I SA/Wa 225/21

I SA/Wa 225/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1603/22 - Postanowienie NSA z 2025-08-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi J. T.(1), A. B., J. T.(2), S. M., P. M.(1), W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., G. W., W. P., D. G., K. . P. M.(2), P. M.(3), J. W. i W. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. W. (w miejsce której wstąpili J. W., W. W. i G. W.), J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 r. nr [...] ustalającego i przyznającego W. i F. T. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], obj. Iwh [...], ozn. jako pgr. I. kat. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność W. T. (syna S.) odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], gm. kat. [...], obj. Iwh [...], ozn. jako pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2 (powstałą z podziału pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2), stanowiącą własność W. T. i S. T. (pkt 37 orzeczenia). Orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu W. T. (s. S.) i F. T. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. spadkobiercy byłych właścicieli: J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zostało skierowane do zmarłego W. T. oraz nie zostało poprzedzone obligatoryjną rozprawą odszkodowawczą, a odszkodowanie zostało przyznane w formie pieniężnej, podczas gdy należało przyznać nieruchomość zamienną.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu organ nadzoru omówił treść art. 16 kpa oraz znaczenie i skutki zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Przystępując do merytorycznego badania wniosku, organ nadzoru stwierdził, że kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31). Weszło ono do obrotu prawnego na skutek jego doręczenia w dniu 20 stycznia 1955 r. F. T. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby spadkobierczyni właściciela nieruchomości złożyła odwołanie od tego orzeczenia. Orzeczeniu nadano klauzulę ostateczności (prawomocności) w czerwcu 1955 r. Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa.
Następnie Minister przeprowadził dokładną i szczegółową analizę art. 27, art. 28, art. 30 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawy.
Wyjaśnił, że z akt archiwalnych sprawy wynika, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty przyznanego odszkodowania był Skarb Państwa - wnioskodawca wywłaszczenia (inwestorem było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]). Wniosek o ustalenie odszkodowania złożyła żona zmarłego dnia [...] stycznia 1952 r. W. T. właściciela hipotecznego nieruchomości oraz jego spadkobierczyni, która na rozprawie przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 1953 r. – [...] sierpnia 1953 r. (brak podania daty dziennej na protokole z rozprawy dotyczącej nieruchomości W. T.) zażądała przyznania - w ramach odszkodowania - nieruchomości zamiennej, ewentualnie w przypadku niemożliwości przyznania takowej - odszkodowania pieniężnego.
Z treści protokołu z rozprawy w przedmiocie odszkodowania, która odbyła się m.in. w dniach [...] sierpnia 1953 r. – [...] sierpnia 1953 r. wynika, że stawiła się na niej żona oraz spadkobierczyni zmarłego właściciela nieruchomości W. T. oraz że nieruchomość rolna uregulowana w księdze wieczystej Iwh [...] stanowiąca własność hipoteczną W. T. miała powierzchnię łączną [...] m2. Minister podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej Iwh [...] nie oznaczało wywłaszczenia całego gospodarstwa rolnego, albowiem spadkobierczyni zmarłego, tj. F. T. posiadała inne grunty stanowiące jej własność hipoteczną, tj. grunty uregulowane w Iwh [...], które zostały wprawdzie objęte również orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] marca 1954 r. nr [...], jednak orzeczeniem tym (w pkt 20) wywłaszczono jedynie pow. [...] m2 (z ogólnej pow. [...] ha), co oznacza, że F. T. pozostał w dalszym ciągu grunt o pow. ponad [...] ha. Powyższe oznacza zaś, że z nieruchomości, dla której prowadzona była ww. księga wieczysta przeznaczona do wywłaszczenia była jedynie część gruntu o pow. [...] m2 uregulowana w Iwh [...] oraz pozostała część gruntu o pow. [...] m2 uregulowana w Iwh [...]. Z akt archiwalnych sprawy nie wynika, aby wywłaszczony grunt był zabudowany ani aby stanowił gospodarstwo rolne małżonków Tyrka. Nieruchomość zamienna nie przysługiwała zaś w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego.
Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] w dniach od 7 sierpnia 1953 r. do 2 sierpnia 1953 r.) organ poinformował o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej w dniach od [...] sierpnia 1953 r. do [...] sierpnia 1953 r. W zachowanych aktach archiwalnych sprawy znajduje się wyciąg z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (brak daty na egzemplarzu protokołu dotyczącego nieruchomości obj. Iwh [...]), pod którym podpis złożyła F. T. Z treści tego protokołu wynika, że na rozprawie stawiła się żona, a zarazem jeden ze spadkobierców po zmarłym W. T. – F. T., która pod protokołem złożyła swój własnoręczny podpis.
Z akt archiwalnych sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt rolny I klasy, którego wartość wynosiła 1.680 zł za 1 ha gruntu. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ustalił wartość szacunkową wywłaszczanego gruntu na [...] zł (wartość wywłaszczonego gruntu = powierzchnia wywłaszczanego gruntu [...] m2 x 0,1680 zł/m2 stawka za 1 m2 gruntu rolnego I klasy). Wartość sumy wyrównawczej ustalono określając w pierwszej kolejności wartość całego gospodarstwa rolnego, która wyniosła [...] zł, albowiem powierzchnia całego gospodarstwa zmarłego W. T. wynosiła [...] m2 gruntów rolnych klasy I (wartość całego gospodarstwa rolnego = [...] m2 [powierzchnia całego gospodarstwa rolnego] x 0,1680 zł [wartość 1 ha gruntu rolnego I klasy]). W oparciu o tę wartość gospodarstwa rolnego, organ przyjął w sposób prawidłowy mnożnik 2,7, który zgodnie z tabelą mnożników dla ustalenia sumy wyrównawczej (załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia) miał zastosowanie do gospodarstw rolnych o łącznej wartości od 1.800 zł do 2.400 zł. Po ustaleniu mnożnika obliczono sumę wyrównawczą otrzymując kwotę [...] zł (=[...] zł x 2,7), a następnie organ prawidłowo obliczył wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł (= [...] zł + [...] zł).
Podsumowując organ nadzoru stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone powołane wyżej przepisy dekretu i rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, Minister wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia brak było stosownego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu [...] stycznia 1952 r. W. T. (synu S.), co w ocenie organu dowodzi, że w zniszczonej księdze wieczystej Iwh [...] w dalszym ciągu jako właściciel był ujawniony zmarły, zaś jego następcy prawni nie ujawnili przysługujących im praw w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, aby założyli oni nową księgę wieczystą w miejsce zniszczonej księgi wieczystej. Tym samym należy stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. W sentencji orzeczenia wywłaszczeniowego wymieniono m.in. W. T. - jako właściciela tabularnego nieruchomości uregulowanej Iwh [...], gdyż jako spadkobiercy nie byli wówczas ujawnieni w księdze wieczystej (nabycie spadku po W. T. stwierdzono dopiero postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. [...] z dnia [...] października 1954 r. sygn. akt VIII.Ns.l.420/54). Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielowi (ewentualnie współwłaścicielom) i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywistym właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Minister podkreślił, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten przewidywał, że co do zasady stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. W przypadku nieujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela dochodziło do stanu niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo, dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2357/17). Organ podkreślił, że żona zmarłego właściciela będąca stroną postępowania nie poinformowała organu wywłaszczeniowego o śmierci męża. W tej sytuacji wskazanie w orzeczeniu W. T. jako współuprawnionego nie pozbawiło jego spadkobierców możliwości odbioru odszkodowania. Na przeszkodzie stanęła jednak zwłoka spadkobierców w przeprowadzeniu postępowania spadkowego po W. T. oraz brak zgłoszenia przez spadkobierców okoliczności zgonu właściciela hipotecznego nieruchomości organowi wywłaszczeniowemu. Przy tym śmierć właściciela nie wykluczała możliwości wykonania orzeczenia odszkodowawczego. W przypadku niezgłoszenia się spadkobierców legitymujących się postanowieniem spadkowym odszkodowanie mogło bowiem zostać wpłacone do depozytu sądowego. Minister podkreślił, że wszystkie kluczowe dla postępowania czynności były obwieszczanie publicznie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...], w tym zawiadomienie o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym następcy prawni zmarłego W. T. mieli możliwość poinformowania organu o śmierci ww. osoby (czego nie uczynili) i zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu. Okoliczność stawiennictwa F. T. na ww. rozprawie potwierdza, że strony zostały skutecznie zawiadomione o toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Ewentualnie uznanie, że pozostałym spadkobiercom nie zapewniono udziału w postępowaniu, może skutkować co najwyżej wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W tej sytuacji organ nadzoru stanął na stanowisku, że kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie stwierdził również w zaskarżonym orzeczeniu wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 6 kpa, albowiem nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, że orzeczenie rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, a ponadto brak jest podstaw do twierdzenia, że orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą. W konkluzji Minister wskazał, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., G. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M., J. W., W. W. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów:
