ministra, orzekający wówczas organ mógł mieć wątpliwości co do osoby właściciela przejętych gruntów. Spowodowane to było prawdopodobnie rozbieżnościami w dokumentach, dotyczących osoby właściciela. I tak, z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1932 roku wynika, że E.K. zdał nieruchomość o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej [...] tom III, karta [...] swojemu małoletniemu wówczas synowi – S.K. (urodzonemu w dniu [...] października I928r.). Małoletni S.K. został wpisany do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 1934 roku (co potwierdza nadesłany przez Sąd Rejonowy w [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 roku odpis z księgi). Tymczasem, z nadesłanego przez Starostwo Powiatowe w [...] odpisu tej KW jako właściciel gruntów o powierzchni [...] ha z datą ostatniego wpisu w 1942 roku, figurował w dalszym ciągu E.K. Osoba ta figurowała także jako właściciel gruntów w (przedstawionym przez wnioskodawczynię) wyciągu z matrykuły, z datą ostatniego wpisu [...] stycznia 1948 roku. Ponadto Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że E.K., według zapisów w rejestrze gruntów wsi [...] w 1961 roku r. figurował jako osoba władającą przejętą nieruchomością. W nadesłanym przez Skarżącą skróconym odpisie KW [...] tom III, karta [...], wydanym w dniu [...] października 1958 roku przez Sąd Powiatowy w [...], jako właściciel gruntów o powierzchni [...] ha, położonych w [...], zapisany był małoletni S.K. Potwierdza to także wspomniany już odpis z księgi wieczystej, nadesłanej przez Sąd Rejonowy w [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 roku Sąd Rejonowy w [...] w piśmie tym wskazał ponadto, że Skarb Państwa został wpisany jako właściciel gruntów na podstawie decyzji z [...] marca 1962 roku gdzie jako właściciel wskazany był S.K.
Z tego też powodu, przedmiotem badania zgodności z prawem była decyzja z [...] marca 1962 roku określająca jako właściciela gruntów S.K., gdyż na jej podstawie dokonano wpisu wywołującego skutki prawne w zakresie zmiany właściciela nieruchomości.
Również pozostałe argumenty podniesione przez Skarżącą organ uznał za niezasadne. Wyjaśnił, że zarzut nie doręczenia decyzji S.K. nie może być uwzględniony przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazane uchybienie sprowadza się w istocie do określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanki wznowienia postępowania (brak udziału strony w postępowaniu).
Zarzut, że wszystkie grunty o powierzchni [...] ha były dzierżawione, a resztę stanowiły lasy organ uznał również za niezasadny. Wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, według stanu z 1961 roku wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły grunty orne o powierzchni [...] ha, natomiast użytki leśne zajmowały powierzchnię jedynie [...] ha. Minister podkreślił, że na przykładzie tego zarzutu widać, jak w miarę odnajdywania kolejnych materiałów źródłowych zmieniały się twierdzenia strony, co do okoliczności uprawiania przejętych gruntów. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Skarżąca twierdziła, że tylko grunty o powierzchni [...] ha nadawały się do uprawy, natomiast w toku postępowania uznała, że powierzchnia całego gospodarstwa była uprawiana.
