I SA/Wa 2256/11

I SA/Wa 2256/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. M., Z. G. i H. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G., J. M. i H. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej pn. "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 2 marca 1953 r. Z. G. wystąpiła o: "...udostępnienie mi mojej działki nr hip [...] przy ul. [...]. Działkę chciałam wykorzystać w celu uprawiania ziemniaków i warzyw, ponieważ po śmierci męża ciężko mi utrzymać rodzinę. Proszę o zezwolenie na używanie mojej działki".
W dniu 14 grudnia 1990 r. W. G. wystąpił z alternatywnym wnioskiem o zwrot lub ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Wobec tego, że wniosek zawiera dwa żądania, w ocenie organu w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegał wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podał, że sprawa zwrotu powyższej nieruchomości była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy administracji publicznej, tj. Starostę Powiatu W. i Prezydenta W., jednakże decyzje tych organów były każdorazowo uchylane przez Wojewodę [...] i sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ostatnią decyzją wydaną w sprawie była decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] – wydana na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami – odmawiająca Z. G., J. M. i H. G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do opisanego wyżej gruntu.
Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący, w którym zarzucili nierozpatrzenie całości wniosku z dnia 14 grudnia 1990 r., tj. nie orzeczono o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość.
Z ustaleń Wojewody wynika, że sporna nieruchomość, stanowiąca na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] listopada 1991 r. współwłasność S. i Z. małż. G., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie opisana nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z informacji z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, jednakże jej użytkownikiem wieczystym jest A. N.
Z postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1994 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1994 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po S. i Z. małżonkach G. nabył W. G. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] spadek po W. G. nabyli: żona Z. G., córka J. M. i syn H. G. po 1/3 części spadku każde z nich.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 powyższego dekretu dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Okoliczność, że ustawodawca ograniczył w czasie możliwość realizowania uprawnień dekretowych, a zwłaszcza, że 6 miesięczny termin, jako termin prawa materialnego, nie jest terminem przywracanym i powoduje ten skutek, iż z jego upływem wygasło uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).
Obejmowanie gruntów w posiadanie przez Gminę W. następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie przepisów powołanego dekretu, upływał z dniem [...] maja 1949 r.
Wojewoda [...] podniósł, że jeżeli dotychczasowy właściciel bądź jego spadkobierca nie uzyskał i nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu bądź dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] w ustawowym terminie, bądź dlatego, że wniosek złożył, ale nie został uwzględniony, wówczas mógł swoje uprawnienia do gruntu nieruchomości [...] realizować poprzez instytucję prawną wskazaną w art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a następnie poprzez art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami..
Art. 82 ust. 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczał możliwość zgłoszenia – "przez poprzednich właścicieli działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych" – wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wymienionych gruntów i o zwrot budynków – w terminie do 31 grudnia 1988 r.
Do rozwiązań art. 82 wyżej cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1988 r. nawiązuje art. 214 ust. 1, 2 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujący uprawnienia tych właścicieli lub ich następców prawnych, których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do 31 grudnia 1988 r. złożyli wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste.
Uprawnienia, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie są tymi samymi uprawnieniami, o których mowa w art. 7 dekretu. Uprawnienia wymienione w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami także zostały ograniczone terminem zawitym prawa materialnego.
Zgodnie z treścią art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego wygasają, jeżeli wniosek nie został złożony do dnia 31 grudnia 1988 r. Natomiast jeżeli wniosek został złożony przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] bądź jego spadkobierców dotyczący oddania gruntu w użytkowanie wieczyste po upływie ustawowego terminu określonego przepisami dekretu, a sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 sierpnia 1985 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), od tej daty sprawa winna być rozpoznana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a gdy taka sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 stycznia 1998 roku (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), to od tej daty sprawę należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 233 tej ustawy.
Oznacza to, że do rozpoznania wniosku dotychczasowego właściciela bądź jego spadkobiercy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może mieć zastosowanie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wówczas gdy wniosek został złożony po upływie terminu oznaczonego w dekrecie z 26 października 1945 r. i nie został rozpatrzony do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 214 ust. 1 poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 214 ust. 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość.
Tymczasem wniosek W. G. z dnia 14 grudnia 1990 r. o zwrot omawianej nieruchomości został złożony po upływie terminu zawitego zakreślonego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Charakter terminu zawitego powoduje jego bezskuteczny upływ, pozbawia stronę uprawnień do uzyskania w szczególnym trybie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosek z dnia 2 marca 1953 r., którego treść wskazuje na potrzebę nawiązania przez wnioskodawczynię stosunku prawnego o charakterze obligacyjnym (np. dzierżawy czy użyczenia), nie można uznać jako złożonego w trybie art. 214 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie wnoszono w nim ani o zwrot nieruchomości, ani o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Wobec tego organ stwierdził, że przed dniem 31 grudnia 1988 r. nie został złożony wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. jako dz. nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...]) na rzecz R. i K. małżonków S. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1971 r. rep. [...] sporny grunt oddany został w użytkowanie wieczyste R. i K. małżonkom S. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1986 r. rep. [...] L. P. działający na rzecz R. i K. małżonków S. przeniósł na rzecz L. i B. małżonków P. prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ozn. jako dz. [...] (obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), a następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1987 r. rep. Nr [...] A. K. (obecnie N.) nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...] o pow. [...] ha – aktualnie działka nr [...]) od L. i B. małżonków P., które ujawnione zostało w KW Nr [...].
