I SA/Wa 2261/23

I SA/Wa 2261/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art 145 par 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 października 2023 r. nr GZ.rn.625.17.2020 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ") decyzją z 2 października 2023 r., nr GZ.rn.625.17.2020, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13 w przedmiocie reformy rolnej.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 17 sierpnia 2012 r., nr 1352/2012, Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako ("Wojewoda/organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku T. P., reprezentowanej przez adwokata J. C. stwierdził, że nieruchomość o pow. 9,90 ha, położona we wsi [...], gmina [...] w powiecie [...], składająca się z działki ewidencyjnej o numerze [...], z obrębu [...], ujawniona w dawnym wykazie hipotecznym księgi wieczystej pod nazwą "[...]" Nr [...] – nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
Decyzją z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie pierwszym – uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 sierpnia 2012 r. w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], gmina [...], powiat [...]), obejmującej dawny sad, stawy i las, oznaczonej kolorem czerwonym na planie stanowiącym załącznik do tejże decyzji; a w punkcie drugim – stwierdził, że część nieruchomości wskazana w punkcie pierwszym podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wyrokiem z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2537/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2013 r. Z kolei, wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1462/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pismem z 26 kwietnia 2018 r. adwokat J. C., reprezentujący T. P., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13, wskazując jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jako nowy dowód przedłożył:
- kopię mapy "[...]";
- "Zapisy dr. G. C., źródło: Narodowy Instytut Dziedzictwa";
- "Zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 3 grudnia 1981 r.";
- "Dokumenty dot. rezerwatu "[...]", źródło: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska";
- "Opinię eksperta: dr hab. P. S. z Katedry Ochrony Środowiska SGGW w W.".
Ponadto, we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii ekspertów w dziedzinie ochrony środowiska z Katedry Ochrony Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskich na okoliczność, że ekosystem panujący na terenie posiadłości istniał tam od ponad 100 lat, a drzewa, krzewy, czy kwiaty w czasach tworzenia rezydencji pałacowo-parkowych były sadzone w części rezydencjonalnej; w częściach folwarcznych natomiast nie były prowadzone nasadzenia kwiatów oraz cennych i rzadkich roślin wodnych jak i lądowych ze względu na zbyt wysokie prawdopodobieństwo ich zniszczenia.
Postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r., nr GZ.rn.625.17.2020, Minister wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 2 października 2023 r., nr GZ.rn.625.17.2020, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił przede wszystkim, że wskazane we wniosku o wznowienie okoliczności nie mogą zostać uznane za przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podniósł, że wydając decyzję na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), organ ustala stan faktyczny na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.). Badana sprawa ma więc stricte historyczny charakter. Chodzi tutaj o nacjonalizacją ustawową, która dotyczyła przejmowania majątków ziemskich na cele reformy rolnej z mocy prawa, w dniu wejścia w życie tego dekretu. Dlatego też, zdaniem organu, badając przedstawione przez stronę "nowe dowody" należy mieć na uwadze, iż w omawianej sprawie powinny one ujawniać część stanu faktycznego, nieznanego organowi w procesie głównym, który ma wpływ na ocenę tego stanu. Organ działając w trybie § 5 rozporządzenia ustala stan faktyczny na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że przedstawionemu przez stronę szeregowi dokumentów nie sposób przyznać waloru "nowych dowodów" z uwagi na fakt, że są one datowane na drugą dekadę XXI w., nie mogą one mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy ustalanego na czas wejścia w życie dekretu, czyli 13 września 1944 r.
Ponadto Minister stwierdził, że szkic/rysunek "[...]" znajduje się w aktach postępowania zwykłego, jest m.in. elementem dokumentacji sporządzonej przez konserwatora zabytków. Nie jest więc "nowym dowodem". Mapa ta wraz z innymi dokumentami z lat 40-stych ubiegłego wieku, dokumentacją konserwatorską, protokołami przejęcia majątku z 1945 r., a także zeznaniami świadków i strony, jak również sporządzoną na potrzeby postępowania zwykłego opinią uzupełniającą rzeczoznawców majątkowych była przedmiotem oceny w toku postępowania zwykłego. Organ wyjaśnił przy tym, że opisany jako szkic/rysunek "[...]" jest w istocie rysunkiem z projektu ogrodów G. F. sporządzony w 1921 r. z archiwum Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W.
