I SA/Wa 2304/21

I SA/Wa 2304/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 32/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-08
I OZ 252/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Fyda – Kawula Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr KOC/3602/Go/20 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] z 24 czerwca 2020 r. nr 7/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), decyzją z 4 sierpnia 2021 r., nr KOC/3602/Go/20, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy (dalej również jako "organ I Instancji") z 24 czerwca 2020 r., nr 7/2020, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 stycznia 2007 r., nr 4/2007, orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jak działka ew. nr [...] z obrębu [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Od ustalonej opłaty została udzielona M. M. bonifikata wynikająca z uchwały nr LXXVII/2376/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielnie bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla osób fizycznych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 146, poz. 4797).
W toku prowadzonych czynności kontrolnych ujawniono, że M. M. sprzedała przedmiotową nieruchomość na rzecz "Fundacji na Rzecz Rozwoju Polskiego Rolnictwa", co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis aktu notarialnego z 20 grudnia 2007 r., Rep. A nr [...].
Pismem z 15 czerwca 2011 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na niedotrzymanie przez M. M. warunku udzielonej bonifikaty polegającego na zakazie zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich w okresie 5 lat od dnia przekształcenia.
Pismem z 1 sierpnia 2011 r. M. M. wystąpiła z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty.
Uchwałą nr 685/2011 Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 27 września 2011 r. nie wyraził zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 stycznia 2007 r., nr 4/2007.
Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, decyzją z 6 października 2011 r., nr 588/2011, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175 poz. 1459 ze zm.), zobowiązał M. M. do zapłaty kwoty 117.852,64 zł tytułem zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...][...] , oznaczonej jak działka ew. Nr [...] z obrębu [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...].
Pismem z 7 listopada 2011 r. odwołanie od ww. decyzji Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy wniosła M. M., ponawiając jedocześnie wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty.
Decyzją z 13 lutego 2019 r., nr KOC/6752/Go/11, Kolegium uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 6 października 2011 r., nr 588/2011. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wydać decyzję w przedmiocie wniosku M. M. o odstąpienie od zwrotu bonifikaty poprzez rozstrzygnięcie czy odstąpi od żądania zwrotu czy też odmówi odstąpienia, a następie ewentualnie winien rozstrzygnąć w przedmiocie samego żądania zwrotu.
Decyzją z 24 czerwca 2020 r., nr 7/2020, Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy orzekł o:
1) uznaniu, że M. M. jako adresatka decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 4/2007 z 15 stycznia 2007 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] zbyła przedmiotowa nieruchomość przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia;
2) odmowie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie;
3) zobowiązaniu M. M. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w wysokości 136.882,05 zł.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Organ I instancji nie uwzględnił argumentów M. M. która podniosła, że po złożeniu wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, a przed wydaniem decyzji o przekształcaniu, nastąpił dramatyczny wzrost zanieczyszczenia powietrza i hałasu w miejscu w którym mieszkała. Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy podniósł, że jest to niewiarygodne z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu przyrody co przeczy tezom o niekorzystnym położeniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że stan zdrowia J. M. - syna M. M. nie może być argumentem na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty ponieważ przedstawiona dokumentacja zdrowotna nie potwierdza negatywnego wpływu miejsca zamieszkania na stan zdrowia syna. Organ I instancji stwierdził także, że choć pieniądze ze sprzedaży nieruchomości zostały przeznaczone przez M. M. na zakup domu w [...], jego wykończenie i umeblowanie, to jednak art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu nie wiąże możliwości żądania zwrotu bonifikaty z ewentualnym przeznaczeniem kwoty uzyskanej ze sprzedaży na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Wobec tego więc, że niewątpliwie M. M. przed upływem 5 lat od daty, kiedy decyzja Prezydenta m. st. Warszaw z 15 stycznia 2007 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stała się ostateczna, zbyła nieruchomość objętą przedmiotem decyzji, na rzecz podmiotu, który nie był osobą bliską, organ I instancji uznała za zasadne zobowiązać M. M. zwrotu udzielonej bonifikaty.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła M. M.
