I SA/WA 2258/22

I SA/Wa 2258/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Durzyńska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 821
art. 198 ust. 1 i 199
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2022 r., nr DSR-I.8208.2.5.2021.WK/PW Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu odwołania Powiatu Polickiego od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 31 grudnia 2020 r., nr ZPS-3.431.8.12.2020.SB - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z 31 grudnia 2020 r. Wojewoda wymierzył Powiatowi Polickiemu karę pieniężną w wysokości 4000 zł za niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych pismem z 24 lipca 2017 r. W zaleceniach wskazano na zachowanie ciągłości opracowywania i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej oraz przestrzegania przepisów regulujących pobyt dzieci w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego, zarówno w zakresie liczby umieszczonych dzieci jak i długości ich pobytu.
Od decyzji tej Powiat złożył odwołanie. Decyzją z 30 kwietnia 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Skargę na decyzję Ministra złożył Powiat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1412/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że Minister zaniechał dokonania rozważań odnośnie istotnego z punktu widzenia rozpoznania sprawy charakteru i wzajemnej relacji art. 53 oraz art. 58 ustawy w kontekście dopuszczalnej liczby dzieci umieszczanych w placówce. Sąd uznał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 58 ust. 4 ustawy odnośne interpretacji dopuszczalnego pobytu dziecka w placówce, jak również nie dostrzegł braku zawarcia przez organ I instancji dyrektyw wymiaru kary z art. 189d kpa. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu omówienia dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, a także organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa, a jego decyzja zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinna być należycie uzasadniona.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wskazał, że od 26 do 30 czerwca i od 3 do 4 lipca 2017 r. przeprowadzona została kontrola w trybie zwykłym w Starostwie Powiatowym w Policach i Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Policach. Dotyczyła, m.in. kwestii opracowania i realizacji 3 - letnich programów rozwoju pieczy zastępczej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia kontroli.
W wystąpieniu pokontrolnym z 24 lipca 2017 r., znak S-2.431.1.28.2017.SB, działalność Powiatu Polickiego oceniono pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. W okresie objętym kontrolą powiat realizował dwa programy, tj.: "Powiatowy Program Rozwoju Pieczy zastępczej w Powiecie Polickim na lata 2013 -2015" przyjęty uchwałą Zarządu Powiatu w Policach nr 418/ 2013 z 10 kwietnia 2013 r. oraz "Powiatowy Program Rozwoju Pieczy zastępczej w Powiecie Polickim na lata 2016 - 2018" przyjęty uchwałą Zarządu Powiatu w Policach nr 327/2016 z 27 kwietnia 2016 r. Kontrola wykazała, iż w dwóch rodzinach zastępczych zawodowych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego przebywało odpowiednio 4 i 10 dzieci. Dyrektor PCPR zaproponował jednej z rodzin przekwalifikowanie się w rodzinny dom dziecka, na co nie wyraziła zgody.
Pismem z 2 sierpnia 2017 r. strona wniosła zastrzeżenie do wystąpienia pokontrolnego z 24 lipca 2017 r. Zastrzeżenie nie obejmowało jednak zasadności oraz treści zalecenia pokontrolnego dotyczącego zachowania ciągłości w opracowywaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej, jak również zalecenia dotyczącego przestrzegania przepisów regulujących pobyt w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego, zarówno w zakresie liczby umieszczonych dzieci, jak i długości ich pobytu.
Pismem z 25 sierpnia 2017 r. Powiat poinformował Wojewodę o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. Strona oświadczyła, że zachowa ciągłość w opracowaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej, a także dołoży starań w celu przestrzegania przepisów dotyczących pobytu dzieci w pogotowiach rodzinnych.
Organ wskazał, że w dniach 25 - 26 czerwca i 29 czerwca - 3 lipca 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski przeprowadził kontrolę w trybie zwykłym w Powiecie Polickim, której przedmiotem była, m.in. realizacja zaleceń pokontrolnych wydanych pismem z 24 lipca 2017 r.
