I SA/WA 2239/21

I SA/Wa 2239/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym
Monika Sawa
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2021 r. nr GZ.rn.625.492.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. uchyla punkt 1) zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 marca 1949 r. nr UR.2.I.6/224/47 odnośnie pgr [...], pgr [...] i pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) oraz pgr [...], pgr [...], zapisanych pod ks. gr. gm. kat. K. pod lwh [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa – Starosty O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. J., decyzją z 13 lipca 2021 r. nr GZ.rn.625.492.2013 w pkt: 1) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...], w części w jakiej orzekł o parcelach opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...]; opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...], pgr [...]; opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]) stwierdził, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa w części w jakiej orzeka o parcelach opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pb [...] opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...]; opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] - lecz nie stwierdził nieważności tego zarządzenia z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych; 3) odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...] w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Minister podał, że J. J. pismem z 28 listopada 2013 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskich [...] Południowe i [...] w [...] pod nr [...], pow. [...], objęte Iwh nr [...], Iwh nr [...] - ks. grunt. kat. [...] oraz Iwh nr [...] ks. grunt, dla gm. kat. [...] przy Sądzie [...] o obszarze [...] ha w powiecie [...], stanowiące własność spadkobierców po E.S. na własność Skarbu Państwa.
Dalej Minister wskazał, że podstawą prawną przejęcia nieruchomości ziemskich [...] Południowe i [...] był art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321) – dalej zwanego dekretem". Według tego przepisu na cele reformy rolnej oraz osadnictwa mogły być przejęte wszelkie nieruchomości ziemskie niepodpadające pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – dalej zwanego "dekretem PKWN", które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane.
Zadaniem dekretu było uporządkowanie kwestii własnościowych w takich sytuacjach, gdy pomimo, iż majątek nie spełniał warunków obszarowych przewidzianych w dekrecie PKWN, to jednak faktycznie został przejęty na te cele.
Według organu nadzoru w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego należało zatem zbadać, czy przejęty majątek: 1) był nieruchomością ziemską, 2) nie podpadał pod działanie dekretu PKWN, 3) został rozparcelowany do 1 sierpnia 1945 r., 4) został rozparcelowany w toku reformy rolnej.
Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieruchomości ziemskiej Minister odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt. W 3/89, który stanął na stanowisku, że są to nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej przez inne podmioty.
Minister podał, że w trakcie postępowania z Archiwum Akt Nowych (pismo Archiwum z 28 stycznia 2014 r.) pozyskany został dokument "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 1 stycznia 1950 r.". Jak wynika z tego dokumentu w skład nieruchomości [...] i [...] wchodziły grunty orne (łącznie [...]ha), łąki (łącznie [...]ha), pastwiska (łącznie [...]ha), ogrody warzywne (łącznie [...]ha), lasy (łącznie [...] ha). Oznacza to, że wymieniona nieruchomość była lub mogła zostać wykorzystana (w chwili przejęcia) na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Świadczą o tym rodzaje gruntów wchodzących w jej skład. Nie może zatem budzić wątpliwości, że były to nieruchomości ziemskie, w myśl przytoczonej wyżej uchwały Trybunału Konstytucyjnego.
Z samej treści badanego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. wynika, że sporne nieruchomości ziemskie zostały uznane za niepodpadające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Miało to zostać stwierdzone orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z 9 lipca 1945 r., którego jednak w trakcie postępowania nie udało się odnaleźć (pismo do Archiwum Państwowego w [...] oddział w [...] z [...] marca 2014 r. i odpowiedź Archiwum z [...] kwietnia 2014 r.).
Zdaniem Ministra nie ma podstaw, aby kwestionować, że orzeczenie takie w istocie zostało wydane (wspomina się o nim w dokumencie urzędowym oraz brak jest innych dowodów, które przeczyłyby rozstrzygnięciom podjętym orzeczeniem z 9 lipca 1945 r.). Zasadne zatem było przyjęcie, że nieruchomości ziemskie [...] Południowe i [...] w [...] nie podpadały pod działanie dekretu PKWN, co wypełniałoby drugi z warunków określonych w art. 1 pkt 4 dekretu.
