I SA/WA 2223/20

I SA/Wa 2223/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 111/23 - Wyrok NSA z 2024-11-29
I OSK 111/22 - Wyrok NSA z 2023-03-07
I SA/Wa 555/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. L. i P. L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku M. L. i P. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie przez gminę [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr ewidencyjny [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
Wnioskiem z [...] września 2017 r. M. L. i P.L. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. M. L. i P. L. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc błędne ustalenie przesłanek władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością w dniu ]...] grudnia 1998 r. oraz jej zajęcia w tym dniu pod drogę publiczną – ul. [...] w [...].
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie zawiera wady kwalifikowanej stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.
I tak słusznie, zdaniem Ministra, uznał Wojewoda, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Ze znajdującej się w aktach umowy darowizny z 3 listopada 1995 r. Rep. [...] nr [...] wynika bowiem, że we wskazanej dacie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], przysługiwało M. J. Umowa sprzedaży z 29 stycznia 2013 r. Rep. [...] nr [...] wskazuje natomiast, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji byli M. L. P. L. Obecnie właścicielem tej nieruchomości, zgodnie z księgą wieczystą nr [...], jest Gmina [...].
W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy potwierdził również, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod pas drogi publicznej.
Organ wskazał, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 30 kwietnia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa płockiego ulica [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską, obecnie zaś stanowi drogę gminną (art. 103 ust. 2 ustawy).
Minister przywołał następnie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i podniósł, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Organ wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się mapa sytuacyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego o kartograficznego w dniu 9 października 2009 r. Na mapie tej geodeta uprawniony E. B. przedstawiła granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument, zdaniem organu, jednoznacznie potwierdza, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...]. Organ dodał, że mapę sporządził uprawniony geodeta w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Stanowi ona zatem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Powyższą dokumentację geodeta ma obowiązek sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z , 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wynikającej art. 46 ww. ustawy. Z tych przyczyn w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie jego mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12).
Minister wskazał, że skarżący jako przeciwdowód przedłożyli wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej z 16 października 2000 r. Dokument ten odnosi się wprawdzie do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jednak tylko do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a nie do działki nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym dokument ten nie wyklucza aby inne działki, w tym działka nr [...], także były zajęte pod drogę.
Ponadto organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do podważania ustaleń Wojewody co do spełnienia w sprawie przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawym. Na wykonywanie władztwa wskazują bowiem oświadczenia z 28 grudnia 2009 r., z 11 grudnia 2009 r., z 8 grudnia 2009 r. i z 2 grudnia 2009 r. złożone przez I. S., W. P., W. S. i S. M., pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...]. Z ww. oświadczeń wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] w [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym, czego dowodem są: odśnieżanie drogi, usuwanie pokrywy śnieżnej za pomocą pługa przymocowanego do samochodu Star, posypywanie piasku i soli na nawierzchnię drogi za pomocą siewki przymocowanej do ciągnika, jak również pielęgnacja terenów zielonych, w tym wykaszanie poboczy i rowów przydrożnych. Dowodami potwierdzającymi władztwo publicznoprawne są również znajdujące się w aktach sprawy: zamówienie z 12 sierpnia 1999 r. dotyczące wykonania robót w postaci koszenia rowów przydrożnych dróg na terenie gminy, umowa nr [...] z [...] października 1997 r. dotycząca zimowego utrzymania dróg miejskich na terenie miasta [...] w tym ul. [...], umowa nr [...] z [...] października 1998 r. dotycząca zimowego utrzymania dróg miejskich na terenie miasta [...] w tym ul. [...] , faktura VAT nr [...] z 21 sierpnia 1999 r., faktura VAT nr [...] z dnia 24 sierpnia 1999 r., faktura VAT z 30 listopada 1998 r. za prowadzenie akcji zima w listopadzie 1998 r., faktura VAT z 27 lutego 1998 r. za prowadzenie akcji zima w lutym 1998 r., faktura VAT z 30 grudnia 1998 r. za prowadzenie akcji zima w grudniu 1998 r., umowa nr [...] z 25 listopada 1996 r. dotycząca zimowego utrzymania dróg w tym ul. [...] oraz zestawienie wydatków budżetu Gminy i Miasta [...] na lata 1992, 1994 i 1998 obejmujące remonty i modernizację ul. [...].
Organ dodał, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją). W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził wystąpienie w sprawie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, skoro potwierdzono wykonywanie przez zarządcę drogi cyklicznych czynności faktycznych dotyczących drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt w okresie przed 1 stycznia 1999 r.