W wystąpieniu pokontrolnym z 6 października 2020 r. działalność Powiatu oceniono pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. W okresie objętym kontrolą powiat realizował dwa programy: "Powiatowy Program Rozwoju Pieczy Zastępczej w Powiecie Polickim na lata 2016-2018" przyjęty uchwałą Zarządu Powiatu w Policach nr 327/2016 z 27 kwietnia 2016 r. oraz "Powiatowy Program Rozwoju Pieczy Zastępczej w Powiecie Polickim na lata 2019-2021" przyjęty uchwałą Zarządu Powiatu w Policach nr 220/2019 z 21 listopada 2019 r. z mocą obowiązywania od dnia uchwalenia.
Kontrola wykazała, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 20 listopada 2019 r. w powiecie nie było obowiązującego powiatowego programu rozwoju pieczy zastępczej.
W okresie objętym kontrolą w jednej z kontrolowanych rodzin zastępczych, która od 27 stycznia 2014 r. do 15 czerwca 2020 r. pełniła funkcję pogotowia rodzinnego, a następnie przekształcona została w rodzinny dom dziecka, przez cały kontrolowany okres liczba osób przebywających w pogotowiu rodzinnym była przekroczona.
W okresie objętym kontrolą dochodziło również do znacznego przekroczenia czasu przebywania dziecka w rodzinie zastępczej.
W powyższym okresie strona nie realizowała zaleceń pokontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów regulujących pobyt dzieci w rodzinach zastępczych zawodowych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego zarówno w zakresie liczby umieszczanych dzieci jak i długości ich pobytu, oraz zachowania ciągłości w opracowywaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy rodzinnej. Powyższe zostało także ujęte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody wydanym jako wynik przeprowadzonego postępowania kontrolnego.
Strona nie wniosła zastrzeżeń do przedmiotowego wystąpienia.
W piśmie z 9 listopada 2020 r. Powiat oświadczył, że zachowa ciągłość w opracowaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej oraz dołoży wszelkich starań, aby kolejny program został uchwalony przed upływem ważności aktualnie obowiązującego programu. Ponadto strona oświadczyła, że dołoży wszelkich starań, aby liczba dzieci umieszczanych w rodzinach zastępczych zawodowych i niezawodowych oraz czas ich pobytu w pieczy zastępczej był zgodny z wymogami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Pismem z 26 listopada 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak realizacji zaleceń pokontrolnych.
Pismem z 9 grudnia 2020 r. strona złożyła wyjaśnienia odnoszące się do realizacji zaleceń pokontrolnych z 24 lipca 2017 r.
Decyzją z 31 grudnia 2020 r. Wojewoda Zachodniopomorski wymierzył Powiatowi Polickiemu karę pieniężną w wysokości 4000 zł za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z 24 lipca 2017 r. Odwołanie od tej decyzji złożył Powiat Policki.
Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 180 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447) do zadań własnych powiatu należy opracowanie i realizacja 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej, zawierających między innymi coroczny limit rodzin zastępczych zawodowych.
Zgodnie w art. 56 ustawy umowy, o których mowa w art. 54 ust. 1 i 2, zawiera się w ramach limitu rodzin zastępczych zawodowych na dany rok kalendarzowy, określonego w 3 - letnim powiatowym programie dotyczącym rozwoju pieczy zastępczej.
Minister podniósł, że istotą rozwiązań ujętych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest stworzenie spójnego systemu opieki nad dzieckiem i rodziną je wychowującą, jeżeli ma ona trudności w prawidłowym wypełnianiu swoich funkcji, przede wszystkim natury opiekuńczo - wychowawczej.
Ustawa umożliwia samorządom dobór rozwiązań odpowiedni do ich potrzeb, czyniąc część zadań obligatoryjnymi, a część fakultatywnymi. Charakter tych zadań winien czynić powiat szczególnie zainteresowanym organizacją systemu pieczy zastępczej w ramach swojej właściwości terytorialnej. Art. 180 ustawy określa szczegółowo katalog zadań własnych powiatu. Wśród nich, zgodnie z art. 180 pkt 1, powiat jest obowiązany zagwarantować opracowywanie oraz realizację 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej. Ustawodawca w ww. przepisie wyszczególnia zadania powiatu w sposób bardzo jednoznaczny i konkretny. Jest to katalog zadań obligatoryjnych.