Odnosząc się do kwestii rozparcelowania gruntów przed 1 sierpnia 1945 r. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że dokonano tylko częściowej ich parcelacji przed tą datą. O parcelacji przed 1 sierpnia 1945 r. wspomina pozyskane z Sądu Rejonowego w [...] (pismo z 17 kwietnia 2014 r.) orzeczenie Powiatowego Urzędu [...] w [...] z [...] marca 1946 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji i szacunku gruntów rozparcelowanych na zasadzie dekretu PKWN w majątku [...], gmina [...]. Orzeczenie to zatwierdza szacunek inwentarza żywego i martwego, zasiewów przydzielonych w tymże majątku poszczególnym nabywcom, co miało nastąpić zgodnie z protokołem komisji klasyfikacyjno-szacunkowej z 26 czerwca 1945 r. Ponadto z treści orzeczenia wynika, że protokół zawierał również rejestr pomiarowo-szacunkowy, wykaz imienny nabywców na inwentarz żywy, martwy i zasiewy oraz szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją. Data sporządzenia tego protokołu jednoznacznie wskazuje, że do parcelacji doszło przed 1 sierpnia 1945 r.
Minister zaznaczył, że wspomniany rejestr pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych również został przesłany z Sądu Rejonowego w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2014 r. Wprawdzie na otrzymanym egzemplarzu rejestru widnieje data [...] grudnia 1946 r. jednakże nie budzi wątpliwości organu, że o tym dokumencie mowa była w orzeczeniu Powiatowego Urzędu [...] z [...] marca 1946 r. Obejmuje on listę osób na rzecz których dokonano parcelacji, a do każdej z nich przyporządkowane zostały numery otrzymanych parcel. W trakcie postępowania administracyjnego pozyskano również akty nadania ziemi na te osoby. Akty zarazem stanowią potwierdzenie tego, co zawarto w rejestrze pomiarowo-szacunkowym (wymieniają osoby oraz działki, które im nadano).
W ocenie Ministra z wymienionych dokumentów wynika, że przed [...] sierpnia 1945 r. rozparcelowano parcele: pgr [...] na rzecz A. O., pgr [...] na rzecz A. K., pgr [...] na rzecz J. D., pgr [...] na rzecz J. R., pgr [...] na rzecz J. S., pgr [...] na rzecz A. W., pgr [...] na rzecz W. P., pgr [...] na rzecz W. W., pgr [...] na rzecz M. M. oraz pgr [...] na rzecz W. L..
Wpisu prawa własności w księgach wieczystych wymienionych osób dokonano na wniosek Starostwa Powiatowego [...] do Sądu Grodzkiego w [...] z [...] grudnia 1949 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach gruntowych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233) z czego płynie wniosek, że parcelacji dokonano w toku reformy rolnej.
Zatem organ nadzoru uznał, że odnośnie tych parcel spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 1 pkt 4 dekretu. Należało zatem odmówić w tym zakresie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...].
W ocenie Ministra w pozostałym zakresie doszło do bezprawnego przejęcia nieruchomości i należało stwierdzić nieważność zarządzenia Ministra w tej części, z wyłączeniem parcel, co do których zaszły nieodwracalne skutki prawne.
Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru podał, że o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji administracyjnej można mówić, gdy po jej wydaniu doszło do obrotu nieruchomością w warunkach chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przy czym dany akt wywołuje nieodwracalny skutek, gdy przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2546/19).
