I SA/Wa 224/17

I SA/Wa 224/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1961 r. numer [...], o odmowie przyznania własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dalej jako orzeczenie Prezydium), w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność [...]. Nieruchomość ta odpowiada obecnie działkom nr nr [...] - cz., [...], [...], [...] i nr [...], stanowiącym własność [...] oraz działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu ww decyzji SKO podało, iż ww nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret), i zgodnie z art. 1 ww. dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przeszła na własność gminy [...]. Objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez gminę [...] nastąpiło na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U z 10 lutego 1948 roku, Nr 6 poz. 43) - w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. Termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, upłynął zatem w dniu 16 lutego 1949 r. SKO podało także, że objęte decyzją nadzorczą orzeczenie Prezydium zostało wydane na wniosek Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] stycznia 1949 r. a nie ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli, którymi byli w poszczególnych udziałach H. S., J. – A. S., B. L. M., K. W. M. i J. G.
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium w dniu [...] czerwca 2011 r. złożył P. S. - następca prawny J. A. S. W wyniku jego rozstrzygnięcia zapadły opisane na wstępie decyzje SKO, wg którego orzeczenie Prezydium zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie legitymowały Urzędów Likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich.
SKO wyjaśniło, że stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1306/14, organ stwierdził, że wnioski dekretowe mogli składać właściciele wszelkich gruntów przejętych na mocy dekretu warszawskiego, zaś krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy określał art. 7 dekretu. Wyjaśnił dalej, że w dacie wejścia w życie dekretu czyli w dniu 21 listopada 1945 r. równolegle obowiązywał dekret z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych ( Dz. U. 17, poz. 97 ze zmianą dokonaną dnia 23 lipca 1945 r., Dz. U. Nr 30, poz.179.), który w art. 1 określał, jaki majątek jest majątkiem opuszczonym i powoływał do życia Główny Urząd Tymczasowego Zarządu Państwowego. SKO szczegółowo opisało zależności między ww przepisami i wskazało m.in., iż w dacie wejścia w życie dekretu urzędy likwidacyjne jeszcze nie istniały gdyż zostały powołane do życia dopiero dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Szczegółowy zakres ich działania określały przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485), uprawniające je m.in. do ustalenia, czy dany majątek jest opuszczony, czy poniemiecki, zabezpieczenia takiego majątku, jego szacowania oraz dysponowania. Podobną regulację zawierały przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Paragraf 7 uprawniał urzędy likwidacyjne do podejmowania działań związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków. Dotyczyły one majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w art. 12 ust. 1 i 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania urzędy likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Jak wyjaśnił organ, Urzędy Likwidacyjne w żadnym z tych aktów prawnych nie zostały upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, ww tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, niepubl. oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. OSK 66/11, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 616/11, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ostatecznie organ uznał, że urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do reprezentowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu a ponieważ w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że ani właściciel gruntu, ani następca prawny dotychczasowego właściciela lub osoba reprezentująca jego prawa nie zgłosili w teminie sześciomiesięcznym od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy – to orzeczenie Prezydium z dnia [...] września 1961 r. znak: [...] zostało wydane bez dostatecznych podstaw prawnych, a zatem w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkująca stwierdzeniem jego nieważności. Jednocześnie organ określił przesłanki zastosowania trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 § 1 kpa.
Organ wyjaśnił przy tym, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1961 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych gdyż te, jak wskazał, należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jego pośredni efekt. Wyjaśnił, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] a użytkownik wieczysty ujawniony został w kw na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku oraz umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] listopada 1965 r. Natomiast działka nr [...], objęta obecnie księgą wieczystą KW [...], stanowi własność [...] w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 2012 r. Stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium, jak wskazał organ, nie narusza praw podmiotów posiadających prawa rzeczowe do ww nieruchomości.
Skargę na ww decyzję SKO złożyła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej jako skarżąca). Zarzuciła SKO naruszenie:
- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności jaki jest aktualny stan prawny działek tworzących ww nieruchomość warszawską;
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji znak: [...] z dnia [...].05.2016 r.,
- art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1961 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych,
- art. 105 § 1 kpa poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieumorzenie postępowania.
Wg skarżącej niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez zainteresowane podmioty nie może skutkować stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] września 1961 r. numer [...]. Skarżąca podniosła ponadto, że ww orzeczenie Prezydium wywołało nieodwracalne skutki prawne. Powołała się także na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., Sygn. akt P 46/13.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie Prezydium zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Podstawowy zarzut, jaki został postawiony orzeczeniu kontrolowanemu w trybie nadzwyczajnym sprowadzał się do rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Gdy chodzi o kwestię stwierdzenia zaistnienia w danym przypadku rażącego naruszenia prawa, to SKO obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło zasady, jakie winny mieć zastosowanie w takim przypadku i zasad tych w żadnej mierze Sąd nie kwestionuje.