Minister wskazał, że ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się wyrażeniem "opracowywanie i realizacja". Oznacza to, że wypełnienie przedmiotowego obowiązku przez powiat ma miejsce wówczas, gdy program ten został opracowany i jest realizowany. O realizacji programu można mówić dopiero wówczas, kiedy mamy do czynienia z jego zatwierdzoną formą. Dopiero bowiem w tym momencie zyskuje on status programu. Do tego momentu należy go uznać jako wciąż mogący ulec zmianie projekt programu. Z punktu widzenia funkcjonalności programu w pełni zasadne jest zachowanie ciągłości obowiązywania stosownych uchwał zatwierdzających kolejne programy. Strona w przedmiotowej sprawie nie zachowała stosownej ciągłości. Strona nie wniosła zastrzeżeń do treści sformułowanych w tym zakresie zaleceń pokontrolnych.
Argument Powiatu, jakoby sam Wojewoda w pierwotnym brzmieniu zaleceń dostrzegł różnicę pomiędzy zobowiązaniem w zakresie opracowania i realizacji programów, a ich przyjęciem uchwałą stosownego organu, Wojewoda uznał za nietrafiony.
Poprzez takie rozróżnienie Wojewoda wskazał pierwotnie jedynie, że nieprawidłowości występują w zakresie podmiotu zobowiązanego do wydania uchwały zatwierdzającej program, jak również w zakresie zachowania ciągłości w opracowywaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej. Poprzez uznanie wniesionego przez stronę zastrzeżenia za uzasadnione Wojewoda Zachodniopomorski przychylił się do argumentacji jedynie w zakresie podmiotu zobowiązanego do wydania uchwały zatwierdzającej program. Strona sama w piśmie z 9 listopada 2020 r. poinformowała organ I instancji, że w zakresie pkt 1 zachowa ciągłość w opracowaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej oraz dołoży wszelkich starań, aby kolejny program został uchwalony przed 1 stycznia 2022 r., tym samym uznając własne nieprawidłowości w tym zakresie.
Zdaniem Ministra, po przeprowadzeniu analizy znajdującego się w aktach sprawy wystąpienia pokontrolnego z 24 lipca 2017 r. wraz z zawartymi w nim zaleceniami pokontrolnymi uznać należy, że Powiat nie zrealizował w tym zakresie przedmiotowego zalecenia pokontrolnego, wydanego tymże pismem.
Minister wskazał, że od 1 stycznia 2016 r. do 26 kwietnia 2016 r. oraz od 1 stycznia 2019 r. do 20 listopada 2019 r. w powiecie nie było obowiązującego powiatowego programu rozwoju pieczy zastępczej. Wobec tego nie można mówić w tych okresach o ich realizacji.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy pieczę zastępczą organizuje powiat. Zgodnie z art. 180 pkt 2 ustawy zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych należy do jego zadań własnych.
Zgodnie z art. 53 ustawy w rodzinie zastępczej zawodowej lub rodzinie zastępczej niezawodowej, może przebywać łącznie nie więcej niż 3 dzieci lub osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2. Natomiast umieszczenie większej niż 3 dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej lub niezawodowej zawsze będzie wymagało zgody tej rodziny oraz pozytywnej opinii koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej, albo organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, jeżeli koordynator dla rodziny nie został wyznaczony. Przy wydaniu opinii koordynator powinien wziąć pod uwagę, czy w przypadku umieszczenia w rodzinie więcej niż 3 dzieci będzie ona w stanie zapewnić dzieciom warunki, o których mowa w art. 40 ustawy.
Minister przytoczył treść przepisów art. 58 ust. 1, 2 i 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wyjaśnił, że w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego umieszcza się dziecko do czasu unormowania jego sytuacji, nie dłużej niż na 4 miesiące. W szczególnych przypadkach okres ten może być przedłużony, za zgodą organizatora pieczy zastępczej do 8 miesięcy lub do zakończenia postępowania sądowego o powrót dziecka do rodziny, przysposobienie, umieszczenie w rodzinnej pieczy zastępczej.
Biorąc pod uwagę brzmienie powyższych przepisów Minister wskazał, że obowiązujące powinno być nieprzekraczanie 3 dzieci w każdej rodzinie zastępczej, w tym także pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Przekroczenie tego limitu powinno być okazjonalne i wynikać ze szczególnych okoliczności faktycznych. Pogotowie rodzinne jest szczególną formą rodziny zastępczej zawodowej. Jego zadaniem jest reagowanie na sytuacje nagłe, których wystąpienie powoduje konieczność natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki. Oznacza to zatem, że powiat powinien tak zorganizować pieczę zastępczą, aby możliwe było odpowiednie zabezpieczenie dzieci. W szczególności powiat powinien zapewnić miejsca w innych formach pieczy zastępczej, aby możliwe było przeniesienie dziecka umieszczonego początkowo w pogotowiu rodzinnym do innej formy.