Jak wynika z działu I-Sp powołanej księgi prawo to zostało ustanowienie do dnia [...] marca 2070 r. Część spornego gruntu wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jak ustalono na podstawie informacji z rejestru gruntów, stanowi ulicę [...] i jest we władaniu Zarządu Dróg Miejskich.
Wojewoda odnosząc się do pominięcia w treści zaskarżonej decyzji Prezydenta W. kwestii odszkodowania wskazał, iż sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 2006 r. reguluje art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednak w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro bowiem uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano prawo użytkowania wieczystego, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, bowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M., Z. G. i H. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewnikliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i błędną jego ocenę oraz oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ nie jest władny rozstrzygać, jaki był zamiar Z. G. składającej w 1953 r. wniosek i co faktycznie wnioskodawczyni miała na myśli. W okresie, który został objęty działaniem dekretu doszło do zmiany nazewnictwa pojęć w prawie cywilnym. Do unifikacji prawa cywilnego doszło dopiero w 1946 r. za pomocą 16 dekretów, które uzyskiwały moc obowiązującą w różnych terminach, a ostatnie od 1 stycznia 1947 r., natomiast wcześniej na ziemiach polskich obowiązywał Kodeks zobowiązań z 1933 r., który wyraźnie kwalifikował określoną w dekrecie Bieruta "dzierżawę" jako stosunek o charakterze obligacyjnym, a nie prawnorzeczowym. Następnie dzierżawa wieczysta została zastąpiona instytucją czasowej własności, która została uregulowana w art. 100 – 112 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. Z umiejscowienia instytucji w systematyce prawa wnioskować należy, zdaniem skarżących, że zakwalifikowana ona została jako prawo rzeczowe o charakterze szczególnym, co wynika z jej ulokowania pomiędzy przepisami dotyczącymi własności a ograniczonych praw rzeczowych. Treść czasowej własności różni się od obecnie funkcjonującej na gruncie kc instytucji użytkowania wieczystego, które ostatecznie prawo własności przyznaje podmiotowi publicznemu, a użytkownikowi wieczystemu – prawo do korzystania z nieruchomości w określonym zakresie. Natomiast istotą własności czasowej było przeniesienie własności przez podmiot publiczny na określoną osobę z zastrzeżeniem zwrotu po określonym, z góry ustalonym czasie. W ocenie skarżących wydaje się zatem zupełnie bezzasadnym twierdzenie organu, że Z. G. składając wniosek w 1953 r. miała na myśli uprawnienie o zupełnie innym charakterze. Nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, co wnioskodawczyni rozumiała pod pojęciem "zezwolenie na korzystanie z nieruchomości". Błędnie użyte przez nią pojęcie może wynikać z rozbieżności i zmian nomenklatury, jakie zostały ówcześnie wprowadzone na gruncie prawa cywilnego. Zatem nieracjonalnym wydawałoby się żądanie przez Z. G. przyznania jej o wiele słabszego prawa o charakterze obligacyjnym, jeżeli wcześniej dysponowała prawem własności. W złożonym wniosku Z. G. argumentowała potrzebę korzystania z nieruchomości koniecznością utrzymania rodziny i w tym kontekście niewątpliwym jest, że chciała ona korzystać z gruntu, pobierać z niego pożytki i w przyszłości przekazać to prawo swoim potomkom, co treścią odpowiada bliżej prawu rzeczowemu aniżeli prawu obligacyjnemu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
W dniu 2 marca 1953 r. złożony został przez Z. G. wniosek o: "...udostępnienie mi mojej działki nr hip [...] przy ul. [...]. Działkę chciałam wykorzystać w celu uprawiania ziemniaków i warzyw, ponieważ po śmierci męża ciężko mi utrzymać rodzinę. Proszę o zezwolenie na używanie mojej działki". Natomiast wnioskiem z dnia 14 grudnia 1990 r. W. G. wystąpił o zwrot lub ustalenie odszkodowania za powyższą niezabudowaną nieruchomość. Niezależnie, jak potraktować wniosek z dnia 2 marca 1953 r. czy o zwrot prawa rzeczowego, czy o ustanowienie prawa obligacyjnego, art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy zwrotu i to zarówno w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak i do działki nr [...].
W świetle art. 214 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Jednakże przepisu tego nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie.
Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1898/07, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 35).
Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego wynika, że w stosunku do działki nr [...] (dawny nr [...]) decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) na rzecz R. i K. małż. S., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] marca 1971 r. Rep. [...] grunt ten oddany został w użytkowanie wieczyste R. i K. małż. S., którzy następnie – działający przez L. P. – przenieśli na rzecz L. i B. małż. P. prawo użytkowania wieczystego do gruntu ozn. jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...] z obrębu [...]). Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1987 r. Rep. Nr [...] A. K. (aktualne nazwisko N.) nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha od L. i B. małż. P., które ujawnione zostało w księdze wieczystej KW Nr [...] i jak wynika z działu I-Sp księgi wieczystej prawo to zostało ustanowione do dnia [...] marca 2070 r. Decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] została wprowadzona do obrotu prawnego i nie została wzruszona w administracyjnym toku instancji. Prawidłowo zatem organ uznał, że obowiązujący stan prawny nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w stosunku do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], nie pozwala zrealizować wniosków skarżących o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości.
W tym miejscu należy zauważyć, że jeżeli dotychczasowy właściciel bądź jego spadkobierca nie uzyskał i nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] w ustawowym terminie, bądź to dlatego, że wniosek złożył, ale nie został uwzględniony, wówczas mógł swoje uprawnienia do gruntu nieruchomości [...] realizować poprzez instytucję prawną wskazaną w oparciu o art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie poprzez art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości.
Art. 82 ust. 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczał możliwość zgłoszenia – "przez poprzednich właścicieli działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych" – wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wymienionych gruntów i o zwrot budynków – w terminie do 31 grudnia 1988 r.
Do rozwiązań art. 82 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1988 r. również nawiązuje art. 214 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujący uprawnienia tych właścicieli lub ich następców prawnych, które prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do 31 grudnia 1988 r. złożyli wniosek o oddanie gruntów zabudowanych w użytkowanie wieczyste. Uprawnienia, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie są tymi sami uprawnieniami, jakie wynikały z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Uprawnienia wymienione w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami także zostały ograniczone terminem zawitym prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego wygasają jeżeli wniosek nie został złożony do dnia 31 grudnia 1988 r. Natomiast jeżeli wniosek został złożony przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] bądź jego spadkobierców dotyczący oddania gruntu w użytkowanie wieczyste po upływie ustawowego terminu określonego przepisami dekretu, a sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 sierpnia 1985 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), od tej daty sprawa winna być rozpoznana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a gdy taka sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), to od tej daty sprawę należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 233 tej ustawy.
Oznacza to, że do rozpoznania wniosku dotychczasowego właściciela bądź jego
spadkobiercy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste co do zasady może mieć zastosowanie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wniosek dekretowy został złożony przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych w stosunku do nieruchomości zabudowanej w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. i nie został rozpatrzony do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Tymczasem wniosek W. G. z dnia 14 grudnia 1990 r. o zwrot omawianej nieruchomości został złożony po upływie terminu zakreślonego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarówno wskazany termin w art. 7 dekretu, jak i termin określony w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami są terminami o charakterze materialnym, których niedochowanie pozbawia stronę uprawnień do uzyskania w szczególnym trybie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, powodując wygaśnięcie tego prawa. Ponadto zarówno wniosek z dnia 14 grudnia 1990 r., jak i wniosek z dnia 2 marca 1953 r. dotyczył nieruchomości niezabudowanej. Zatem złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu w stosunku do nieruchomości niezabudowanej oddanej w użytkowanie wieczyste osobie innej niż byli właściciele stanowi negatywną przesłankę rozpatrzenia wniosku, co uniemożliwiło organowi rozpoznającemu sprawę uwzględnienie przedmiotowego wniosku.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowi dwie odrębne, niezabudowane nieruchomości. Część spornej nieruchomości położonej przy ul. [...] wchodzącej w skład działki nr [...] z obrębu [...], stanowi ulicę – [...] – i jest we władaniu Zarządu Dróg Miejskich.
Z postanowień art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, w świetle którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Oznacza to, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Nieruchomości drogowe nie mogą więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Z tego względu roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie mogło być przez organ uwzględnione.
Wyjaśnić również należy, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 2006 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą sama decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji.
Wyjaśnić przy tym należy, że prawo do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, które zostały przejęte przez państwo na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (które to prawo przewidywał art. 7 ust. 4 i 5 dekretu), wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 sierpnia 1985 r. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości umieszczono natomiast w art. 82 i art. 83 szczególne regulacje odnoszące się do konkretnych sytuacji. Dopuszczono w przypadkach wymienionych w tych przepisach zwrot nieruchomości albo wypłatę odszkodowania. Rozwiązania te zostały powtórzone w art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego jeżeli sprawa o odszkodowanie za nieruchomość [...] nie została rozpoznana do dnia 1 sierpnia 1985 r., to po tej dacie mogła być rozpatrywana tylko na podstawie art. 83 ustawy o gospodarce gruntami, natomiast po dniu 1 stycznia 1998 r. następcom prawnym poprzedniego właściciela przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość ustalony w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nie przewiduje żadnego ograniczenia czasowego do wystąpienia o odszkodowanie przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego. Zatem kwestionowane rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nie zamyka skarżącym drogi do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie za sporną nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jeżeli natomiast organ pozostawałby w bezczynności w załatwieniu w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, wówczas służą wnioskodawcy środki dyscyplinujące organ administracji publicznej do terminowego załatwienia sprawy, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu lub skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie.
Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.