II SA/Łd 246/14

II SA/Łd 246/14 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2014-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 2227/14 - Postanowienie NSA z 2014-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 4 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi A spółki jawnej w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej A spółki jawnej w P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu nienależne uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 28 stycznia 2014 roku pod pozycją [...]. LS
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) wypowiedział obowiązującą dotychczas opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położnego w Ł. przy ul. A [...], stanowiącego własność Gminy Ł., którego użytkownikiem wieczystym jest A E. Ł. i Wspólnicy sp.j.
Przedmiotowe wypowiedzenie zostało doręczone stronie listem poleconym w dniu [...]r. wraz z pouczeniem, iż w przypadku niezaakceptowania ustalonej opłaty rocznej użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia złożyć wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w innej wysokości.
W dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek A E. Ł. i Wspólnicy sp.j. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione.
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy, odmówiło wszczęcia postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy, art. 40-art. 44, art. 58, art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o to, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca - A E. Ł. i Wspólnicy sp.j. - zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 45 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 in fine ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania w postaci przyjęcia, że wskazanie adresu do doręczeń Miastu Ł. nie ma znaczenia w sprawie, bo jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, czyli na adres wskazany w KRS, podczas gdy dopuszczalne jest wskazanie w postępowaniu adresu do dręczeń innego nić adres siedziby jednostki organizacyjnej. Strona zaskarżyła postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych.
Kognicja sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. I co istotne, jak wynika z przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Poza katalogiem ww. spraw zgodnie z treścią art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem skargi A E. Ł. i Wspólnicy sp.j. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przywrócenia, na wniosek strony skarżącej, terminu do złożenia wniosku o to, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest postępowaniem szczególnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I odbywa się w ten sposób, iż organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty.
Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ustawy).
W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej kolegium bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok SN z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004/11/177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (zob. uchwałę SN z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006/5/82).
Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 ustawy, ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn.akt I OSK 1457/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.
W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu nie jest dopuszczalna sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego postanowienia. Zakres właściwości rzeczowej sądów wyznacza, przywołany wcześniej, katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak wśród przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie sposób odnaleźć normy kompetencyjnej (ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych podejmowane w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
Powyższa ocena znajduje potwierdzenie w ukształtowanej linii orzeczniczej, przede wszystkim w podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn.akt I OPS 12/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie sąd, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuścił możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając w uzasadnieniu uchwały, że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn.akt I OSK 1189/12; WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn.akt I SA/Wa 380/14; WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SA/Wr 173/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
ag