I SA/WA 2229/23

I SA/Wa 2229/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 września 2023 r. nr DO-II.7610.160.2023.AK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 września 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 7 sierpnia 2023 r. nr WSPN.II.752.18.2019 SCz – wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa – umarzającą postępowanie z wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. z 28 stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1324 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wnioskiem z 28 stycznia 2014 r. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości.
Następnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismami z 1 kwietnia 2019 r., z 16 grudnia 2019 r. i z 15 kwietnia 2020 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku uwłaszczeniowego o operat szacunkowy dla przedmiotowej działki uwzględniający dyspozycje zawarte w art. 73 w zw. art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem ustalenia wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste.
Wezwania z 1 kwietnia 2019 r. i z 16 grudnia 2019 r. pozostały bez odpowiedzi. Natomiast w odpowiedzi na ostatnie wezwanie z 15 kwietnia 2020 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. pismem z 28 kwietnia 2020 r. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania uwłaszczeniowego do czasu uzupełnienia wniosku o operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej działki.
Wobec powyższego Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z 17 czerwca 2020 r. nr WSPN.II.752.18.2019 SCz, na podstawie art. 98 § 1 i 2, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 103 kpa – na wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. – zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uzupełnienia wniosku uwłaszczeniowego o operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej działki.
W uzasadnieniu inkryminowanej decyzji Minister powołał się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wyjaśnił, że termin przewidziany w art. 98 § 2 kpa jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Świadczy o tym ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Podkreśliło przy tym, że strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 kpa, natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Jak natomiast wynika z akt sprawy wnioskodawczyni przed upływem terminu wskazanego w art. 98 § 2 kpa, czyli na gruncie przedmiotowej sprawy do dnia 17 czerwca 2023 r. nie zwróciła się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o podjęcie przedmiotowego postępowania. Polskie Koleje Państwowe S.A. nie ustosunkowały się również do zawiadomienia z 11 lipca 2023 r., w którym Wojewoda Kujawsko-Pomorski poinformował strony postępowania, że z uwagi na fakt, że do dnia 17 czerwca 2023 r. nie wystąpiono z wnioskiem o podjęcie przedmiotowego postępowania zaistniała okoliczność do wydania decyzji umorzeniowej oraz wskazał, że stronom przed wydaniem decyzji umorzeniowej przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
W świetle powyższych okoliczności Minister stwierdził, że Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie prowadzone na wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. z 28 stycznia 2014 r.
Odnoszą się natomiast do zarzutu naruszenia art. 84 kpa poprzez niepowołanie przez organ wojewódzki biegłego na okoliczność wyceny przedmiotowej działki i wadliwe obciążenie wnioskodawczyni obowiązkiem dostarczenia operatu szacunkowego oraz zarzutu naruszenia art. 105 w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez wadliwe umorzenie postępowania wskutek niewykonania przez wnioskodawczynię błędnie nałożonego zobowiązania do przedłożenia operatu szacunkowego Minister wyjaśnił, że zarzuty te ewentualnie mogły dotyczyć postanowienia z 17 czerwca 2020 r. orzekającego o zawieszeniu przedmiotowego postępowania uwłaszczeniowego, a nie zaskarżonej decyzji z 7 sierpnia 2023 r. umarzającej postępowanie. Minister podkreślił, że do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego doszło na wniosek PKP S.A., a postanowienie z 17 czerwca 2020 r. o zawieszeniu postępowania nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego organ I instancji był bezwzględnie zobligowany do zastosowania art. 98 § 2 kpa, a w konsekwencji art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania uwłaszczeniowego. Na poparcie powyższego stanowiska Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2015/18 i wskazał, że "w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 Kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania (...). Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 Kpa.".
W świetle powyższego Minister wskazał, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym oceniana jest wyłącznie kwestia umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 kpa, a nie prawidłowość zawieszenie postępowania, a zatem podniesione przez skarżącą zarzuty nie dotyczą ocenianej decyzji.
