I SA/Wa 2258/23

I SA/Wa 2258/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Monika Sawa
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 12 października 2023 r. nr DN.gn.625.327.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 grudnia 2021 r. nr WS-III.7515.2.110.2019.MK stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. nr [...] , w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od G. S., zostało umorzone z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J. G. wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 933 ha, położonych we wsi [...] , pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nieznajdujących się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od P. S., wymienionego pod pozycją [...] orzeczenia i od G. S., wymienionego pod pozycją [...] orzeczenia.
Wojewoda Małopolski decyzją z 6 grudnia 2021 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od G. S., zostało umorzone z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r.
J. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu).
Minister podkreślił, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).
Minister zaznaczył, że mimo, że nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to nie pozwala to na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia z [...] października 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało bowiem [...] listopada 1960 r. orzeczenie nr [...] , mocą którego uchylone zostało orzeczenie z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem [...] kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, że orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ przepis art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z [...] listopada 1960 r., przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (art. 73 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (informacje zawarte w orzeczeniu z [...] listopada 1960 r.).
W ocenie organu odwoławczego okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z [...] października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (o których mowa powyżej), a więc przed dniem [...] kwietnia 1958 r.
Minister zaznaczył ponadto, że orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. zostało wykonane. Z wydruku KW nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r. nr [...] (skrót G.Z.R. stanowi zapewne omyłkę pisarską prawidłowego zapisu oznaczenia orzeczenia, czyli PZR). Wpis ten został dokonany [...] sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności części orzeczenia z [...] października 1956 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro więc orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. zostało ogłoszone, zaś wniosek z 3 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to postępowanie to (jak słusznie stwierdził organ I instancji) podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Od doręczenia tego orzeczenia do złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło bowiem ponad 30 lat.
Minister wskazał dodatkowo, że Wojewoda Małopolski nie ustalił czy wnioskodawczyni posiada legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca nie przedstawiła bowiem w toku postępowania przed organem I instancji, ani nie dołączyła do odwołania dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po G. S.. Skarżąca nie wykazała więc, że jest spadkobiercą G. S., a zatem nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od G. S.. Sytuacja ta skutkuje koniecznością umorzenia wszczętego postępowania, a więc wydaniem rozstrzygnięcia tożsamego z tym, które zostało zaskarżone. Tym samym, mimo ww. uchybienia, Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie są zgodne z Konstytucją RP, Minister wyjaśnił, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją.
Za bezzasadny organ odwoławczy uznał ponadto zarzut skarżącej, że Wojewoda Małopolski nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania. Minister podkreślił, że skarżąca nie wykazała legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Nawet jednak w sytuacji, gdyby interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu, został przez skarżącą wykazany, to i tak brak byłoby podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustawodawca w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających stosowanie ustawy.
J. G. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...] , upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...] , który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej, a nadto organy nie ustalił kiedy to orzeczenie zostało doręczone G. S. jako osobie pozbawionej własności nieruchomości w miejscowości [...] tym orzeczeniem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z akt sprawy wynika, że orzeczenie zapadło na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53 poz. 404) oraz rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 46 poz. 339).
Dowód publikacji orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie zachował się, jednakże Sąd podziela pogląd Ministra, że mimo, że nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to zauważyć trzeba, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało [...] listopada 1960 r. orzeczenie nr [...] , mocą którego uchylone zostało orzeczenie z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem [...] kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, że orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ przepis art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z [...] listopada 1960 r., przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych (art. 73 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (informacje zawarte w orzeczeniu z [...] listopada 1960 r.). Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z [...] października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania ww. decyzji tymczasowych, a więc przed dniem [...] kwietnia 1958 r.
Wskazać ponadto trzeba, że orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. zostało wykonane. Z wydruku KW nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r. Wpis ten został dokonany [...] sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.
Poza sporem jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianego orzeczenia zgłoszony [...] czerwca 2019 r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.
Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów art. 2, art. 21, art. 64 ust.1 i 2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady równości, zasady ochrony prawa własności, zasady wynagradzania szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz reguły nieretroakcji.
W skardze zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz uchwalenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z rażącym naruszeniem art. 189 ust.1 i 2 Regulaminu Sejmu a w konsekwencji art. 190 ust. 1 oraz 112 i 120 Konstytucji RP.
Powyższa ostatnia okoliczność pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie gdyż Sąd w toku prowadzonego przez siebie postępowania sąd nie bada procedury legislacyjnej uchwalania przepisów prawa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.
Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Istotnym jest, że toczące się w dniu [...] września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.
W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.
Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.
Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.
Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.
Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu bezczynności organu oraz opieszałego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, Sąd dostrzega naganność takiego postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że strony miały możliwość egzekwowania swoich praw w ramach odrębnych postępowań ze skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, z czego jednak nie skorzystały. Natomiast na tym etapie postępowania zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść spodziewanego przez Skarżącego skutku.
Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.