Umieszczenie większej liczby dzieci niż 3, czy też przedłużenie pobytu ponad 4 miesiące w pogotowiu powinno być bowiem wyjątkiem, a nie regułą.
Ustawodawca dopuszcza na mocy art. 58 ustawy możliwość przyjęcia dziecka ponad limit, rozszerzając tym samym treść przepisu art. 53 ustawy. Co do zasady jednak, biorąc pod uwagę literalną treść oraz ratio legis art. 58 ust. 2, sytuacją "zwyczajną" i pożądaną jest taka, gdy łączna liczba umieszczonych w tej rodzinie dzieci nie przekracza 3. Umieszczanie dzieci ponad wskazany limit jest z punktu widzenia ustawy sytuacją nadzwyczajną, która do zaistnienia wymaga spełnienie dodatkowych przesłanek, w szczególności zgody rodziny zastępczej oraz pozytywnej opinii koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej.
W ocenie organu lI instancji nieuzasadnionym byłoby przenoszenie w tej kwestii odpowiedzialności na sąd poprzez uznanie, że konieczność wypełniania postanowień sądu jest uniwersalnym usprawiedliwieniem na umieszczanie dzieci ponad określone limity, a zatem postępowanie niezgodne z ustawą. Stosownie do przepisów ustawy to powiat jest odpowiedzialny za właściwą organizację systemu pieczy zastępczej, w tym za zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc w pieczy zastępczej. Organizacja ta jest zagadnieniem odrębnym od kwestii wydawanych przez sąd orzeczeń. Niezależnie więc od tego, jakie orzeczenia zapadają w sprawach o ustanowieniu pieczy zastępczej, ocena organizacji systemu pieczy zastępczej przez powiat jest materią odrębną i możliwą do dokonania w oderwaniu od praktyki orzeczniczej sądów. Zasadą jest nieprzekraczanie 3 dzieci w każdej rodzinie zastępczej, w tym także pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Przekroczenie tego limitu może być jedynie okazjonalne i wynikać ze szczególnych okoliczności faktycznych.
Wykonanie postanowień sądu jest kwestią w sposób oczywisty istotną, obowiązkiem
powiatu jest tym niemniej zagwarantowanie istnienia systemu, który umożliwi wykonywanie tychże postanowień w sposób prawidłowy i racjonalny.
Minister stwierdził, że w kontrolowanym okresie w jednej z rodzin pełniących funkcję pogotowia rodzinnego przebywało w jednym czasie od 4 do 19 dzieci. Wobec powyższych ustaleń, nawet przyjmując rozumienie art. 58 ust. 2, jako lex specialis do art. 53 ustawy, nie jest uzasadnione w tej sytuacji bezwzględne odrzucenie regulacji w zakresie limitów umieszczania dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej i bezrefleksyjne umieszczanie kolejnych dzieci w pogotowiu rodzinnym, bez względu na ratio legis przepisu i intencje ustawodawcy. W niniejszej sprawie w pogotowiu rodzinnym umieszczona była liczba dzieci, która znacząco przewyższała nawet dopuszczalną na mocy ustawy liczbę dzieci w placówce opiekuńczo - wychowawczej.
Minister podkreślił także, że przepisu dotyczącego długości trwania pobytu małoletnich w pogotowiu rodzinnym nie można interpretować rozszerzająco. Przekroczenie czasu pobytu powinno być okazjonalne i wynikać ze szczególnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Przedłużający się w sposób nieuzasadniony pobyt dzieci w pogotowiu rodzinnym powoduje, że niejako blokowane są miejsca dla dzieci, które powinny być natychmiastowo umieszczone w pieczy zastępczej. Rodzina zastępcza zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego przyjmuje bowiem dzieci nie tylko na podstawie orzeczenia sądu, ale także w przypadku, gdy dziecko zostało doprowadzone przez Policję lub Straż Graniczną lub też na wniosek rodziców, dziecka lub innej osoby w przypadku, o którym mowa w art. 12a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Rodzina zastępcza zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego ma charakter
interwencyjny i z założenia pobyt w niej powinien być krótkoterminowy.