I – postępowania, czyli:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez m.in. całkowicie bezpodstawne i nieznajdujące oparcia ani w stanie faktycznym, ani w stanie prawnym uznanie, że udział chociażby jednej ze spadkobierczyń w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia sanuje wadę tego orzeczenia, polegająca na jego skierowaniu do osoby zmarłej i pominięciu w sprawie jego dalszych 7 spadkobierców,
- art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 8 kpa, a także w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez m.in. sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób pozorny, tj. nieprzedstawienie w nim argumentacji faktycznej i prawnej na poparcie sformułowanych w nim, w związku z tym całkowicie arbitralnych wniosków.
II – prawa materialnego, czyli
- art. 30 ust. 1 i ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31) w związku z art. 12 Konstytucji PRL z 1952 r. poprzez m.in. bezpodstawne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie w orzeczeniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w formie pieniężnej zamiast przyznania nieruchomości zamiennej,
- naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędne uznanie, jakoby doszło do przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, podczas gdy właściciel nieruchomości już nie żył, z archiwalnej dokumentacji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości udział F. T. w tej rozprawie, a pozostali spadkobiercy w ogóle nie mieli szansy wziąć w niej udziału.
- naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, mimo że skierowane zostało do osoby zmarłej i nieposiadającej zdolności prawnej - art. 8 k.c. w zw. z art. 30 § 1 kpa, ustalono odszkodowanie w formie pieniężnej wbrew wyraźnym regulacjom zawartym w dekrecie i nie odbyła się obligatoryjna, również przewidziana w dekrecie rozprawa i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, podczas gdy organ winien był wyeliminować z obrotu przedmiotowe orzeczenie jako w oczywisty sposób rażąco naruszające prawo.
W obszernym, ponad 20-stronicowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii. W obu zaś przypadkach zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że nie można było skutecznie zarzucić Ministrowi wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31), ponieważ organ w postępowaniu nieważnościowym przepisów tych nie stosował, jedynie na podstawie art. 156 § 1 kpa kontrolował prawidłowość ich zastosowania w postępowaniu odszkodowawczym. Dlatego też w postępowaniu nieważnościowym nie mogło dojść do naruszenia ani art. 1, ani art. 30 powołanego dekretu. Oznacza to, że względem postępowania nieważnościowego skarżący mogli jedynie zarzucić Ministrowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z przepisami dekretu (rażąco naruszonymi - według skarżących - w postępowaniu odszkodowawczym).
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa mogą uzasadniać jedynie kwalifikowane przypadki naruszeń. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacjach, kiedy od wydania decyzji upłynął okres ponad 60 lat. Ostrożności w ocenie zachowania standardów procesowych wymaga także kontrola postępowania, w wyniku którego zostało wydane kwestionowane orzeczenie.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą kwestionowanego w trybie nadzoru orzeczenia odszkodowawczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1954 r. nr [...] stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31). Dekret ten zawierał przepisy regulujące tryb i zasady nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z treścią art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Obowiązek wypłaty odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie (art. 27 dekretu). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1-3 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wartość nieruchomości zamiennej powinna była odpowiadać możliwie wartości nieruchomości wywłaszczanej. Wyrównanie do pełnej wartości odszkodowania, przypadającego wywłaszczonemu, nastąpić miało na zasadach przewidzianych w art. 31 dekretu. Zasady wyrównania do pełnej wartości nieruchomości zamiennej, gdy przekracza ona wartość odszkodowania, określić miało rozporządzenie Rady Ministrów. Wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2 tego artykułu. Zgodnie zaś z treścią art. 31 ust. 1 dekretu odszkodowanie, ustalone w pieniądzach, wypłaca się w gotówce.
