I SA/Wa 2230/23

I SA/Wa 2230/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 98 par. 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 września 2023 r. nr DO-II.7610.161.2023.AK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 20 września 2023 r. nr DO-II.7610.161.2023.AK utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 4 sierpnia 2023 r. znak WSPN.II.752.114.2013 SCz umarzającą postępowanie z wniosku [...][...][...] S.A. w [...] (dalej jako "skarżąca") w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...][...][...] (dalej jako "[...]") z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca pismem z 19 września 2013 r., uzupełnionym w dniu 20 stycznia 2015 r., wystąpiła do Wojewody o wydanie w trybie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (wówczas Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowych działek oraz nieodpłatnego nabycia własności znajdujących się na gruncie budowli i urządzeń.
Wojewoda pismami z 4 marca 2015 r. i 24 stycznia 2020 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku uwłaszczeniowego o operat szacunkowy dla powyższych działek celem ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego, uwzględniający dyspozycje zwarte w art. 73 w zw. art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).
Skarżąca pismem z 18 lutego 2020 r. znak KNGd2.600.438.2016.MP/14, w odpowiedzi na powyższe wezwania, powołując się na art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosła o zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego do czasu uzupełnienia wniosku o operat szacunkowy.
Wojewoda postanowieniem z 17 marca 2020 r. znak WSPN.11.752.114.2013 SCz, działając na podstawie art. 98 § 1 i § 2, art. 101 § 1 i § 3 oraz art. 103 K.p.a., zawiesił na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego ww. działek. Pouczył również stronę, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Następnie Wojewoda pismem z 11 lipca 2023 r. zawiadomił skarżącą o zebraniu w sprawie materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o przysługujących jej uprawnieniach.
Wojewoda decyzją z 4 sierpnia 2023 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego ww. działek. Wyjaśnił, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., upłynął w dniu 17 marca 2023 r. Skarżąca w terminie tym nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania należało uznać za wycofane.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 105 w zw. z art. 98 § 2 oraz art. 84 K.p.a. Wskazała, że bezpodstawnie została zobowiązana do przedłożenia operatu szacunkowego, a następnie z uwagi na jego nienadesłanie, niezasadnie zawieszono postępowanie uwłaszczeniowe. Nie jest więc dopuszczalne, by skarżąca ponosiła negatywne konsekwencje procesowe w wyniku zaniechań organu prowadzącego postępowanie.
Minister decyzją z 20 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję z 4 sierpnia 2023 r. i wskazał, że art. 98 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jak natomiast wynika z akt sprawy skarżąca przed upływem terminu wskazanego w art. 98 § 2 K.p.a., czyli do 17 marca 2023 r., nie zwróciła się do Wojewody o podjęcie postępowania. Co więcej, nie ustosunkowała się również do zawiadomienia z 11 lipca 2023 r., w którym Wojewoda poinformował ją, że z uwagi na fakt, że do 17 marca 2023 r. nie wystąpiono z wnioskiem o podjęcie postępowania zaistniała okoliczność do wydania decyzji umorzeniowej oraz wskazał, że stronom przed wydaniem decyzji przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W tej sytuacji Wojewoda prawidłowo decyzją z 4 sierpnia 2023 r. umorzył postępowanie prowadzone na wniosek skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 K.p.a. poprzez niepowołanie przez Wojewodę biegłego w celu wyceny działek i wadliwe obciążenie skarżącej obowiązkiem dostarczenia operatu szacunkowego oraz zarzutu naruszenia art. 105 w zw. z art 98 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe umorzenie postępowania wskutek niewykonania przez skarżącą błędnie nałożonego zobowiązania do przedłożenia operatu szacunkowego, Minister wskazał, że zarzuty te mogą dotyczyć postanowienia z 17 marca 2020 r. o zawieszeniu postępowania, nie zaś zaskarżonej decyzji o jego umorzeniu. Do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego doszło przy tym na wniosek skarżącej, a postanowienie z 17 marca 2020 r. nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym. Wobec tego Wojewoda zobligowany był do zastosowania art. 98 § 2 K.p.a., a w konsekwencji art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania uwłaszczeniowego. W postępowaniu odwoławczym oceniana jest natomiast wyłącznie kwestia umorzenia postępowania, a nie prawidłowość jego zawieszenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 84 K.p.a. poprzez niepowołanie przez organ biegłego w celu wyceny przedmiotowych działek w sytuacji, gdy w jego ocenie uzyskanie takiej opinii było konieczne, co doprowadziło do wadliwego obciążenia skarżącej obowiązkiem złożenia operatu szacunkowego, wadliwego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wykonanie przez skarżącą zobowiązania, którego wykonaniem nie powinna być w ogóle obarczana, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania;
2) art. 105 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania wskutek niewykonania przez skarżącą zobowiązania do przedłożenia operatu szacunkowego w sytuacji, w której takim obowiązkiem w ogóle nie powinna być obciążona, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda bez podstawy prawnej zobowiązał skarżącą do przedłożenia operatu szacunkowego wskazującego na wartość działek, a następnie zawiesił postępowaniu w oczekiwaniu na ten operat. Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. następnie postępowanie to umorzył. Zgodnie zaś z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Takimi wiadomościami specjalnymi jest m.in. wycena nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii leży w ustawowym zakresie obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Nie jest tym samym dopuszczalne, aby wnioskodawca ponosił negatywne konsekwencje procesowe w skutek zaniechań organu prowadzącego postępowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z 17 marca 2020 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek skarżącej zgłoszony w piśmie z 18 lutego 2020 r., w którym powołała się ona na art. 98 § 1 K.p.a. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 24 marca 2020 r. i zostało przez nią zaakceptowane, bowiem nie zaskarżono go zażaleniem. Skarżąca nie kwestionowała zatem podstawy prawnej zawieszenia.