Minister podkreślił, że rodzinna piecza zastępcza ze swojej istoty powinna tworzyć dzieciom warunki jak najbardziej zbliżone do warunków, jakie mają dzieci wychowujące się w swoich własnych rodzinach. Istotne jest zatem zapewnienie każdemu z dzieci indywidualnego podejścia. Jest to szczególnie ważne w przypadku rodzin zastępczych pełniących funkcję pogotowia. Forma ta jest bowiem dedykowana sytuacjom nadzwyczajnym, gdzie zagwarantowanie dziecku szczególnego wsparcia jest bardzo istotne. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, liczba osób przebywających w pogotowiu rodzinnym była przekroczona przez cały kontrolowany okres.
Minister wskazał, że powiat organizując pieczę zastępczą powinien w pierwszej kolejności zapewnić odpowiednią do potrzeb liczbę miejsc w pieczy zastępczej na terenie własnego powiatu. Każdorazowo należy przy tym dokonać analizy liczby miejsc w stosunku do bieżącego i historycznego zapotrzebowania na miejsca w pieczy zastępczej na terenie powiatu. W kontrolowanym okresie strona nie wywiązała się z tego zadania w sposób prawidłowy. W sytuacji zauważenia potrzeby zabezpieczenie zwiększonej liczby dzieci w pogotowiu rodzinnym, powiat powinien podjąć wymierne kroki mające na celu zabezpieczenie odpowiedniej liczby miejsc w pieczy tego typu, np. poprzez przekształcenie rodzin niezawodowych w zawodowe, a nie skupiać w głównej mierze na przekształceniu pogotowia rodzinnego w rodzinny dom dziecka, do czego nota bene doszło na krótko przed przeprowadzeniem postępowania kontrolnego w 2020 r.
Organ II instancji przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zawarte w nim orzeczenia sądowe, a także złożone wraz z odwołaniem dowody w postaci pism Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Policach kierowane do Sądu Opiekuńczego. W ocenie organu działania Powiatu są dowodem na dokładanie przez niego starań, aby postępowania sądowe kończyły się podjęciem decyzji przez sąd w szybkim czasie i by w tym zakresie prowadziły do rychłego ustalenia prawnego statusu dziecka. Jednakże, w ocenie organu, okoliczności te pozostają bez związku z ciążącym na Powiecie obowiązku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc w pieczy zastępczej. Sąd orzekając o umieszczeniu w pogotowiu rodzinnym może działać jedynie w granicach dostępnych miejsc w pieczy zastępczej na terenie powiatu.
Organ przeanalizował również złożoną wraz z odwołaniem umowę o prowadzenie Rodzinnego Domu Dziecka zawartą 16 czerwca 2020 r. W jego ocenie sam fakt podpisania tejże umowy nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że przez przeważający okres czasu objętego kontrolą dochodziło do naruszenia przepisów ustawy. Doprowadzenie do utworzenia Rodzinnego Domu Dziecka nie powoduje, że znikają wcześniej dokonane naruszenia przepisów ustawy.
Minister podał, że przepisy ustawy tworzą spójny system wspierania rodziny, pieczy zastępczej i adopcji, wzajemnie się uzupełniając. W związku z powyższym powinny one być interpretowane w kontekście ich systemowego ujęcia.
Organ II instancji stwierdził, że w kontrolowanym okresie w jednej z rodzin pełniących funkcję pogotowia rodzinnego przebywało w jednym czasie od 4 do 19 dzieci, jak również dochodziło do znacznego przekroczenia czasu przebywania dzieci w rodzinie zastępczej, a tym samym nie doszło w tym zakresie do realizacji zaleceń pokontrolnych.