Reasumując organ doszedł do wniosku, że odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji Ministra nie znajduje oparcia w przesłankach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ przedstawione przez stronę dokumenty nie mają waloru "nowych dowodów".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu wniosła T. P. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata J. C., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz niedokonania w sposób należyty oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie uznał, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania i w konsekwencji bezpodstawnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13, pomimo że zachodziły przesłanki do jej uchylenia z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję;
2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocenie czy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, mogą być poddane jedynie te dowody, które istniały już w latach 40. ubiegłego wieku.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 6 lutego 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Skarbu Państwa – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 8 maja 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podkreślić należy przede wszystkim, iż niniejsze postępowanie przed Ministrem prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznie zakończonej - art. 145 k.p.a., którego przedmiotem jest jedynie weryfikacja prawidłowości ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia wykluczenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 3, s. 360 i nast.). Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a., ma ono charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego. Stąd też, jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia.
Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej, która wskazała na istniejącą w sprawie – jej zdaniem – podstawę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazana przez Skarżącą podstawa wznowienia dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznanych organowi, który ją wydał.
Jak wskazuje przy tym judykatura, spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe. Taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3411/21). Jednocześnie przesłanka ta będzie spełniona również w sytuacji, gdy dokument czy opinia powstały po wydaniu decyzji ostatecznej potwierdzi jednoznacznie istnienie przed jej wydaniem owych nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 754/23). Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15, z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, a także z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09).
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, błędne rozumienie przez Ministra pojęcia "nowych dowodów", czyli jednego z powyższych warunków, doprowadziło następnie organ do nieprawidłowego stanowiska w kontrolowanej sprawie, że "nowe dowody" to tylko takie, które istniały w latach 40. XX w., przez co organ naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skutek tego naruszenia organ zaniechał oceny niniejszej sprawy w jej całokształcie. Świadczy to zatem o naruszeniu przez Ministra również art. 7, 77 § 1, 80 oraz i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Błędne stanowisko Ministra doprowadziło bowiem do przedwczesnego przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Rację bowiem należy przyznać Skarżącej, że konieczność ustalenia stanu faktycznego na dzień wejścia w życie dekretu wynikająca z § 5 rozporządzenia nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie zwykłe uwzględnia jako dowód tylko dokumenty istniejące w latach 40. ubiegłego wieku. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie wytrzymuję krytyki pogląd Ministra, że we wznowionym postępowaniu w takiej sprawie organ może uwzględnić jako "nowy dowód" jedynie tożsame dokumenty, czyli tylko takie, które istniały na datę 13 września 1944 r., tj. wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Istotne jest bowiem to, że aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy (co do zasady) okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (w tym przypadku po wydaniu przez Ministra ostatecznej decyzji z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13). Powyższy warunek uznania nowych dowodów i okoliczności odróżnić należy jednak od relewantnej w realiach niniejszej sprawy daty 13 września 1944 r., na którą organ ocenia stan przejętego na cele reformy rolnej majątku ziemskiego. Wszak istotne dla sprawy okoliczności mogą wynikać z dokumentów i dowodów wytworzonych również po tej dacie (13 września 1944 r.), co potwierdza zresztą praktyka orzecznicza Ministra, także w tej sprawie, w której (w postępowaniu zwykłym) organ uznał jako dowód m.in. orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej - Konserwatora Zabytków z 19 listopada 1959 r., nr [...].
W tym miejscu, Sąd wyjaśnia, że słuszne jest stanowisko Ministra, który za nowy dowód w sprawie nie uznał szkicu "[...]" (załącznik nr 2 wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania), ponieważ takowy rysunek faktycznie znajduje się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Ministra z 27 sierpnia 2013 r., nr GZ.rn-057-625-247/13 (vide: k. 364, t. II), tak więc dowód ten był znany organowi i podlegał jego ocenie w tamtym postępowaniu. Skarżącą zdaje się mylić przy tej okazji, że odmienna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13).
Powyższa okoliczność nie zmienia jednak błędnej oceny Ministra co do reszty przedstawionych przez Skarżącą dokumentów. W tym bowiem zakresie organ powinien zatem ponownie przeprowadzić stosowną ich analizę pod kątem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., której wyniku Sąd orzekający w żaden sposób nie przesądza. Organ zobowiązany będzie wziąć przy tym pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Natomiast wynik tej oceny wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rozważy również ewentualne zaktualizowanie stron tegoż postępowania z uwagi na informacje przekazane w piśmie z 6 lutego 2024 r. przez pełnomocnika uczestnika postępowania Skarbu Państwa – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który wskazał na wygaśnięcie trwałego zarządu do działki nr [...] o pow. 5,2313 ha, w obrębie [...], gmina [...], powiat [...].
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.