Rozważając zarzut, że Prezydium nie ustaliło stanu faktycznego sprawy i w decyzji o przejęciu gospodarstwa stwierdziło, że właściciel nie żyje, nie ma większego wpływu dla badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Spowodowane było to najprawdopodobniej omówionymi już wątpliwościami co do osoby właściciela. Nie ulega bowiem wątpliwości, że badana decyzja Prezydium dotyczyła żyjącej osoby (tj. S.K.) i nie została skierowana do osoby zmarłej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę zarzucając decyzji Ministra naruszenie
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz 3, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- błędne przyjęcie, że organ I instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego na dzień [...] marca 1962 roku,
- zaniechanie ustalenia przez organ II instancji, czy Prezydium przeprowadziło właściwe i wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania kontrolowanej decyzji, w szczególności: okoliczności uprawiania przejętego gospodarstwa rolnego przez dzierżawcę, osoby właściciela przejmowanego gospodarstwa rolnego, a w dalszej kolejności - ustalenia, czy w dniu wydawania kontrolowanej decyzji ów właściciel pozostawał przy życiu,
- odmowę przyznania przymiotu wiarygodności dowodom z zeznań świadków: Z.S. i K.S z uwagi na ich sprzeczność z dokumentem urzędowym - decyzją Prezydium z dnia [...] marca 1962 roku, podczas gdy przepis art. 76 § 3 k.p.a. wprost dopuszcza możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, co może nastąpić również w drodze przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;
- niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy przyznania przymiotu wiarygodności zeznaniom świadków Z.S. i K.S., a w konsekwencji:
naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o oraz § 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona nie narusza rażąco przepisów prawa, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 roku, polegającym na:
- zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego nieobjętego zakresem jego zastosowania;
- błędnym przyjęciu, że dla ustalenia zakresu pojęcia "gospodarstwo rolne" należało się odnieść do przepisów dekretu z dnia 30 czerwca 1951 roku o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 38, poz. 38 ze zm.) czy też do przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 172 ze zm.), podczas gdy właściwym przepisem pozwalającym na ustalenie zakresu zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. był przepis § 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku stanowiący o gospodarstwach opuszczonych, a następnie - błędnym przyjęciu, że gospodarstwo stanowiące w dniu wydania kontrolowanej decyzji z [...] marca 1962 roku własność S.K., było gospodarstwem rolnym opuszczonym w rozumieniu § 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku;
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa, która to decyzja miała charakter uznaniowy, było należyte.
Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały uznaniem, że kontrolowana w postępowaniu decyzja ostateczna Prezydium z [...] marca 1962 roku nie naruszała prawa w sposób rażący, co w dalszej kolejności spowodowało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, pełnomocnik uczestnika Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] również wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podnoszonej w toku postępowania okoliczności jaką było ujawnienie istnienia dwóch egzemplarzy decyzji z [...] marca 1962 roku, jednego, w której jako właściciela gruntów wskazano E.K. i drugiego, w której imię "E." zostało przekreślone, a następnie wpisano imię "S.".
Skarżąca do wniosku o stwierdzenie nieważności dołączyła kopię egzemplarza decyzji, w której imię "E." zostało przekreślone i nadpisano imię "S.". Również ta wersja decyzji nadesłana została przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział Zamiejscowy w [...].
Egzemplarz decyzji, w której wskazano imię "E." przesłany został przez Starostwo Powiatowe w [...]. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę oznacza to, że ten egzemplarz pozostał w aktach organu, który wydawał decyzję, natomiast do podmiotów zewnętrznych skierowana została decyzja, w której jako właściciela wskazano S.K. Ta decyzja była podstawą do ujawnienia zmian własnościowych w księdze wieczystej nieruchomości. W konsekwencji organ prawidłowo uznał ten egzemplarz decyzji za wprowadzony do obrotu i podlegający kontroli w toku postępowania nadzorczego.
Sąd podziela również stanowisko organu, zgodnie z którym niedoręczenie decyzji mogłoby być ewentualnie rozpatrywane jako przesłanka wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony. Nie jest to jednak przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.
Jednocześnie uznać należy, że decyzja weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne polegające na ujawnieniu zmian w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.
Przechodząc do istoty sporu sąd przypomina, że decyzja Ministra wydana została w toku postępowania nadzorczego. Postępowanie to, jak słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, nie może byś traktowane jako swoista trzecia instancja, w której dokonuje się oceny ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania poprzedzającego wydanie badanej decyzji.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 roku, I OSK 1478/17. W wyroku tym wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 roku, III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 roku, II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny.
NSA w cytowanym wyroku podkreślił również, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.
Z akt postępowania nadzorczego wynika, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] marca 1962 roku. W tej sytuacji rzeczywiście nie wiadomo, jaki postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez Prezydium i na podstawie jakich dowodów poczynione zostały ustalenia, co do zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 roku. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak prowadzenia obecnie postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie stanu faktycznego istniejącego blisko 55 lat temu. Prowadzenie postępowania dowodowego po tylu latach może nie doprowadzić do jednoznacznych ustaleń, pozwalających na zanegowanie wynikającej z art. 16 par. 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Sąd wskazuje w tym miejscu na niekonsekwencje w zeznaniach i wyjaśnieniach świadków.