Minister wskazał, że istotne jest dobro dziecka, objętego działaniem przepisów ustawy. Natomiast dalekie od dobra dziecka i naruszające w podstawowym stopniu jego prawo do właściwie sprawowanej opieki w pieczy zastępczej oraz do stabilnego środowiska wychowawczego, jest taka organizacja pieczy zastępczej przez powiat, która doprowadza do ekstremalnego przekroczenia limitów wskazanych w przepisach ustawy. W ocenie organu II instancji skutkowało to naruszeniem fundamentalnych praw dziecka i jego dobra, szczególnie w obliczu stwierdzonych trudności z jakimi zmagała się rodzina zastępcza, a które zostały opisane w aktach sprawy (przemęczenie związane z dużą liczbą dzieci w domu, brak cierpliwości, napięcia w rodzinie, trudności z utrzymaniem porządku w domu, niedopilnowanie dzieci).
Taka organizacja środowiska wychowawczego dla dzieci stoi w sprzeczności z ratio legis wskazanych przepisów oraz całej ustawy, która postuluje stworzenie dla dzieci pozbawionych opieki systemu gwarantującego im opiekę w warunkach jak najbardziej zbliżonych do warunków rodzinnych.
Jak wynika z art. 198 ust. 1 ustawy niewykonanie zaleceń pokontrolnych pociąga za sobą obligatoryjne wymierzenie kary. Organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz zobowiązany jest normą prawną, która nakazuje mu w każdym przypadku nierealizowania zaleceń pokontrolnych nałożyć karę pieniężną. Kara powinna być adekwatna do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli, dotyczących zaleceń pokontrolnych. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nałożył karę w kwocie 4000 zł. Wymierzenie kary i określenie jej wysokości nastąpiło po stwierdzeniu, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych miało istotny wpływ na realizację przez stronę zadań wynikających z ustawy.
Minister wskazał także na treść art. 197g ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym dziale stosuje się przepisy kpa.
Analizując przesłanki wymiaru kary pieniężnej na podstawie powyższych przepisów, organ wskazał, że wobec zarzucanego naruszenia prawa przez stronę, tj. brak obowiązującego programu dotyczącego rozwoju pieczy zastępczej przez znaczny okres czasu spowodowany jego nieopracowaniem, oraz rażące przekroczenie limitów ilości oraz czasu przebywania dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, a zatem znaczna waga popełnionego naruszenia z uwagi na nierealizowanie zadań powiatu wskazanych w art. 180 ustawy, jak również zasadnicza odpowiedzialność spoczywająca na stronie, by system pieczy zastępczej był na terenie powiatu realizowany w sposób prawidłowy, nie wskazują na istnienie przesłanek, które umożliwiałyby dokonanie miarkowania wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Wskazane powyżej przepisy implikują konieczność wymierzenia kary w takiej wysokości, by dolegliwość kary była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia praw. Zgodnie z art. 198 ust. 1 ustawy, kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 10 000 zł. W niniejszej sprawie została wymierzona kara pieniężna w wysokości 4000 zł. Organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości co do zasadności, ani wysokości kwoty wymierzonej kary.
Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożył Powiat Policki. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił:
1.naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.:
a) art. 153 ppsa, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1412/21,
i w konsekwencji tego ponowne naruszenie
b) art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ II instancji do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a podniesionych w odwołaniu lub uczynienie tego w sposób ogólnikowy, co czyni w konsekwencji aktualnymi zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym w szczególności w zakresie przedłożonych orzeczeń sądowych, na okoliczność wskazania zaistnienia przesłanek uzasadniających przedłużenie pobytu dzieci w pogotowiu opiekuńczym i działań podejmowanych przez stronę celem przyspieszenia procedury sądowej bez uwzględnienia szczególnej instytucji dobra dziecka na jaką wskazywał Sąd w uzasadnieniu wyroku,
c) art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych wynikających z art. 180 pkt 1 ustawy na niekorzyść strony, a w konsekwencji tego nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia kary,
d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez wystarczającego uzasadnienia ocennych stwierdzeń organu w zakresie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 68 ust. 4 ustawy co do zasadności bądź jej braku w zakresie wydłużenia terminów pobytu dzieci w pogotowiu opiekuńczym,
e) art. 7 kpa poprzez zaniechanie zebrania w toku postępowania niezbędnego materiału dowodowego, koniecznego do zweryfikowania okoliczności objętych postępowaniem, w tym faktu realizacji bądź nie zaleceń wynikających z ostatecznego kształtu zaleceń sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym z 2017 r.,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 53 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że w stosunku do pogotowia rodzinnego stosuje się ograniczenie w ilości dzieci umieszczanych w rodzinie zastępczej zawodowej (tj. 3 dzieci) bez uwzględnienia przez organ dobra dziecka,
b) art. 58 ust 4 ustawy poprzez uznanie za nieprawidłowe, co do długości przebywanie dzieci w pogotowiu rodzinnym ponad okres 8 miesięcy.