W celu ustalenia, które działki zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich (innych niż Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci i jednostki samorządu terytorialnego) chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, orzekający w niniejszej sprawie organ nadzoru dopuścił dowód z opinii biegłego w przedmiocie naniesienia na aktualną mapę ewidencyjną gruntów nieruchomości ziemskiej "[...]" i [...] położonych w [...], pow. [...], o ogólnym obszarze [...] ha wraz z rozliczeniem powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, znajdujących się w jej granicach. Biegły wykonał synchronizację aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną w skali 1:2880, która w sposób graficzny obrazuje granice parcel gruntowych i użytki gruntowe (brak jest dokumentów pomiarowych wykonanych przed 1945 r.). Efektem tego są załączniki graficzne obrazujące położenie nieruchomości katastralnych w obecnych działkach ewidencyjnych. Opinia zawiera również rozliczenie powierzchni działek katastralnych w aktualnych działkach ewidencyjnych wraz z informacją o ich właścicielach. Opinia biegłego pozwala na identyfikację dawnych parcel względem obecnych działek, co skutkuje tym, że organ administracji wydając rozstrzygnięcie w badanej sprawie mógł posłużyć się poprzednio obowiązującymi oznaczeniami gruntów. W związku z tym, jako załączniki do decyzji dodane zostały: "Mapa części nieruchomości ziemskiej [...] objętej dawną księgą [...] na aktualnej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000", "Mapa części nieruchomości ziemskiej [...] objętej dawną księgą [...] na aktualnej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000" oraz "Mapa części nieruchomości ziemskiej [...] objętej dawną księgą [...] na aktualnej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000".
Na podstawie opinii biegłego Minister ustalił, że w posiadaniu Skarbu Państwa (w tym jednostek samorządu terytorialnego) pozostają nadal dawne parcele opisane w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...]; opisane w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]), pgr [...]; opisane w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...].
Co do tych parcel Minister stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...].
Z kolei – zdaniem Ministra - nieodwracalne skutki prawne zachodzą w stosunku do dawnych parcel opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pb [...]; opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...] (w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), pgr [...] opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...].
Wobec ustaleń Ministra, że grunty te stanowią własność osób trzecich organ stwierdził, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, i że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Odnośnie stron postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 28 kpa Minister wskazał, że prawa osób, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych w żaden sposób nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu dotyczącym zbadania legalności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform
Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...]. W konsekwencji brak jest przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać dla takich właścicieli (użytkowników wieczystych) interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Zdaniem Ministra interes prawny w badanej sprawie mają jedynie: dawni właściciele (ich następcy), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci, jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2021 r. Skarb Państwa działający poprzez Starostę [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. Nr. [...] odnośnie pgr [...], pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...]) oraz pgr [...], o których mowa w pkt 1) zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie poprzez pominięcie faktu, że działki pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...]) są w użytkowaniu wieczystym osób prawnych innych, niż jednostki samorządu terytorialnego, a pgr [...] są własnością osób fizycznych, a zatem w stosunku do ww. nieruchomości zachodzą nieodwracalne skutki prawne związane z ochroną praw nabytych w dobrej wierze, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu Skarb Państwa wskazał, że w pkt 1) zaskarżonej decyzji organ stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. [...], w części w jakiej orzekł o parcelach pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...]) oraz pgr [...]. Tymczasem: 1) dla działki nr [...] obręb [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z treści której wynika, że działka ta choć stanowi własność Skarbu Państwa, to jednak oddana została w użytkowanie wieczyste firmie [...] z siedzibą w [...], 2) dla działki nr [...] obręb [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z treści której wynika, że działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste firmie [...] z siedzibą w [...], 3) dla działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z treści której wynika, że działka ta choć stanowi własność Skarbu Państwa, to jednak oddana została w użytkowanie wieczyste firmie [...] z siedzibą w [...], 4) dla działki nr [...] obręb [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z treści której wynika, że działka ta choć stanowi własność Skarbu Państwa, to jednak oddana została w użytkowanie wieczyste firmie [...] z siedzibą w [...], 5) dla działki nr [...] obręb [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z treści której wynika, że działka ta choć stanowi własność Skarbu Państwa, to jednak oddana została w użytkowanie wieczyste firmie [...] z siedzibą w [...], 6) dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a dla działki nr [...], w których to księgach jako właściciele figurują osoby fizyczne.