Zgodnie natomiast z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, w postanowieniu z 17 marca 2020 r. Wojewoda prawidłowo pouczył strony o treści ww. przepisu, tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego art. 9 K.p.a. Wojewoda nie był przy tym zobowiązany, w ocenie Sądu, do wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku.
W niniejszej sprawie trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., co do zasady winien rozpocząć bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. w dniu 17 marca 2020 r. i powinien upłynąć po 3 latach, tj. 17 marca 2023 r. Takie też terminy wskazały organy orzekające w sprawie.
Umknęło jednak uwadze organów, że zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa covidowa", w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Należy przy tym zaznaczyć, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r., a zatem rozpoczął się jeszcze przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu z 17 marca 2020 r. Skoro art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej i jego skutki w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wiąże z ogłoszeniem stanu epidemicznego, to należy przyjąć, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów lub nie rozpoczynały one biegu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2221/21, z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1991/21 i I OSK 1990/21, z 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1776/21, z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 456/21; https://cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań należało odnotować, że choć postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło w dniu 17 marca 2020 r. (po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego), to trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania nie rozpoczął z tą datą biegu z uwagi na treść art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Przepis ten został zaś uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.) z dniem 16 maja 2020 r. zgodnie z art. 76 tej ustawy. Bieg zawieszonego postanowieniem z 17 marca 2020 r. terminu, zgodnie z art. 68 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, rozpoczął się zaś po upływie 7 dni od dnia wejścia ustawy zmieniającej, tj. od 23 maja 2020 r. Skoro tak, to w okolicznościach niniejszej sprawy termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego ekspirował dopiero 23 maja 2023 r.
Powyższe rozważania i wskazanie przez organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji błędnej daty na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (tj. 17 marca 2020 r. zamiast 23 maja 2020 r.), pozostają jednak bez wpływu na prawidłowość tych decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania uwłaszczeniowego nastąpiło dopiero decyzją z 4 sierpnia 2023 r., a zatem po upływie terminu o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., i do tej daty do Wojewody nie wpłynął wniosek skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec zaś braku takiego wniosku Wojewoda zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.
Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje wypływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/14, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14, z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2358/14, https://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe.
Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 K.p.a. konstrukcji skutku niezłożenia przez skarżącą wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest także to, że skutek ten następuje z mocy prawa i nie jest zależny, ani od woli strony, ani od uznania organu. Sąd zwraca uwagę, że zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. W okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na wniosek skarżącej i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana a podstawa zawieszenia nie może być kwestionowana w postępowaniu na skutek decyzji o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 18 lutego 2020 r. określiła zarówno podstawę zawieszenia postępowania, tj. art. 98 § 1 K.p.a., jak i wskazała, że zawieszenie to jest konieczne do czasu uzupełnienia wniosku o operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych działek. Na tej też podstawie postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z 17 marca 2020 r. Charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera zaś organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, LEX nr 3045656), szczególnie już po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie przez organ biegłego na okoliczność wyceny przedmiotowej działki, skoro uważał to za konieczne, co doprowadziło do wadliwego obciążenia skarżącej obowiązkiem zapewnienia operatu szacunkowego dla działek, wadliwego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wykonanie przez nią tego zobowiązania, którego wykonaniem nie powinna być w ogóle obarczana. Jeszcze raz podkreślić należy, że postępowanie w tej sprawie podlegało zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i podstawa ta nie została przez stronę zakwestionowana, ani poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie z 17 marca 2020 r., ani też przez złożenie wniosku o jego podjęcie. Co więcej, skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na jej wniosek w każdym czasie i nawet z tego powodu, aby uniemożliwić upływ terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Okres trzyletni (dodatkowo przedłużony z uwagi na ww. terminy wynikające z ustawy covidowej), to okres wystarczający do tego, by podmiot należycie dbający o swoje sprawy, złożył w zakreślonym terminie wniosek o podjęcie zawieszonego, na jej wniosek, postępowania.
W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zaistniała konieczność umorzenia postępowania uwłaszczeniowego. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 84 § 1 K.p.a. oraz art. 105 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że organ nie miał kompetencji do badania zasadności zawieszenia postępowania, przyczyn braku złożenia przez skarżącą wniosku o podjęcie postępowania, a stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty uniemożliwiał organowi prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.