W piśmie z [...] maja 2013 roku świadek Z.S. wskazywał, że jego ojciec dzierżawił nieruchomość od S.K., który był w jego wieku.. Jak wynika z akt sprawy, S.K. urodził się w [...] października 1928 roku, świadek zaś, 11 września 1937 roku, był więc o prawie dziesięć lat młodszy od właściciela gospodarstwa.
Należy również zwrócić uwagę na te fragment pisemnego oświadczenia świadka, z którego wynika, że przejęcie gospodarstwa na podstawie decyzji z [...] marca 1962 roku obniżyło jego rodzinie dochody i byt. Skoro przejęcie gospodarstwa stanowiło tak wielką uciążliwość dla rzekomego dzierżawcy powstaje pytanie czy kontaktował się on z właścicielem, jak również dlaczego właściciel nie zareagował na odebranie mu prawa własności.
Kolejny świadek K.S., w dacie wydania decyzji miał dwa lata. Jak wyjaśniał, o okolicznościach dotyczących umowy dzierżawy dowiedział się od swojego dziadka, który miał być dzierżawcą nieruchomości. W toku przesłuchania [...] stycznia 2014 roku świadek nie był w stanie podać nazwiska osoby, od której dzierżawione miało być gospodarstwo. Nie potrafił wskazać, w jakich przedziale czasowym jego dziadek, W.S. dzierżawił gospodarstwo. Świadek twierdził, że nieruchomość dzierżawił również Pan S., nie wiedział jednak w jakim okresie czasu.
Wskazać również należy, że świadkowie w toku przesłuchań wskazywali te same części Nieruchomości jako dzierżawione przez ich ojca (świadek S.) lub dziadka (świadek K.S.). Do pisma z [...] stycznia 2014 roku Skarżąca dołączyła oświadczenie Z.S., złożone na kopii mapy katastralnej, z którego wynika, że parcele [...],[...],[...] i [...] dzierżawione były m.in. przez jego ojca. Z kopii mapy katastralnej załączonej do protokołu przesłuchania świadka S. z [...] listopada 2014 roku wynika tymczasem, że parcele te dzierżawione były przez jego dziadka. Tymczasem z mapy katastralnej załączonej do protokołu przesłuchania świadka Z.S. z [...] października 2014 roku wynika, że część parcel wskazanych przez świadka S. jako dzierżawione przez jego dziadka, dzierżawione były przez ojca świadka S.
Podzielić należy również stanowisko Ministra, że przedstawienie przez Skarżącą dwóch umów dzierżawy z lat pięćdziesiątych nie potwierdza jeszcze, że gospodarstwo było dzierżawione równie w latach 60tych ubiegłego wieku. Nie przesądza również o tym, czy dzierżawcy poddawali gospodarstwo właściwym zbiegom agrotechnicznym, a tylko taka okoliczność mogłaby wykluczyć zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 roku. Podobnie przedstawienie korespondencji z lat 40tych ubiegłego wieku nie pozwala na ustalenie, jaki był stan faktyczny w 1962 roku.
Przypomnieć należy w tym miejscu, że Skarżąca we wniosku z [...] sierpnia 2012 roku podnosiła, że teren rolny obejmował około [...] ha która to powierzchnia odpowiadała przedstawionym przez nią umowom dzierżawy z 1956 roku, pozostałą część stanowiły lasy. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że użytki rolne obejmowały przeszło [...] ha.
Powołane wyżej okoliczności budzą poważne wątpliwości co do tego, jaki był czasowy i terytorialny zasięg rzekomy umów dzierżawy.
Okoliczności te potwierdzają również w pełni stanowisko, że w toku postępowania mającego na celu ustalenie, czy decyzja wydana kilkadziesiąt lat temu narusza rażąco prawo nie jest możliwe prowadzenie kolejnego postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację ustaleń faktycznych. Ustalanie stanu faktycznego jaki istnieć miał przed przeszło pół wiekiem, w sytuacji w której nie zachowały się akta postępowania zakończonego wydaniem badanej decyzji, oznacza bowiem ponowne rozpoznawanie sprawy a nie jej kontrolowanie w ramach postępowania nadzorczego.