Zdaniem skarżącego nabycie przez ww. podmioty prawa użytkowania wieczystego na ww. gruntach w dobrej wierze, jak i nabycie prawa własności przez osoby fizyczne wywołuje nieodwracalne skutki prawne w postaci braku możliwości wydania ww. nieruchomości spadkobiercom po E. S. Z powyższego względu w stosunku do ww. gruntów organ nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. nr. [...], a najwyższej stwierdzić, że w tym zakresie ww. zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie wskazując, że ustalenia w zakresie rozdysponowania poszczególnych działek na rzecz osób trzecich oparł na dokumentacji dostarczonej przez biegłego geodetę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie trzeba wskazać, że niniejsza skarga dotyczy oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2021 r. w zakresie w jaki decyzja ta stwierdza w pkt 1) nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. w części orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...]) oraz pgr [...].
Zdaniem Sądu treść skargi, w tym wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w opisanej wyżej części, sformułowane w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) oraz naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 2 kpa), a także przytoczona w uzasadnieniu skargi argumentacja na poparcie jej zasadności wskazują, że zakres zaskarżenia wskazany przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Oświęcimskiego dotyczył opisanej wyżej części decyzji organu nadzoru.
Wobec tego Sąd dokonał oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 lipca 2021 r. w granicach jej zaskarżenia wyznaczonych niniejszą skargą.
Sąd podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., w części orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z art. 1 pkt 4 dekretu, stanowiącego podstawę materialnoprawną, kwestionowanego zarządzenia z [...] marca 1949 r., na cele reformy rolnej oraz osadnictwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie, niepodpadające pod działanie dekretu PKWN, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane.
Trzeba wskazać, że przepisy dekretu nie zawierają legalnej definicji faktycznego rozparcelowania nieruchomości ziemskich (art. 1 pkt 4 dekretu). Tym niemniej w ustawie z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 70, poz. 462) oraz w ustawie z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1) ustawodawca użył pojęcia "parcelacja". Pojęcia tego użyto także w rozporządzeniach wykonawczych do obu ustaw.
W języku polskim pod pojęciem parcelacja rozumie się dzielenie większych obszarów ziemi lub lasów na mniejsze części lub działki (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1964, t. VI, s. 121).
Zatem za faktycznie rozparcelowane należało uznawać te nieruchomości ziemskie niepodpadające pod działanie dekretu PKWN, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do 1 sierpnia 1945 r. rzeczywiście podzielone na mniejsze części lub działki, w trybie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) – dalej zwanego "rozporządzeniem wykonawczym", które weszło w życie 29 marca 1945 r.
Na skutek faktycznego rozparcelowania tychże nieruchomości, po wejściu w życie rozporządzenia wykonawczego, winno dojść do faktycznego podziału ziemi (art. 10 dekretu PKWN). Według § 31 rozporządzenia wykonawczego faktycznego podziału ziemi według zatwierdzonego projektu podziału (§ 29) dokonywali mierniczy, wydelegowani przez powiatowy urząd ziemski. W wypadkach braku odpowiedniej ilości mierniczych dla dokonania podziału ziemi, faktyczny podział mógł być przeprowadzony prowizorycznie na gruncie przez komisję podziału ziemi pod ogólną kontrolą mierniczego. Zgodnie zaś z § 33 rozporządzenia wykonawczego po zatwierdzeniu projektu podziału ziemi oraz po wydzieleniu działek na gruncie pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzali nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczali nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego. Dokument nadania stanowił tytuł własności nadanej działki i był podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych.
Zatem faktyczne rozparcelowanie nieruchomości ziemskiej niepodpadającej pod działanie dekretu PKWN do 1 sierpnia 1945 r. miało swój początek po zatwierdzeniu projektu podziału ziemi, a koniec przed wprowadzeniem poszczególnych nowonabywców w posiadanie już wydzielonego terenu i wręczenie im aktów nadania ziemi.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że do 1 sierpnia 1945 r. przedmiotowa nieruchomość ziemska w zakresie opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] nie została nawet objęta opracowanym projektem podziału, o którym mowa w § 27 rozporządzenia wykonawczego. Znajdujące się w aktach sprawy: rejestr z 1946 r. oraz wykazy i zestawienia z 1949 r. nie wskazują jaka do 1 sierpnia 1945 r. była liczba wydzielonych działek z parcel gruntowych: [...], czy też liczba wydzielonych gospodarstw.
