I OSK 1024/21

I OSK 1024/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2616/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-04
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2616/19 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2019 r. nr DAP-WN-727-36/2019/GL w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2616/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2019 r. nr DAP-WN-727-36/2019/GL w przedmiocie umorzenia postępowania (k. 47, 51-54 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła E.P., reprezentowana przez adw. S.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2616/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 157 § 2, art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej ustawa z 1990 r. lub pwust), polegające na błędnym oddaleniu skargi w wyniku zaakceptowania nieprawidłowego stanowiska organu administracji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej i że nie jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji;
II. prawa materialnego:
a. art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, zm. poz. 12, 317; z 2019 r. poz. 688, 730; z 2018 r. poz. 1693, dalej udp], przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca miałaby interes prawny w braniu udziału w postępowaniu komunalizacyjnym działek nr [...] i [...] tylko jeśli w dniu 27 maja 1990 r. posiadałaby prawo rzeczowe do tej nieruchomości, gdy tymczasem warunkiem koniecznym dla wytoczenia powództwa o ustalenie takiego prawa rzeczowego przed sądem powszechnym jest skuteczne wzruszenie decyzji komunalizacyjnej;
b. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. księgach wieczystych i hipotece [Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, zm. poz. 2354; z 2019 r. poz. 730 i 1309, dalej kwh] przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis w księdze wieczystej rodzi niepodlegające obaleniu domniemanie, gdy tymczasem wpis ten rodzi jedynie podlegające obaleniu domniemanie, że prawo ujawnione księdze wieczystej jest zgodne ze stanem prawnym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie;
c. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej EKPC) przez ich błędną wykładnię i pozbawienie skarżącej prawa do sądu w związku z odmówieniem jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy wzruszenie tej decyzji jest konieczne dla zakwestionowania stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; orzeczenie o [zwrocie] koszt[ów] postępowania według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 60-62v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 157 § 2, art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej ustawa z 1990 r. lub pwust; pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej), okazał się niezasadny.
Wniosek skarżącej z 9 sierpnia 2018 r. [prezentata Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego] dotyczył stwierdzenia nieważności - w części dotyczących działek nr [...] i [...], położonych w K. - decyzji z 16 września 2002 r. znak [...], którą Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda) na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina K. (dalej Gmina) nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność szeregu nieruchomości gruntowych położonych we wsi K. I w gminie K., uregulowanych w KW nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr 1 do nr 16 (k. 93-89; 36-38 akt administracyjnych).
Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (wyrok NSA z 15.9.2000 r. IV SA 2328/99). Odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnienie regulacji materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (wyrok NSA z 27.1. 2013 r. II OSK 1542/13). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (wyrok NSA z 18.4.2013 r. I OSK 1957/11). Zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (wyrok NSA z 8.11.2012 r. I OSK 1220/11).
W doktrynie i orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego (nie tylko administracyjnego lecz także prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa - uchwały NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyroki NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 272-273 nb 12) - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródło interesu prawnego znajduje oparcie w przepisach prawa rzeczowego, zobowiązań (wyroki: SN z 13.12.2002 r. III RN 128/02, Mo.Pr. 2003/1/4; NSA z 8.9.2010 r. IV SA/Wa 944/10; WSA w Warszawie z 7.7.2005 r. VI SA/Wa 124/05, Lex 190727); spadkowego, finansowego (U. Fronczek, Interes prawny strony postępowania administracyjnego a ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, PS 2013/11-12/s. 137-138). Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (wyroki NSA z 11.5.2005 r. II GSK 52/05; 29.4.2009 r. I OSK 675/08; 25.3.2021 r. I OSK 2580/20, cbosa).
Stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia prawa z mocy dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, są: gmina, która nabyła prawo własności oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Bez wątpienia stroną takiego postępowania może być tylko osoba ubiegającą się o to prawo, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości.
Wyrokiem I SA/Wa 2616/19 Sąd I instancji trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Sąd I instancji słusznie aprobował pogląd Ministra, że wykazanie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym wymaga dysponowania wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. lub obecnie (s. 2 decyzji z 13 września 2019 r.). Brak przedłożenia takowego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem 27 maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym (wyroki NSA z: 16.11.2018 r. I OSK 190/17; 10.2.2017 r. I OSK 2099/16; 9.5.2017 r. I OSK 1181/15, cbosa). Sąd I instancji słusznie podniósł, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego, by 27 maja 1990 r. przysługiwało jej lub jej poprzednikom prawnym prawo własności nieruchomości - działek nr [...] i [...], położonych w K., mimo prawidłowego wezwania o przedłożenie takiego dokumentu pismem Ministra z 27 września 2018 r.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Umarzając postępowanie administracyjne organ przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy; nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.
Trafnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne i argumentację Ministra, że skarżąca wywodziła istnienie swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej z wadliwego - jak twierdziła - wydzielenia działek nr [...] i [...], to jest wydzielenia ich nie w takim zakresie, jaki wskazuje to obecna mapa ewidencyjna, czego skutkiem było bezprawne zawłaszczenie gruntu jej rodziców na skutek bezprawnego poszerzenia działek nr [...] i [...] w toku postępowania scaleniowego. Sąd I instancji słusznie uznał, że kwestie prawidłowego wydzielenia działek gruntu czy prawidłowego ustalenia przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami nie mogą być ustalane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie mogą stanowić o przyznaniu skarżącej przymiotu strony w takim postępowaniu. Kwestia ustalenia przebiegu granicy działki, jak również prawidłowe jej wyodrębnienie stanowi odrębne zagadnienie. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, by podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia powyższych wątpliwości i wyeliminowania błędów, które legły u podstaw niewłaściwego - zdaniem skarżącej - wyznaczenia granic działek nr: [...], [...] i [...]. Punkty graniczne z 1931 r. (s. 3 akapit 1 wniosku z 9 sierpnia 2018 r.) - sprzed decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi K. gm. K. z 29 października 1985 r. nr Zn.Gsc 472/Kar./4/85 Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, zmienionej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 1986 r. nr GZ.U.sc.051/604-261/86 Ministra Rolnictwa Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej [k. 136-126, 125-115 akt administracyjnych] nie mogą przemawiać za interesem prawnym skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 16 września 2002 r.
Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia Ministra, że działki nr: [...], [...] i [...], wydzielono w wyniku scalenia gruntów wsi K. (pismo Starosty Powiatu w O. z 7 grudnia 2018 r.). Rodzicie skarżącej stali się właścicielami działki nr [...] na skutek postępowania scaleniowego. Otrzymali oni tę działkę w zamian za działki nr [...] i [...], których prawo własności małżonków B.P. i Z.P. potwierdził akt własności ziemi z 13 kwietnia 1976 r. znak GZ.G.451/491/76 (pismo Starosty Powiatu w O. z 7 grudnia 2018 r.). Niesporne w sprawie jest, że działki nr [...] i [...] wydzielone zostały częściowo z działek nr [...] i [...] w ramach postępowania scaleniowego. Przyznanie rodzicom skarżącej w ramach postępowania scaleniowego działki [...] w zamian za działki nr [...] i [...] oznacza, że utracili oni prawo własności działek nr [...] i [....]. W wyniku scalenia gruntów jako ekwiwalent za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,59 ha i wartości szacunkowej 284,70 jednostek szacunkowych, wydzielono działkę nr [...] o pow. 4,58 ha i wartości szacunkowej 283,60 jednostek szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed scaleniem i po scaleniu nie przekracza 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem.
Skarżąca nie może skutecznie wywodzić swego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z faktu, że przed postępowaniem scaleniowym jej rodzicom przysługiwało prawo własności działek nr [...] i [...], z części których następnie w związku z tym postępowaniem wydzielono działki [...] i [...].
Art. 28 kpa wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (wyrok NSA z 7. 6.2013 r. I OSK 2226/12). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.
Skarżąca niezasadnie upatruje swego interesu prawnego (art. 28 kpa) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 16 września 2002 r. ze swego przekonania, że obszar działki nr [...] nie był gruntem zajętym i oddanym pod drogi publiczne a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 udp. Pogląd ten jest nieuprawniony. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. nr 3 poz. 13, dalej ustawa z 1968 r.), stanowił: Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych wydziela się bez odszkodowania z gruntów należących do uczestników scalenia. W związku z tym każdemu z uczestników scalenia zmniejsza się przysługujący mu ekwiwalent za scalone grunty o taką jego cześć, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów wydzielonych na wymienione cele do wartości szacunkowej wszystkich scalonych gruntów. Ustęp 2 art. 5 ustawy z 1968 r. stanowił: Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Zarząd tymi gruntami należy do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na podstawie innych przepisów przejdzie do właściwości innych organów.