Ratio legis tej regulacji stanowiło zapewnienie wywłaszczonemu miejsca zamieszkania i źródła utrzymania, w sytuacji gdy nieruchomość, której został pozbawiony, zabezpieczała byt właściciela i jego rodziny. W innej sytuacji wywłaszczony właściciel mógł otrzymać jedynie odszkodowanie pieniężne, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z treści skargi oraz analizy akt wynika, że główną kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest przede wszystkim przyjęcie przez organy wywłaszczeniowe przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedynie część gospodarstwa rolnego, a wobec tego niezaoferowanie tytułem odszkodowania poprzednikowi prawnemu skarżących nieruchomości zamiennej.
Istota sporu w tym zakresie, w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości przyjętej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oceny, że wywłaszczona część nieruchomości o powierzchni [...] m2 (z ogólnej powierzchni nieruchomości wynoszącej [...] m2) nie stanowiła gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, skutkiem czego niezaoferowano tytułem odszkodowania F. T. nieruchomości zamiennej, która w ocenie jej następców prawnych (skarżących), była jej obligatoryjnie należna.
Z analizy akt sprawy wynika, że odszkodowanie dla F. T. zostało ustalone po przeprowadzeniu w dniach [...] sierpnia 1953 r. - [...] sierpnia 1953 r. rozprawy, jak tego wymagał przepis art. 33 dekretu. Ustalenia organu w powyższym zakresie znajdują, zdaniem Sądu, pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym sprawy. Z treści protokołu z rozprawy w przedmiocie odszkodowania, która odbyła się m.in. w dniach [...] sierpnia 1953 r. - [...] sierpnia 1953 r. wynika, że stawiła się na niej żona właściciela oraz spadkobierczyni zmarłego właściciela nieruchomości W. T. Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, że wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 nie oznaczało wywłaszczenia całego gospodarstwa rolnego, albowiem spadkobierczyni zmarłego, tj. F. T., posiadała jeszcze inne grunty stanowiące jej własność hipoteczną, tj. grunty uregulowane w Iwh [...], które zostały wprawdzie objęte również orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] marca 1954 r. nr [...], jednak orzeczeniem tym (w pkt 20) wywłaszczono jedynie powierzchni [...] m2 (z ogólnej pow. [...] ha), co oznacza, że F. T. pozostał w dalszym ciągu grunt o powierzchni ponad [...] ha.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2661/18 wyjaśnił, że sama klasyfikacja danego terenu jako roli nie jest wystarczająca dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu, w sytuacji gdy przejęta w tym trybie nieruchomość stanowiła jedynie część gospodarstwa rolnego osoby wywłaszczonej. Ustalenie odszkodowania pieniężnego, zamiast nieruchomości zamiennej, nie stanowiła zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu z powodu braku zakwalifikowania nieruchomości jako uprzywilejowanej. W takiej sytuacji wywłaszczony właściciel mógł otrzymać jedynie odszkodowanie pieniężne, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko to podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu norma przepisu art. 30 ust. 1 dekretu dotyczy wprost wywłaszczenia całego gospodarstwa, a nie jego części. Jeżeli więc wywłaszczona została jedynie części gruntów rolnych, to przyjąć należy, że wywłaszczona cześć gruntu nie generowała obowiązku zaoferowania działki zamiennej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wywłaszczeniu podlegała bowiem jedynie część, jak wynika z akt sprawy niezabudowana, gospodarstwa rolnego, przy czym cały posiadany przez F. T. pozostały po wywłaszczeniu grunt nadal nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej lub ogrodniczej. W tej sytuacji nie można uznać, że wywłaszczona działka należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych, za którą należało obligatoryjnie zaoferować nieruchomość zamienną. Dlatego też nie można uznać, aby w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu (art. 30 ust. 1 i ust. 3 dekretu), co zasadnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nieruchomość zamienna nie przysługiwała w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego. Przy czym zwrócić należy uwagę, że sama klasyfikacja danego terenu jako roli i ujawnienie takiego przeznaczenia w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej nie było i nie jest wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu. Aby można było zakwalifikować daną nieruchomość jako gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 30 ust. 1 zd. 1 dekretu nie wystarczało także, by spełniała ona określone normy obszarowe, czy też przeznaczona była pod uprawy rolne, lecz konieczne było jej rolnicze zagospodarowanie, czyli prowadzenie przez właściciela produkcji rolniczej na tym gruncie. Z akt sprawy nie wynika aby w rozpatrywanej sprawie wywłaszczony grunt spełniał ten warunek. Nie można więc mówić o