Wobec tego w niniejszej sprawie, w zakresie opisanych wyżej parcel gruntowych, doszło do wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zarządzenia z [...] marca 1949 r. z oczywistym, a przez to z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniem prawa materialnego – art. 1 pkt 4 dekretu, co nie mogło być akceptowane w praworządnym państwie, z uwagi na skutki w postaci odjęcia prawa własności osobom fizycznym przy zastosowaniu regulacji prawnej, która miała zastosowanie fakultatywne, skoro w trybie dekretu nieruchomości ziemskie niepodpadające pod dekret PKWN "mogły" być przejęte na cele reformy rolnej i osadnictwa.
Wątpliwości Sąd budzi natomiast to jakie poszczególne obecne działki ewidencyjne odpowiadają poszczególnym dawnym parcelom: [...]. Nie jest jasne, czy ujęte w pkt 1) zaskarżonej decyzji działki ewidencyjne nr: [...] odpowiadają wszystkim trzem dawnym parcelom gruntowym: [...], czy też tylko pgr [...]. W dokumentacji geodezyjnej (opinii biegłego geodety z [...] grudnia 2020 r., w tym na mapie stanowiącej Załącznik nr [...] i w zestawieniu gruntów stanowiącym Załącznik nr [...]) zestawiono jedynie "zbiorczo" m.in. dawne pgr: [...] pochodzące z lwh [...] z wieloma obecnymi działkami ewidencyjnymi.
Nie jest też jasne, czy dawne parcele gruntowe nr [...] są tożsame z obecnymi działkami ewidencyjnymi odpowiednio z działką nr [...] zapisaną w Kw nr [...] oraz z działką nr [...] zapisaną w Kw [...], jak twierdzi Skarb Państwa w skardze. Z opinii biegłego geodety z [...] grudnia 2020 r., w tym z mapy stanowiącej Załącznik nr [...] i z zestawienia gruntów stanowiącego Załącznik nr [...] do tejże opinii nie wynika, aby dawne parcele gruntowe nr [...] i [...] miały swe tożsame odpowiedniki numeryczne w obecnych działkach ewidencyjnych.
Poza tym Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie nie zostały w sposób wszechstronny i dokładny wyjaśnione okoliczności dotyczące przeszkody do stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, odnoszące się do opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...].
Sąd zwraca uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazano, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy, np. sytuacji, gdy ostateczna decyzja pozostaje w normalnym związku przyczynowo-skutkowym ze zbyciem przez Państwo gruntu na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Istotne jest to, że bezpośredni związek w relacji ostateczna decyzja - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) zachodził wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został tą decyzją administracyjną, a nie inną późniejszą decyzją.
Dla oceny wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa istotne było to w jaki sposób i w jakim trybie, po wydaniu zarządzenia z 15 marca 1949 r., doszło do zmiany stanu prawnego przedmiotowych parcel gruntowych, w szczególności, czy miał miejsce obrót cywilnoprawny gruntami wchodzącymi w skład tychże parcel na rzecz osób trzecich (osób fizycznych, osób prawnych) i czy było to bezpośrednim skutkiem kwestionowanego zarządzenia z [...] marca 1949 r.
Dopiero bowiem ustalenie, że w niniejszej sprawie nastąpiły zmiany w zakresie stanu prawnego spornych gruntów i że nie były one bezpośrednim następstwem zarządzenia z [...] marca 1949 r., lecz następstwem innych, późniejszych zdarzeń o charakterze prawnym, skutkujących zmianami w zakresie tytułu prawnorzeczowego do gruntu (np. uwłaszczenia z mocy prawa państwowych osób prawnych stwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną), pozwoliłoby na uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.
Minister nie ustalił natomiast w jaki sposób i w jakim trybie następowały zmiany stanu prawnego terenu zawierającego się w dawnych pgr: [...] po wydaniu zarządzenia z [...] marca 1949 r. i czy zmiany prawnorzeczowe miały z tymże aktem bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.