Art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarówno w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60), jak i w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 13 września 2019 r. (Dz.U. z z 2018 r. poz. 2068, zm. poz. 12, 317; z 2019 r. poz. 688, 730; z 2018 r. poz. 1693 - tempus regit actum), miał tożsamą normatywnie treść i w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowił: Z dniem wejścia ustawy w życie: [...]
2) grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. [...]. Ustawa o drogach publicznych weszła w życie z dniem 1 października 1985 r. (art. 53 udp).
Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1968 r. są gruntami zajętymi pod drogi publiczne w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 in princ. udp. Wbrew stanowisku skarżącej, nie musiały być one "wybudowane z udziałem czynu społecznego" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 in medio udp.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na ustawowy, następujący z mocy prawa skutek wynikający z art. 51 udp, istniała potrzeba określenia środków ochrony osób kwestionujących przejście prawa własności. Przesądzone zostało, że właściwą ścieżką jest ścieżka cywilnoprawna (wyrok NSA z 16.2.2017 r. I OSK 988/15, Lex 2294984; wyrok WSA w Poznaniu z 23.5.2007 r. III SA/Po 919/06, Lex 911678). Przyjęte zostało, że spór o własność gruntów ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kpc. Wobec tego w zależności od okoliczności środek ochrony prawa może przybrać formę powództwa ustalającego, przewidzianego w art. 189 kpc, albo powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem prawnym rzeczywistym (art. 10 ustawy z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), jeżeli prawo własności państwa do gruntu zajętego pod drogę publiczną zostało wpisane bez podstawy prawnej (wyrok SA w Łodzi z 19.11.2013 r. I ACa 651/13, Lex 1409191, aprobowane przez M. Burtowego, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, uw. 1 i 2 do art. 51 udp).
Czyniło to zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pkt II lit. a i c petitum skargi kasacyjnej) nieusprawiedliwonymi.
Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, zm. poz. 2354; z 2019 r. poz. 730 i 1309 - tempus regit actum) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis w księdze wieczystej rodzi niepodlegające obaleniu domniemanie i niewłaściwe jego zastosowanie.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, mimo że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh), to domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym (s. 6 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2616/19), np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 kwh) lub w drodze powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kpc, czy w postępowaniu o zasiedzenie.
W doktrynie wskazuje się, że nie ulega wątpliwości, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Różne jednak drogi wiodą do jego obalenia. Generalnym rozwiązaniem proceduralnym jest uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w szczegółach Nb 151-168). Niezależnie od tego można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym do stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia (B. Barłowski, E. Janeczko, Księgi wieczyste, W. Pr. 1988, s. 35-36; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2010, s. 297-298; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski, w: System prawa cywilnego, t. II, s. 911; A. Menes, Domniemania, s. 66; K. Piasecki, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, OW Branta 1995, s. 18 uw. 2, s. 19-20, uw. 7; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37-38, uw. 3 i aprobowane przez Komentatora: uchwała SN z 26.3.1993 r. III CZP 14/93, OSNCP 1993/11/196; wyrok SN z 21.3.2001 r. II CKN 325/00). Trzeba zauważyć, że obalenie w takim postępowaniu domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wywołuje skutki prawne jedynie w zakresie osądzonej sprawy i zapadającego tam rozstrzygnięcia. Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198).
K. Piasecki jednoznacznie wskazuje, że w celu obalenia domniemania z art. 3 kwh mogą być wykorzystane dwa tryby: a. w postępowaniu wieczystoksięgowym (art. 10, 31 ust. 2 kwh), b. w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia o prawie. Jak to wyjaśnił SN w orzeczeniu z 17.6.1960 r. 3 CR 328/60, OSPiKA 1962/6/ 162), dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 kh (poprzednio art. 18 pr) można obalić w każdym postępowaniu opierając się na wszelkich dostępnych środkach dowodowych. Postępowanie z art. 524 kpc nie jest tu wyjątkiem (K. Piasecki - op. cit., s. 19-20, uw. 7). Za możliwością obalenia domniemania z art. 3 kwh zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.7.2004 r. SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, jak i doktryna (K. Zaradkiewicz, Domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a proces dotyczący nieujawnionego bądź ujawnionego błędnie, Palestra 2005/3-4/230; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Postępowanie wieczystoksięgowe, LexisNexis 2014, s. 101- 103, uw. 27-33).