Skargę na decyzję Ministra wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji, tj.:
1) art. 84 kpa poprzez niepowołanie przez organ prowadzący przedmiotowe postępowania biegłego na okoliczność wyceny przedmiotowej działki w sytuacji, gdy w ocenie organu uzyskanie stosownej opinii obejmującej wiadomości specjalne było w omawianej sprawie nieodzowne, co doprowadziło do wadliwego obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem zapewnienia operatu szacunkowego dla przedmiotowej działki, wadliwego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wykonanie przez wnioskodawcę zobowiązania, którego wykonaniem nie powinien być w ogóle obarczany, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania;
2) art. 105 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania wskutek de facto niewykonania przez wnioskodawcę zobowiązania do przedłożenia operatu szacunkowego w sytuacji, w której takim obowiązkiem w ogóle nie powinien być obciążany, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania zamiast dalszego prowadzenia sprawy w celu rozpatrzenia wniosku PKP S.A.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. z 28 stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 17 czerwca 2020 r., na podstawie art. 98 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek PKP S.A. zgłoszony w piśmie z 28 kwietnia 2020 r. w celu uzupełnienia wniosku w związku z wezwaniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 15 kwietnia 2020 r. W piśmie tym organ wezwał skarżącą do złożenia operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej działki celem ustalenia wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej 22 czerwca 2020 r. i zostało przez stronę zaakceptowane, bowiem strona nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Strona nie kwestionowała podstawy prawnej zawieszenia ani nie kwestionowała obowiązku przedłożenia operatu szacunkowego.
Zgodnie natomiast z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Datą początkową, od której zaczyna biec termin trzech lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego moment początkowy biegu terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane 17 czerwca 2020 r. Zatem upływ trzech lat nastąpił 17 czerwca 2023 r. W tym czasie skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Co istotne, w postanowieniu z 17 czerwca 2020 r. Wojewoda prawidłowo pouczył stronę o treści art. 98 § 2 kpa, tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego art. 9 kpa. Organ nie był przy tym zobowiązany, w ocenie Sądu, do wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku.
W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, trzyletni termin zawieszenia postępowania, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, rozpoczął bieg w dniu 17 czerwca 2020 r. i upłynął 17 czerwca 2023 r. Niewątpliwie, w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec braku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa. Upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Ponadto określony w tym przepisie termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek zaś czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje wypływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego. Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe. Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 kpa konstrukcji skutku niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest także to, że skutek ten następuje z mocy prawa i nie jest zależny ani od woli strony, ani od uznania organu. Sąd zwraca uwagę, że zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. W okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na wniosek strony i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana, a podstawa zawieszenia nie może być kwestionowana w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania. Również w niniejszym postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania, nie może być kwestionowana zasadność nałożenia na stronę obowiązku złożenia operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie strona we wniosku określiła podstawę zawieszenia, tj. konieczność uzupełnienia wniosku o operat szacunkowy (wskazany w pismach organu z 1 kwietnia 2019 r., 16 grudnia 2019 r. i 15 kwietnia 2020 r. wzywających do uzupełnienia wniosku z 28 stycznia 2014 r.). Skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz z uwagi na fakt, że operat szacunkowy, w okresie biegu terminu, nie został przez skarżącą złożony, organ zasadnie umorzył postępowanie. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 98 § 2 kpa istotnie zawęża możliwość podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Niemniej strona ma możliwość dołożenia należytej staranności w zakresie ochrony swych praw chociażby poprzez zachowanie terminów dokonania czynności w sprawie w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania następuje na wniosek strony, a nie z urzędu. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie. W konsekwencji, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 kpa i podstawa ta nie została przez stronę zakwestionowana. Strona miała możliwość złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na jej wniosek w każdym czasie, nawet z tego powodu, aby uniemożliwić upływ terminu z art. 98 § 2 kpa. Okres trzyletni, to okres wystarczający do tego, by osoba należycie dbająca o swoje sprawy, złożyła w zakreślonym terminie wniosek o podjęcie zawieszonego – na jej wniosek – postępowania. Wniosek taki nie został natomiast złożony. Stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty zaś uniemożliwiał organowi prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie. W niniejszej sprawie upływ terminu prawa materialnego obligował organ do zakończenia postępowania w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa).
W świetle powyższych uwag Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).