naruszeniu przepisu art. 30 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co zasadnie wywiódł organ nadzoru w uzasadnieniu wydanych decyzji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że nie można skutecznie postawić Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zarzutu rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 3 dekretu również dlatego, że pojęcie rażącego naruszenie prawa można odnieść jedynie do przepisu, który ma jednoznaczną treść i nie wymaga stosowania reguł wykładni. Tymczasem kwestia dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu dekretu w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1770/98, wyroki WSA w Warszawie: z 8 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1721/07, z 8 lipca 2009 r. I SA/Wa 540/09 oraz wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach: I SA/WA 120/05 i I SA/Wa 294/05), a na trudności w wykładni tego przepisu zwraca też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach z 27 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1146/06 oraz z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1382/19). Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do wykładni tego przepisu i możliwe są dwie alternatywne jego interpretacje, to nie można organowi odszkodowawczemu zarzucić rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że uznał, iż przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa rolnego, a kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenie mieści się w zakresie jednego z powyższych rozumień przepisu art. 30 ust. 1 dekretu.
Organ prawidłowo również uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 kpa, która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego orzeczenia odszkodowawczego. Zwięzłe w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przekreśla słuszności stanowiska organu w tym zakresie, które Sąd orzekający także podziela.
Sąd nie stwierdził również zarzuconych w skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub tym bardziej charakter rażący. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Tym bardziej więc nie sposób zrzucić organowi nadzoru rażącego naruszenia prawa.
Ze względu na podniesione w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić jeszcze należy, że wbrew stanowisk skarżących kwestionowane orzeczenia o odszkodowaniu zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, jak tego wymagał przepis art. 33 ust. 6 powołanego wyżej dekretu, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy (obwieszczenie o terminie przeprowadzenia rozprawy z dnia 28 lipca 1952 r., wyciąg z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzanej od dnia [...] sierpnia 1953 r. do [...] sierpnia 1953 r., pod którym podpis złożyła F. T). Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że wysokość przyznanego odszkodowania (czyli wartość nieruchomości wywłaszczonej oraz wysokość tzw. mnożnika) wyliczona została zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.).
Natomiast jeśli chodzi o zarzut skierowania kwestionowanego orzeczenia do osoby nieżyjącej, to zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2256/16, zgodnie z którym "na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa)". Naczelny Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, że "przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1853/17, CBOSA). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m.in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej" (...) "Podkreślić należy, że co do zasady udział w postępowaniu wszystkich stron to zagadnienie, które ma charakter procesowy i ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być sanowane w ramach instytucji wznowienia postępowania (podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1832/16, CBOSA)". Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że "rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanych przed ponad 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu. Nadto, w przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Znamienne jest, że następcy prawni właścicieli wywłaszczonej nieruchomości dopiero po ponad 60 latach uznają decyzję za obciążoną wadami kwalifikowanymi, których waga miałaby uzasadniać nawet jej nieważność." Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również aktualne, w ocenie Sądu, w stosunku do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie tegoż dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczenia, które skierowane została również do spadkobiercy hipotecznego właściciela czyli jego żony, która mimo posiadanych możliwości nie poinformowała organu o śmierci męża.
Podsumowując, Sąd uznał, że Minister dokonał prawidłowej oceny trybu i sposobu przeprowadzonego postępowania odszkodowawczego, których szczegółową analizę organ nadzoru zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji i która znajduje pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.