Decyzją z 4 sierpnia 2021 r., nr KOC/3602/Go/20, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 24 czerwca 2020 r., nr 7/2020. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy. Powołany przepis w zakresie w jakim przewiduje "szczególnie uzasadniony przypadek", czyli wyjątek od zasady, nie może być interpretowany szeroko. Do "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zdaniem organu, nie należy konieczność sprzedaży nieruchomości ze względu na stan zdrowia czy hałas. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, uchybienie miesięcznemu terminowi na załatwienie sprawy nie miało wpływu na treść decyzji, nie było też konieczności ponownego podjęcia uchwały w sprawie zwrotu bonifikaty przez zarząd dzielnicy, organ I instancji przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrał obszerny materiał dowodowy.
Następnie Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ zobligowany był do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Decyzja ta jest decyzją związaną i nie zależy od uznania administracyjnego organu. Fakt zbycia nieruchomości osobie trzeciej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest już wystarczającą i zarazem obligatoryjną przesłanką żądania zwrotu bonifikaty. Organ nie musiał dochodzić, w jakim celu nieruchomość została zbyta, a przyczyny sprzedaży nie mogą mieć wpływu na obowiązek zwrotu bonifikaty i obowiązek zapłaty pełnej ceny nieruchomości. Tym samym, zdaniem Kolegium, spełniona została zawarta w art. 4 pkt 15 ustawy przesłanka do żądania przez organ zwrotu bonifikaty.
Na decyzję Kolegium z 4 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M. (dalej również jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata J. R. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast:
I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu w zakresie jej pkt 3., tj. obowiązku zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty w sytuacji, gdy postępowanie zmierzające do jej wydania powinno zostać umorzone z uwagi na niedopuszczalność orzeczenia obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, ze względu na zaistnienie sytuacji opisanej w zarzutach naruszenia prawa materialnego;
2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 101 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, a także jego równoległe prowadzenie z postępowaniem w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu tej kwoty i ich łączne rozstrzygnięcie w Decyzji Zarządu, podczas gdy drugie postępowanie miało charakter prejudycjalny względem pierwszego, stanowiły one odrębne sprawy administracyjne, co wymagało ich odrębnego rozstrzygnięcia;
3) art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 7 pkt 15 lit. c uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) zmienionej uchwałą nr XCIII/2729/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6025) poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu w zakresie pkt. 2, w którym odmówiono M. M. odstąpienia od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, przy jednoczesnym niepodjęciu uchwały przez właściwy organ w tej kwestii w toku ponownego rozpatrzenia sprawy;
4) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie M. M. o zamiarze wydania Decyzji SKO, a także uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co doprowadziło do uchybień określonych w punktach poniżej;
5) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu całego potrzebnego materiału dowodowego, co przejawia się w:
- braku dokonania oceny natężenia czynników szkodliwych w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości zamieszkiwanej przez M. M. i poprzestaniu na stwierdzeniu, że znajdujący się w okolicy Las Bielański stanowi "zielone płuca Warszawy", a także wymienieniu jego zalet przyrodniczych;
- braku odniesienia się do zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot kwoty wypłaconej bonifikaty z uwagi na długotrwałe prowadzenie postępowania;
6) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wyciągnięciu z zebranego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także wybiórczym wykorzystaniu materiału dowodowego oraz oparciu rozstrzygnięcia na bezpodstawnie przyjętych domniemaniach faktycznych, co nastąpiło poprzez:
- przyjęcie, że M. M. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie bonifikaty, zamierzając sprzedać posiadaną nieruchomość, podczas gdy potrzeba sprzedaży nieruchomości pojawiła się wraz z pogarszającymi się warunkami jej zamieszkiwania (hałas i zanieczyszczenie powietrza);
- przyjęcie, że spełnienie przesłanek uprawniających do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie ma wpływ na ocenę zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który uprawnia do odstąpienia od żądania zwrotu tej kwoty;