c) art. 198 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do jego zastosowania polegające na tym, że skarżący nie realizuje zaleceń pokontrolnych wydanych pismem z dnia 24 lipca 2017 r. dotyczących
- zachowania ciągłości w opracowywaniu i realizacji 3 - letnich powiatowych programów dotyczących pieczy zastępczej, podczas gdy z dokumentacji przedstawionej przez stronę wynika, że te dwie czynności, tj. opracowywanie i realizację programu strona wykonuje z zachowaniem ciągłości, zaś sam zarzut ze strony organu dotyczy de facto sposobu i terminu wydania uchwały zatwierdzającej ww. programu, co nie było objęte zaleceniem
- przestrzegania przepisów regulujących pobyt w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego, zarówno co do liczby umieszczanych dzieci jak i długości ich pobytu, podczas gdy strona przestrzega ww. przepisów w szczególności art. 58 ustawy dotyczący pogotowia opiekuńczego z uwzględnieniem dobra dzieci tam umieszczonych,
d) art. 198 ust.1 i 3 w zw. z art. 197g ustawy oraz art. 189d kpa, a polegający na niewłaściwym zmiarkowaniu wysokości nałożonej kary i jej zawyżeniu, na skutek braku uwzględnienia istotnych w tym zakresie okoliczności.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd na rozprawie przeprowadzonej 26 stycznia 2024 r. oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, gdyż wskazane we wniosku dokumenty są złożone do akt administracyjnych i tak jak inne dowody podlegają ocenie Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna. Sąd podziela ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1412/21. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 153 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.
Minister dokonał analizy charakteru i wzajemnej relacji art. 53 oraz art. 58 ustawy w kontekście dopuszczalnej liczby dzieci umieszczanych w placówce. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy w rodzinie zastępczej zawodowej lub rodzinie zastępczej niezawodowej, może przebywać łącznie nie więcej niż 3 dzieci lub osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2. Natomiast umieszczenie większej niż 3 dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej lub niezawodowej wymaga zgody tej rodziny oraz pozytywnej opinii koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej (art. 53 ust. 2 ustawy).
Minister powołał i przytoczył treść przepisów art. 58 ust. 1, 2 i 4 ustawy. Wyjaśnił, że w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego umieszcza się dziecko do czasu unormowania jego sytuacji, nie dłużej niż na 4 miesiące. W szczególnych przypadkach okres ten może być przedłużony, za zgodą organizatora pieczy zastępczej do 8 miesięcy. W niniejszej sprawie przekroczone zostały zarówno limity ilościowe, jak i czasowe pobytu dzieci w placówkach. Jak wynika z ustaleń Wojewody w jednej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w okresie od 1 września 2017 r. do 15 czerwca 2020 r. przebywało w jednym czasie od 4 do 19 dzieci. W dziewięciu przypadkach okres pobytu dzieci w pogotowiu rodzinnym wynosił powyżej 8 miesięcy (nawet od 12 do 33 miesięcy), z czego w pięciu przypadkach przyczyny wskazane przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej nie uzasadniały pobytu aż tak długiego.
Prawidłowo organ wywiódł, biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, że przekroczenie limitu ilości dzieci w pogotowiu rodzinnym powinno być okazjonalne i wynikać ze szczególnych okoliczności faktycznych. Powiat powinien tak zorganizować pieczę zastępczą, aby możliwe było odpowiednie zabezpieczenie dzieci. W szczególności powiat powinien zapewnić miejsca w innych formach pieczy zastępczej, aby możliwe było przeniesienie dziecka umieszczonego początkowo w pogotowiu rodzinnym do innej formy. Umieszczenie większej liczby dzieci, czy też przedłużenie pobytu ponad 4 miesiące w pogotowiu powinno być bowiem wyjątkiem. Umieszczanie dzieci ponad wskazany limit jest z punktu widzenia ustawy sytuacją nadzwyczajną, która do zaistnienia wymaga spełnienie się dodatkowych przesłanek, w szczególności zgody rodziny zastępczej oraz pozytywnej opinii koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej.
