I SA/Wa 2230/18

I SA/Wa 2230/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Iwona Kosińska
Joanna Skiba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 3190/19 - Wyrok NSA z 2023-06-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 215
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 97 par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J., J. K. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. J., J. K. i M. K. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...].
Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz.279).
Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], do czasu ustalenia następców prawnych T. M. ( spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości ). Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1948 r., nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...] stanowiła własność J. i T. M.. Zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2008 r. [...] NS [...] spadek po J. M. nabyła żona T. M. oraz brat B. M. po ½ części. Postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z [...] stycznia 1975 r. [...] Ns [...] spadek po T. M. nabyli S. J. oraz A. K. po ½ części. Następnie podsumował, że warunkiem rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jest ustalenie pozostałych stron postępowania administracyjnego tj. aktualnych następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości, w tym T. M.. Wobec braku dokumentów wskazujących na następstwo prawne po ww. osobie, Prezydent zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia stosownego postępowania przed sądem powszechnym.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli S. J., J. K. i M. K..
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy wydał zaskarżone postanowienie. Przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał , że w jego ocenie Prezydent [...] nie naruszył treści tego przepisu. Organ II instancji wskazał, że postepowanie prowadzone na podstawie art. 215 u.g.n., będącego podstawą materialno- prawną postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie, musi dotyczyć wszystkich następców prawnych, czyli pełnego kręgu dawnych współwłaścicieli nieruchomości, a nie obejmować tylko osób, które zgłosiły wniosek. W wyniku powyższej oceny Wojewoda [...] uznał, że postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej L. M., spadkobierczyni po B. M. (następcy prawnym dawnych współwłaścicieli nieruchomości), stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania odszkodowawczego prowadzonego co do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę na powyższe postanowienia wnieśli S. J., J. K. i M. K., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego I. P., zarzucając mu naruszenie:
- art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] na skutek braku opartego na przepisach prawa uzasadnienia dla zawieszenia postępowania, w szczególności bezpodstawne twierdzenie o konieczności uczestniczenia w sprawie osób, które nie złożyły wniosku o odszkodowanie;
- 138§1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. art. 97 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 28 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo braku wskazania jaki interes prawny w postępowaniu mają osoby, które nie zgłosiły żądania i nie przysługują im roszczenia do odszkodowania żądanego przez strony , w konsekwencji brak wskazania, jakie zagadnienie wstępne występuje w sprawie;
-art. 153 ppsa poprzez zignorowanie faktu, że wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. sygn.. akt I SAB/Wa 182/16 sąd nakazał Prezydentowi [...] rozpatrzenia sprawy w ciągu czterech miesięcy od doręczenia mu akt sprawy, którego to wyroku Prezydent [...] do dziś nie wykonał.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję ( postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa").
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem, o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018r. poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.).
Podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obowiązujący od dnia 2 października 2008 r. art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.). Stosownie do art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, natomiast zgodnie z art. 1025 § 3 k.c. przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzenia nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. I choć spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie tym zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po zmarłym następcy prawnym współwłaścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] tj. T. M.. Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy konieczny jest udział ww. osoby w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. i czy winna ona brać udział w postępowaniu
Zgodnie z art. 215 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za :
a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.,
b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowania w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania ( merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Natomiast przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności ( tak w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001). Z kolei cechą współwłasności, wynikającą z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jest zarówno jedność przedmiotu, jak i niepodzielność wspólnego prawa. Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców J. i T. M. z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 K.c.) jest taka sama, nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po T. M. ( kolejnej następczyni prawnej po byłych właścicielach) jest w takiej sytuacji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania administracyjnego (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018r.) ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika skarżących, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n, gdyż przepis ten zawiera w sobie dwa wzajemnie powiązane elementy, co zostało szeroko omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Należy także odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania . Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak taka osoba musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko – zgodne z stanowiskiem skarżących- w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej ( lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, a to jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 kpa. Przedstawione przez sąd stanowisko jest już wyrażane w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 publik. CBOSA).
Za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 153 ppsa poprzez brak wykonania wyroku tutejszego sądu z 16 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 182/16. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu wyłącznie doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a nie merytoryczną ocenę sprawy. Jedynie organ jest uprawniony do wydawania decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego i z zachowanie wszelkich reguł procesowych. Jeśli organ prowadzący postępowanie administracyjne, po wydaniu przez sąd wyroku w sprawie skargi na bezczynność, stwierdzi wystąpienie zagadnienia wstępnego, ma prawo postępowanie zawiesić. W tych okolicznościach nie stanowi to naruszenia art. 153 ppsa.
Wobec faktu, że wskazywana przez organy I i lI instancji przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci zagadnienia wstępnego istnieje, to skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.