- przyjęcie, że brak jest podstaw do odstąpienia od żądania od M. M. kwoty udzielonej bonifikaty, z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy taki przypadek w niniejszej sprawie wystąpił.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7) art. 4 ust. 15 i 16 w zw. z art. 8 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 4a ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności poprzez zobowiązanie M. M. w pkt. 3 Decyzji Zarządu do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie w przypadku, gdy na chwilą złożenia wniosku o udzielenie bonifikaty obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 oznacza, że niemożliwe jest zastosowanie wobec M. M. art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu;
8) art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie prawa własności M. M. w zakresie udzielonej bonifikaty i zobowiązanie do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, w przypadku gdy ochrona prawa własności gwarantowana konstytucyjnie oraz aktami prawa międzynarodowego zakazuje arbitralnego i nieuzasadnionego innymi wartościami ingerowania w prawa słusznie nabyte, a przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia art. 4 ust. 15 w zw. z art. 8 ustawy o przekształceniu narusza powyższe prawo M. M. i standardy demokratycznego państwa prawnego, a także zasady prawa międzynarodowego;
9) art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, że spełnienie przesłanek określonych w wymienionym przepisie uprawniających do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie ma wpływ na ocenę zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który uprawnia do odstąpienia od żądania zwrotu tej kwoty;
10) art. 118 k.c. poprzez zobowiązanie M. M. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie pomimo upływu 10-letniego terminu przedawnienia roszczeń ewentualnie przysługujących Zarządowi w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania M. M. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie;
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wniosła także o zasądzanie od organu na jej rzecz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca złożyła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania obu zaskarżonych decyzji (Kolegium oraz organu I instancji).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 24 czerwca 2020 r., nr 7/2020. Z takim rozstrzygnięciem Sądu nie zgodziła się Skarżąca, która wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowieniem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OZ 252/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontrola legalności obu zaskarżonych decyzji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała zasadność skargi, ponieważ ww. decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi Sąd uwzględnił.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 poz. 1314, ze zm., dalej jako "ustawa"), który w zdaniu pierwszym stanowi, że organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego), żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Powołany wyżej art. 4 ust. 15 ustawy stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty (po waloryzacji), jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty i nie ma podstaw do uznania, że istnieją podstawy do odstąpienia od tego żądania. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może bowiem odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.
Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zwrotu bonifikaty może nastąpić w jednej decyzji łącznie z rozstrzygnięciem w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu tejże bonifikaty.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty powinny nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to zależy od uznania administracyjnego i musi być zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających organowi odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą właściwego organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1627/11 oraz z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2070/13). Z kolei, żądanie zwrotu bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2512/10).
Uwzględniając zatem powyższe poglądy judykatury, Sąd w składzie orzekający stoi na stanowisku, że sprawa odstąpienia od zwrotu bonifikaty jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy samego zwrotu bonifikaty. Wpierw, w ramach odrębnego postępowania, przedmiotem ustaleń oraz oceny organu podlegać powinna kwestia czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia. Jak wskazano powyżej decyzja wydana w tejże sprawie jest decyzją uznaniową i nie można jej "połączyć" z decyzją związaną w sprawie zwrotu bonifikaty w ramach jednej decyzji administracyjnej, tak jak uczynił w niniejszej sprawie organ I instancji. Zabieg ten utrudnia bowiem prześledzenie stronie racji decyzyjnych, którymi kierował się organ, co wynika z faktu, że ich wspólne rozstrzyganie w jednej decyzji z uwagi na odmienne przesłanki dla wydania każdej z nich, zaciemnia i czyni niejasnym dla strony uzasadnienie takiej decyzji, na co słusznie uwagę zwrócono w skardze. Powyższe ma ten skutek, że zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące pozbawienia Skarżącej możliwości wykazania i obrony swych racji. Finalnie uniemożliwiło to również Sądowi orzekającemu przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonych decyzji.