Nikt nie podważa tezy, że w każdym postępowaniu sądowym (i administracyjnym) można obalić domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdy ujawnienie prawa (czy jego wykreślenie) nastąpiło w trybie wpisu deklaratywnego, rejestrującego zmianę stanu prawnego nieruchomości. [...] Jednak bez wahania trzeba tutaj stanowczo wesprzeć współczesne stanowisko doktryny (k. Gołębiowski, O domniemaniach, cz. 1, s. 90-92; także B. Jelonek-Jarco w: [red.] J. Pisuliński - op. cit., s. 101), wyrażające tezę, że również w przypadku konstytutywnego wpisu obalenie domniemania może nastąpić w każdym postępowaniu (sądowym i administracyjnym), jeżeli od tego zależy (przy zakwestionowaniu domniemania) rozstrzygnięcie sprawy. W żadnym razie nie jest tu konieczne uprzednie "konstytutywne wykreślenie prawa"; zwłaszcza na podstawie wyroku wydanego w trybie art. 10 KWU. Nie można również posługiwać się fałszywym argumentem, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem, a po uprawomocnieniu wiąże inne sądy (art. 365 KPC) i nie może być obalony w innym postępowaniu (zob. ponownie uzasadnioną krytykę K. Gołębiowskiego, O domniemaniach, cz. 1, s. 91; także B. Jelonek-Jarco - op. cit., s. 102-103; E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU. Art. 6261-62613 KPC. Komentarz, C.H. Beck 2018, s. 92-93, nb 44 do art. 3). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.
Art. 31 ust. 2 kwh (Dz.U. z 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm.) pozwala na uaktualnienie treści wpisu bez potrzeby wytaczania powództwa przewidzianego w art. 10 tej ustawy, jeżeli niezgodność ta zostanie wykazana orzeczeniem sądowym lub innymi odpowiednimi dokumentami, bez potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń, niedopuszczalnych w postępowaniu wieczystoksięgowym (art. 6268 § 2 kpc), albo w uwzględnieniu skutków prawnych następujących ex lege. Dokumentem takim jest ostateczna decyzja administracyjna, także wtedy, gdy została zaskarżona do sądu administracyjnego (postanowienie SN z 4.10.2010 r. I CSK 637/10, aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, t. IV, GUDI LEX, Wolters Kluwer 2020, s. 448 do art. 6268 § 2 kpc). Domniemanie z art. 3 kwh należy do domniemań wzruszalnych (prostych), które dopuszczają dowód na przeciwieństwo (paesumptiones iuris tantum); domniemanie z art. 5 kwh należy do domniemań niezbitych (niewzruszalnych; K. Piasecki w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2 s. 416-417, uw. 1, 3, 4, 7 do art. 234 kpc). W wyroku z 10.10.1997 r. II CKN 378/97, (OSP 1998/6/111 z glosą A. Szpunara), Sąd Najwyższy przyjął, że sąd może z urzędu dopuścić dowód przeciwko domniemaniu prawnemu, jeżeli ustawa tego nie wyłącza (T. Ereciński w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 313-314, uw. 1, 4, 5 do art. 234 kpc).
Naruszenie art. 3 ust. 1 kwh nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), bowiem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd Ministra, że wywodzenie interesu prawnego w sprawie przez skarżącą z zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, a następnie komunalizacyjnego, nie skutkowało uznaniem, że skarżąca ma interes prawny (art. 28 kpa) w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z 16 września 2002 r. Wykazanie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym byłoby możliwe dopiero w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji scaleniowej w części obejmującej dawne działki nr [...] i [...] (na skutek jednego z postępowań nadzwyczajnych). Samo podnoszenie przez skarżącą zarzutu wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu scaleniowym nie skutkuje uznaniem, że skarżącej przysługuje interes strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek nr [...] i [...].
Trafnie Sąd I instancji podnosi, że samo przekonanie skarżącej o wadliwości podstawy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie kreuje po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284, dalej EKPC) przez ich błędną wykładnię i pozbawienie skarżącej prawa do sądu. Skarżąca nie została pozbawiona prawa do sądu, z tego prawa skorzystała, poddając kontroli zaskarżoną decyzję. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, może ona na drodze cywilnoprawnej prowadzić spór o własność gruntów stanowiących drogi, bowiem - jak to wyżej wskazano - spór w tej materii ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kpc.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw ustalenia o braku interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w sprawie dotyczącej nieodpłatnego przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, zostały w zaskarżonym wyroku wyjaśnione w sposób prawidłowy, rzeczowy i pogłębiony. Ustalenie to nie narusza art. 28 kpa.
Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji uznając, że Minister ze szczególną starannością zgromadził obszerny materiał dowodowy i rzetelnie ocenił zgromadzone w sprawie dowodowy, wyprowadzając z nich trafne wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.