Wobec tego twierdzenie Ministra (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) jakoby sporne grunty pozostawały w posiadaniu Skarbu Państwa (w tym jednostek samorządu terytorialnego) i że w tym zakresie należało stwierdzić nieważność kwestionowanego zarządzenia z [...] marca 1949 r. było oparte na okolicznościach niewystarczających do ustalenia których konkretnie działek ewidencyjnych dotyczyły poszczególne dawne pgr: [...], a w konsekwencji do oceny wywołania przez powyższe zarządzenie, we wskazanej wyżej części, nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poprzez brak wyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny sfery przedmiotowej sprawy oraz okoliczności dotyczących wywołania przez kwestionowane zarządzenie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzając w pkt 1) zaskarżonej decyzji nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r. w części orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa opisanych w ks. gr. gm. kat. [...] pod Iwh [...]: pgr [...] (w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...]) oraz pgr [...], wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjmie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", skoro w dacie wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) niniejsze postępowanie nieważnościowe było zakończone ostateczną decyzją z 13 lipca 2021 r., która weszła do obrotu prawnego [...] lipca 2021 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy).
Minister będzie miał na uwadze to, że po [...] września 2021 r., w którym to dniu wszedł w życie art. 158 § 3 kpa w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wyłoniło się istotne zagadnienie związane z kwestią dopuszczalności kontynuowania postępowania nieważnościowego zakończonego ostateczną decyzją przed 16 września 2021 r., jeżeli po tym dniu decyzja ta została uchylona i wskutek tego postępowanie nieważnościowe stało się ponownie postępowaniem w toku. Z art. 158 § 3 kpa wynika bowiem, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skoro więc zarządzenie z 1949 r. jest indywidualnym aktem administracyjnym podlegającym regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego to również art. 158 § 3 kpa może w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie.
Poza sporem jest to, że od 15 marca 1949 r. w którym to dniu wydane zostało zarządzenie, będące przedmiotem postępowania nieważnościowego, upłynęło ponad trzydzieści lat. Skoro więc w wyniku niniejszego wyroku uwzględniającego skargę postępowanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1949 r., częściowo co do pgr: [...] pozostaje w toku (art. 152 ppsa), to Minister winien rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 158 § 3 kpa, jako przepisu procedury administracyjnej stosowanego wprost w indywidualnych sprawach nieważnościowych od chwili jego wejścia w życie.
Jeżeli zaś art. 158 § 3 kpa w obecnym brzmieniu przewiduje ustawowy zakaz wszczynania postępowań nieważnościowych po 16 września 2021 r. wobec decyzji administracyjnych, od których ogłoszenia lub doręczenia upłynęło trzydzieści lat, to w przypadku spełnienia się wymienionej w tym przepisie przesłanki upływu czasu w sprawach będących w toku po wyroku uwzględniającym skargę, wykluczone będzie kontynuowanie postępowania nieważnościowego, ponieważ stanie się ono bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, jako postępowanie w toku dopiero po 16 września 2021 r. W takim przypadku postępowanie nieważnościowe powinno być przez organ umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 kpa oraz w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1866/19).
Zatem w pierwszej kolejności Minister wyjaśni i oceni, jakim poszczególnym obecnym działkom ewidencyjnym odpowiadają poszczególne dawne pgr: [...], aby ustalić którego gruntu w terenie dotyczy przedmiot postępowania nieważnościowego, po wyroku uwzględniającym skargę.
Następnie Minister wyjaśni i oceni, czy od dnia doręczenia zarządzenia z 15 marca 1949 r. upłynęło trzydzieści lat, przyjmując, że użyte w art. 158 § 3 kpa sformułowanie "doręczenie decyzji" może być rozumiane także jako wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego poprzez jej upublicznienie na zewnątrz aparatu pomocniczego organu administracji państwowej.
Jeżeli nie będzie możliwe ustalenie, czy nastąpił upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia zarządzenia z [...] marca 1949 r., a tym samym, czy miał miejsce upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia tego zarządzenia (art. 156 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym po 16 września 2021 r.), to Minister wyjaśni i oceni, czy kwestionowane zarządzenie, w kontrolowanej przez Sąd części, wywołało nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, mając na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku.
W zależności od poczynionych ustaleń i ocen Minister wyda decyzję w zakresie gruntu, co do którego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, którą to decyzję organ nadzoru uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).