Dopiero wiec po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, i jej ostatecznym zakończeniu – w zależności od wyników tego postępowania, możliwie będzie podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty. Wszak okazać się może, że gdy wniosek strony o odstąpienie zostanie uwzględniony, odpadnie całkowicie konieczność wydania decyzji w przedmiocie zwrotu bonifikaty. Sąd stwierdza zatem, że dla prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy znaczenie ma pierwszeństwo rozpoznania sprawy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty przed sprawą dotyczącą samego żądania zwrotu, czego w realiach niniejszej sprawy organ I instancji nie uczynił, i co następnie błędnie zaakceptowało Kolegium. Świadczy to, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy art. 4 ust. 15 ustawy poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku Kolegium dodatkowo również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty został złożony przez Skarżącą w piśmie z 1 sierpnia 2011 r., zaraz po tym jak organ I instancji zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z powyższym postępowanie w zakresie zwrotu udzielonej bonifikaty powinno zostać przez organ I instancji zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Także i w tym aspekcie sprawy organ I instancji nie postąpił właściwie – postępowania zwrotowego nie zawiesił, co więcej nawet nie rozstrzygnął wniosku Skarżącej w tym przedmiocie (o zawieszenie postępowania), zgłoszonego w piśmie z 14 maja 2019 r., czym naruszył wskazane w skardze przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 101 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a.
Zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący niepodjęcia stosownej uchwały przez właściwy organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w którym odmówiono Skarżącej odstąpienia od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie.
W aktach sprawy znajduje się co prawda uchwała nr 685/2011 Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 27 września 2011 r., w której nie wyrażono zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 stycznia 2007 r., nr 4/2007. Niemiej jednak analizując wskazany w uchwale przepis § 7 pkt 15 lit. c Uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) zmienionej uchwałą nr XCIII/2729/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6025), Sąd doszedł do wniosku, że nie sposób wywieść z niego upoważnienia dla Zarządu Dzielnicy Bielany do wydania uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 15 ustawy zdanie trzecie. Wskazać bowiem należy, że jak wynika z treści wspomnianego przepisu uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r., w zakresie nieruchomości m.st. Warszawy, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, przekazuje się dzielnicom do wykonywania kompetencje do wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, wezwań i zawiadomień w postępowaniach dotyczących nieruchomości m.st. Warszawy położonych na terenie dzielnicy w m.in. sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, w tym do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 oraz z 2015 r. poz. 373). Z powyżej normy jasno zatem wynika, że do kompetencji dzielnic m.st. Warszawy przekazano jedynie kwestię żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Nie ma tam natomiast mowy o przekazaniu dzielnicom uprawienia do wydawania uchwał, o których mowa w art. 4 ust. 15 ustawy zdanie trzecie.
Regułą natomiast jest, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się natomiast pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Podkreślić należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji ustawowych. Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ta zasada wyrażona jest w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. i stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2276/18, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać wypada, że uchwała nr 685/2011 Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 27 września 2011 r., nie spełnia wymogu uchwały rady miasta (w tym przypadku Rady m.st. Warszawy) dotyczącej wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Nie mają przy tym racji organy twierdząc, że dopiero gdy spełniony zostanie warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" konieczne będzie uzyskanie przedmiotowej uchwały, ponieważ powyższa sekwencja czynności w żaden sposób nie wynika z treści art. 4 ust. 15, ani żadnego innego przepisu ustawy. W istocie stanowi to przejaw całkowitej dowolności ze strony organów, nie mającej jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Świadczy, to zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy art. 4 ust. 15 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie ma jednak racji Skarżąca twierdząc, że doszło w tym przypadku do nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Należy bowiem przyjąć, że Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy jest uprawniony do wydania samej decyzji w przedmiocie żądania zwrotu bonifikaty, jak i odstąpienia od jej żądania (vide: art. 4 ust. 15 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy).
W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest przedwczesne, skoro do kwestii odstąpienia do żądania zwrotu bonifikaty wypowiedzieć się musi jeszcze Rada m.st. Warszawy w formie stosownej uchwały, której na chwilę obecną brak jest w aktach administracyjnych sprawy.