Urzędy likwidacyjne zostały utworzone na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) a ich szczegółowy zakres działania określało rozporządzenie Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 481) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Z przepisów tych wynika, że podstawowym zadaniem urzędów likwidacyjnych było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, a ponadto sporządzenie inwentarza i oddanie majątku w najem lub dzierżawę oraz także jego sprzedaż. Stąd też wnioski "dekretowe" urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, niemające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działania, nie mogą wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (vide np. wyroki NSA z dnia: 11.03.2016, sygn. akt I OSK 1306/14, 12. 08. 2014, sygn. akt I OSK 1066/14, 3.09. 2013 r. sygn. akt I OSK 658/12, 26.04.2012, sygn. akt I OSK 616/11, 6.12.2011 r. sygn. akt I OSK 66/11, 16.02.2006, sygn. akt OSK 440/05, 15.03.2005, sygn. akt OSK 8/04 i 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00 oraz wyrok NSA z dnia 10.11.2016, I OSK 611/15). Konsekwencją takiego stanowiska jest uznawanie, iż orzeczenia dekretowe wydane na wniosek urzędów likwidacyjnych jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa są nieważne, zaś postępowania dotychczas niezakończone a prowadzone z wniosku ww urzędów podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wszczęcie postępowania i wydanie orzeczenia w sprawie przyznania własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu - bez skutecznie złożonego wniosku – prowadzi do stwierdzenia nieważności orzeczenia, jako naruszającego przepis art. 7 dekretu w sposób oczywisty i rażący.
W ocenie Sądu SKO nie naruszyło przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 7 kpa. W kontekście treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezrozumiały jest zarzut skargi wskazujący na to, że organ nie dokonał stosownych ustaleń co do aktualnego stanu prawnego ww nieruchomości w odniesieniu do powstałych wtórnie poszczególnych działek.
Organowi nie sposób zarzucić też, iż nie badał - czy w sprawie, w związku z wydaniem orzeczenia Prezydium doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Trzeba podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności (w części) negatywnego (czyli odmownego) orzeczenia Prezydium odnośnie do złożonego w trybie art. 7 dekretu wniosku przez nieuprawniony do tego podmiot. Jednocześnie z akt sprawy ani z okoliczności faktycznych nie wynika aby jakikolwiek inny podmiot, w szczególności podmiot uprawniony wg brzmienia przepisów dekretu, wniosek taki złożył. W konsekwencji stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium, które nie przyznawało żadnemu podmiotowi jakichkolwiek praw, ani nie powoduje aktualności jakiegokolwiek innego wniosku dekretowego, w żadnej mierze nie narusza praw obecnych właścicieli tj. SP czy gminy, a także praw użytkowników wieczystych tj. Skarbu Państwa czy skarżącej Spółdzielni. Ww negatywne orzeczenie Prezydium nie spowodowało, jak zdaje się wynikać z argumentacji skargi, że sporny grunt przeszedł na własność podmiotu publicznoprawnego, co w konsekwencji miałoby umożliwić dalszy obrót cywilnoprawny, w tym ustanowienie następnie w stosunku do ww nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Trzeba podkreślić, że prawo własności ww nieruchomości dekretowej przeszło na własność gminy na podstawie art. 1 dekretu (a więc z mocy samego prawa), a nie na podstawie spornego negatywnego orzeczenia Prezydium. Orzeczenie to nie tylko nie wywołało zatem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa lecz dla stanu prawnego nieruchomości nie wywołało żadnych zmian w prawie własności określonym przepisami dekretu.
Nie można też uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez wydanie nadzorczej decyzji merytorycznej w miejsce umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. Strona skarżąca podnosiła, że skoro Rejonowy Urząd Likwidacyjny nie miał możliwości składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej w imieniu właścicieli nieruchomości – to postępowanie z wniosku ich spadkobierców winno być umorzone, jako prowadzone na wniosek osoby nieuprawnionej. Ta argumentacja skarżącej również nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem stanowisku Spółdzielni, wniosek Urzędu Likwidacyjnego wymieniał nazwisko "S." choć w żadnej mierze działalność tegoż urzędu, w tym prawo do złożenia wniosku dekretowego od ww osoby nie pochodziło. Spadkobiercy współwłaścicieli dekretowych mają jednak interes prawny żądając wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia wydanego w wyniku złożonego przez urząd wniosku w imieniu figurującej w księdze wieczystej "S.".
Wreszcie, biorąc pod uwagę treść i uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 a także jego zakresowy charakter – nie można przyjąć, iż miałby on zastosowanie w kontrolowanej sprawie. W szczególności, że wskazuje on na "nabycie prawa" bądź "ekspektatywę nabycia prawa", z którymi w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia – jako, że orzeczenie Prezydium wydane w wyniku wniosku urzędu likwidacyjnego żadnych praw nie nadawało.
Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.