W przedmiotowej sprawie, przedstawiane przez Skarżącą dowody nie pozwalają na oczywiste zanegowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Prezydium w decyzji z [...] marca 1962 roku.
Dowody te nie dotyczą wprost stanu faktycznego istniejącego w 1962 roku, a więc w dacie wydania decyzji. Zeznania świadków są nieprecyzyjne co jeśli chodzi o powierzchnię nieruchomości podlegającą dzierżawie, nie pozwalają na ustalenie jakim zabiegom agrotechnicznym nieruchomość była poddawana. Przedstawione pisma w tym umowy dzierżawy nie dotyczą lat 60tych a 40tych i 50tych. Z samego wniosku Skarżącej, inicjującego postępowanie nadzorcze wynika zresztą wprost, że umowy dzierżawy obejmowały wyłącznie [...] ha gruntu rolnego, podczas gdy organ ustalił, na podstawie rejestru gruntów, że w 1961 roku Nieruchomość obejmowała przeszło [...] ha użytków rolnych.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że jak wynika z akt sprawy S.K. zmarł w 2001 roku, a więc blisko 40 lat po wydaniu decyzji. Przez ten czas nie kwestionował jej prawidłowości. Jeżeli nawet – jak twierdzi skarżąca – nie otrzymał decyzji, to powstaje pytanie dlaczego nie interesował się, co stało się z gospodarstwem. Sąd podkreśla w tym miejscu, że od wydania decyzji do daty śmierci S.K. upłynął czas pozwalający na stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie w świetle art. 172 k.c. Tak długi brak reakcji osoby pozbawionej prawa własności decyzją administracyjną, w sytuacji w której nie zachowały się akta administracyjne sprawy pozwala w pełni na zastosowanie domniemania wynikającego z art. 16 par. 1 k.p.a.
Zatem zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi uznać należało za niezasadne. Organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że w toku postępowania nadzorczego nie jest możliwe prowadzenie pełnego postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Nie można również stawiać organowi nadzoru zarzutu, że nie zbadał, czy organ wydający kontrolowaną decyzję właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe. Zarzuty stawiane przez Skarżącą decyzji Ministra są zarzutami, które mogłyby być podnoszone w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nadzorczym.
Sąd wskazuje, że rzeczywiści, sam fakt sprzeczności zeznań świadków z treścią decyzji z [...] marca 1962 roku, uznaną przez organ za dokument urzędowy, nie może być uznany za przemawiający za ich niewiarygodnością. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jak już wskazano, nawet gdyby przyjąć, że możliwe jest prowadzenie postępowania dowodowego w toku postępowania nadzorczego, to w realiach niniejszej sprawy, zeznania świadków nie mogłyby doprowadzić do podważenia domniemania zgodności z prawem decyzji Prezydium.
W dalszej części zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi Skarżąca podnosiła, że pojęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego winno być definiowane w świetle przepisów rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku, czego Minister nie uczynił. Zarzut ten jest niezasadny, Minister przywołał przepisy rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku w swojej decyzji, a następnie odnosił się do wynikającej z par. 1 rozporządzenia definicji opuszczonego gospodarstwa rolnego.
Również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi uznać należało za niezasadny. Okoliczność, że uzasadnienie decyzji wydanej [...] marca 1962 roku nie odpowiada obecnym standardom decyzji uznaniowych nie może przesądzić o tym, że decyzja ta rażąco narusza prawo. A tylko stwierdzenie rażącego naruszenia prawa uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji,
Podsumowując Sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko Ministra, że decyzja z [...] marca 1962 roku wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 roku. Z pism składanych przez Skarżącą, w tym z treści skargi wynika, że również w jej ocenie ten przepis był podstawą decyzji, Zgodnie z tym przepisem, organ mógł orzec o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela. Stosownie do rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 roku za opuszczone uznawane były gospodarstwa rolne, w których nie mieszkał właściciel, jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym nie były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę.
Z decyzji z [...] marca 1962 roku wynika, że organ ustalił, że właściciel nie zamieszkiwał w gospodarstwie oraz że nie było ono uprawiane. Zatem zestawienie treści decyzji z brzmieniem przepisu nie pozwala na uznanie, że decyzja ta rażąco narusza prawo.
W konsekwencji, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.