Odnosząc się w tym miejscu do podniesionej w skardze kwestii przedawnienia żądania zwrotu bonifikaty Sąd stwierdza, że przedmiotowy zarzut jest niezasadny. Stwierdzić należy, że roszczenie gminy o zwrot kwoty równej udzielonej bonifikacie (po jej waloryzacji) jest sankcją administracyjną (ale nie karą administracyjną) za naruszenie ustawowych ograniczeń w dysponowaniu i rozporządzaniu nabytą nieruchomością. A zatem determinujące znaczenie w tym zakresie powinny mieć przepisy obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia powodującego powstanie odpowiedzialności administracyjnej za powyższe naruszenie. Ustawa nie określa jednak terminu, w jakim gmina może wystąpić z żądaniem zwrotu udzielonej bonifikaty. Nie odsyła też do stosowania przepisów ordynacji podatkowej dotyczących egzekwowania należności publicznoprawnych. W takiej zatem sytuacji nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, że żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uległo przedawnieniu na podstawie art. 118 k.c.
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących tego, że postępowanie w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty powinno zostać umorzone z uwagi na niedopuszczalność orzeczenia obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie. Wyjaśnić bowiem należy, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja Kolegium, zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy. Nie ma tutaj istotnego znaczenia fakt, że Skarżąca wniosek o przekształcenie złożyła jeszcze pod rządami przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czyli 31 grudnia 2002 r. Myli się Skarżąca twierdząc, że wejście w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. 13 października 2005 r.) uniemożliwiło żądanie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty. Tym bardziej, że zgodnie z art. 8 ww. ustawy z 2005 r., do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 (w tym do ustawy z dnia 4 września 1997 r.), i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Dla porządku wskazać należy, że powyższy przepis ustawy uznany został za niezgodny z Konstytucją RP z dniem 20 grudnia 2011 r. jedynie w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U z 2001 r. Nr 120 poz. 1299) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10 (Dz.U.2011.272.1614).
Sąd nie podzielił również zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych. Wszak osoba uzyskująca przedmiotową bonifikatę jest uprzywilejowana finansowo względem innych podmiotów, które nabywają nieruchomości po cenach rynkowych. Zasadne jest zatem w takiej sytuacji stworzenie przez ustawodawcę realnego mechanizmu dochodzenia ze strony podmiotu publicznego zwrotu pomocy publicznej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Należy bowiem pamiętać, że konstytucyjna zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, nie jest zasadą absolutną.
Z kolei przywołany w skardze art. 1 Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (ratyfikowany przez Rzeczpospolitą Polską w 1994 r.), wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z Protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zapisy tego protokołu znajdują odzwierciedlenie w art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, nadrzędne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działanie na podstawie prawa i w jego granicach) nakładają na organy stosujące prawo obowiązek takiego działania, które będzie zgodne nie tylko z ustawą ale i innymi wiążącymi Polskę aktami, w tym umowami międzynarodowymi. Dlatego też zdaniem Sądu, decyzja dotycząca zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty, choć niewątpliwie ingeruję w sferze praw nabytych Skarżącej, to jednak nie pozbawia Skarżącej możliwości ochrony tych praw z uwagi na możliwość kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wydały swoje decyzje na skutek nieprawidłowej wykładni oraz zastosowania art. 4 pkt 15 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia także wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że obie decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie naruszają obowiązujące przepisy prawa, co skutkuje ich uchyleniem.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji zawiesi postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej Skarżącej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. W tym zaś postępowaniu, tj. w przedmiocie odstąpienia, organ I instancji zobowiązany będzie wpierw uzyskać uchwałę Rady m.st. Warszawy w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej Skarżącej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 stycznia 2007 r., nr 4/2007, a następnie przeanalizuje ponownie całość zebranej w aktach dokumentacji, skonfrontuje te ustalenia z treścią art. 4 ust. 15 zdanie trzecie ustawy i oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 24 czerwca 2020 r., nr 7/2020. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.