Natomiast powoływanie się przez skarżącego na toczące się długo postępowania sądowe, konieczność wykonania orzeczeń sądów nie może być usprawiedliwieniem na umieszczanie dzieci ponad ustawowe limity. Wobec tego chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 53 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy.
Minister ustosunkował się także do zarzutów odwołania i przeanalizował załączone do niego dowody oraz dokonał ich oceny. Trafnie wskazał, że umowa z 16 czerwca 2020 r. o prowadzenie Rodzinnego Domu Dziecka nie zmienia oceny odnośnie do naruszeń przepisów ustawy.
Organ (także zgodnie z zaleceniem Sądu) dokonał analizy dyrektyw wymiaru kary zawartych w art. 189d kpa w zw. z art. 197g ustawy. Trafnie wskazał, że brak obowiązującego programu dotyczącego rozwoju pieczy zastępczej przez znaczny okres czasu spowodowany jego nieopracowaniem oraz znaczne przekroczenie limitów ilości oraz czasu przebywania dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, wskazuje na zaniedbanie realizacji zadań powiatu wskazanych w art. 180 ustawy, za co odpowiada skarżący.
Wskazać należy, że przepis art. 197d ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, może wydać zalecenia pokontrolne. Z kolei, według art. 198 ust. 1 tej ustawy, kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 10000 zł. Przepis ten jest jednoznaczny i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dysponował pełnym materiałem dokumentacyjnym, w tym zaleceniami pokontrolnymi wydanymi w związku z przeprowadzanymi kontrolami w Starostwie Powiatowym w Policach i Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Policach od 26 do 30 czerwca 2017 r., od 3 do 4 lipca 2017 r., od 25 do 26 czerwca 2020 r. i od 29 czerwca do 3 lipca 2020 r.
Kontrola wykazała, że nie zostały wykonane zalecenia pokontrolne dotyczące ciągłości w opracowaniu i realizacji 3 - letnich programów dotyczących pieczy zastępczej. Zważyć należy, że Powiat realizował dwa programy "Powiatowy Program Rozwoju Pieczy Zastępczej w Powiecie Polickim na lata 2016 – 2018 i taki sam program na lata 2019- 2021 r. Jak wykazała kontrola w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 20 listopada 2019 r. nie było obowiązującego programu rozwoju pieczy zastępczej. Niewątpliwie narusza to art. 180 pkt 1 ustawy.
Zalecenia dotyczące zachowania ciągłości w opracowywaniu i realizacji 3-letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej zostało nałożone na Powiat w zaleceniu pokontrolnym z 24 lipca 2017 r. Co istotne Starosta Policki w piśmie z 25 sierpnia 2017 r. (w pkt 8) będącym odpowiedzią na zalecenia poinformował, że zachowa ciągłość w opracowywaniu i realizacji powyższych programów. Jednakże, jak wyżej wskazano, zalecenie to nie zostało zrealizowane. Także w piśmie z 9 listopada 2020 r. Starosta poinformował, że będzie realizował wszystkie zalecenia pokontrolne.
Kolejnym zaleceniem pokontrolnym wskazanym w piśmie z 24 lipca 2017 r. było przestrzeganie przez Powiat przepisów regulujących pobyt dzieci w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego, zarówno w zakresie liczby umieszczanych dzieci, jak i długości ich pobytu. Jak już wyżej omówiono, zalecenie to nie zostało przez Powiat zrealizowane.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 198 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 199 ust. 1 ustawy, niewykonanie zaleceń pokontrolnych pociąga za sobą obligatoryjne wymierzenie kary w drodze decyzji. W omawianym zakresie wojewoda nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz zobowiązany jest normą prawną, która nakazuje mu w każdym przypadku nierealizowania i niewłaściwego realizowania zaleceń pokontrolnych nałożyć karę pieniężną.
W postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej stosuje się także przepisy kpa. Przepis art. 189d kpa określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.
Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego, w tym przypadku art. 197d ustawy. Sąd akceptuje stanowisko Ministra w zakresie wysokości nałożonej kary administracyjnej, która kształtuje się na umiarkowanym poziomie i nie narusza granic uznania organu w tym zakresie. Nie doszło wiec do naruszenia wyżej wskazanych przepisów.
Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze są niezasadne.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.