Minister Rozwoju nie podzielił również zarzutu, że kwestionowana decyzja z 2013 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, a tym samym obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał, że na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tożsamość sprawy musi dotyczyć zarówno podmiotów, jak i przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wprawdzie decyzje Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. i [...] października 2013 r. zostały wydane na podstawie takich samych przepisów, to jednak dotyczyły innych nieruchomości. To zaś uniemożliwia uznanie tożsamości przedmiotowej obu rozstrzygnięć. Organ podkreślił również, że powyższe decyzje, wydane przez Wojewodę [...] na podstawie mapy sytuacyjnej z 9 października 2009 r. pod nr [...] w innych sprawach, nie są dla organu wiążące. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w innych sprawach nie mogą bowiem mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Każda sprawa rozpatrywana jest bowiem indywidualnie, w danym stanie faktycznym, na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L. i P.L. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie::
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia w całości wadliwej decyzji organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2013 r. mimo że rozstrzygnięcie to wydano w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r., która prawomocnie i ostatecznie rozstrzyga, które nieruchomości były we władaniu gminy na dzień 31 grudnia 1998 r. i kwalifikowały się do przejęcia pod drogę nr [...] (ul. [...]), z czego a contrario wynika, które nieruchomości nie spełniały tego warunku, a więc nie znajdowały się we władaniu gminy w dniu wydania decyzji, co winno skutkować uchyleniem obu skarżonych decyzji, stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. i umorzeniem postępowania w sprawie;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że mapa nr [...] r. stanowi dokument urzędowy, gdyż została sporządzona przez uprawnionego geodetę i w konsekwencji oparcie na niej w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, tymczasem naruszony przepis wymaga aby dokument urzędowy był sporządzony w przepisanej prawem formie, a ww. mapa nie spełnia tego warunku ponieważ nie zawiera wymaganej prawem adnotacji uprawnionego geodety, że mapa dotyczy stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (mapa została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 października 2009 r., a wskazania jakiego okresu dotyczy mapa dokonano odręcznie wiele miesięcy później), co oznacza, że mapa ta nie spełnia warunków dokumentu urzędowego, gdyż nie została sporządzona w wymaganej prawem formie, a brak datowania mapy skutkuje tym, że wykorzystanie jej do celów prawnych nie jest możliwe, ponieważ nie wiadomo jakiego okresu dotyczy, co powoduje, że brak jest dowodów aby stan faktyczny i prawny przedstawiony na przedmiotowej mapie dotyczył dnia 31 grudnia 1998 r., co oznacza że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ten posługiwał się tą wadliwą mapą, na podstawie której poczynił istotne ustalenia w sprawie, co winno skutkować uchyleniem obu skarżonych decyzji, stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzeniem postępowania w sprawie,
3) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, wyrażającą się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a zamiast tego poprzestanie jedynie na bezkrytycznym przyjęciu jako jedynie słusznych argumentów organu, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyczyn dezawuowania materiału dowodowego w pozostałym zakresie, który powoływała strona, z którego wynikają wnioski przeciwne, a to w szczególności:
a) pominięciu dowodu z decyzji Wojewody [...] lipca 2008 r. na skutek uznania, że dotyczy innej nieruchomości niż działka nr [...] (tj. działki ewidencyjnej o nr [...]), przy jednoczesnym pominięciu faktu, że decyzja ta dotyczy tego samego obiektu budowlanego tj. drogi oznaczonej jako ul. [...], a działka nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja (jak i decyzja objęta skargą o nieważność) została wywłaszczona w celu poszerzenia tejże drogi, a w konsekwencji nie sposób zaprzeczyć, że ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozstrzyga które z analizowanych nieruchomości kwalifikowały się do przejęcia na rzecz gminy w trybie ustawy z 13 października 1998 r., a które takiej kwalifikacji nie uzyskały tzn. nie znajdowały się we władaniu gminy w dniu 31 grudnia 1998 r., w tej sytuacji poczynienie sprzecznego z tym ustalenia w decyzji Wojewody [...] z 2013 r. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji,
b) pominięciu dowodu z kopii mapy nr [...] z 24 października 1995 r., załączonej przez stronę do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z której wynika rzeczywista powierzchnia działki nr [...] (która na potrzeby poszerzenia drogi zlokalizowanej na ul. [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] - działka podlegająca przejęciu), tym samym organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie usunął istniejących wątpliwości, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nieprawidłowo ustalony stan faktyczny,
4) art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony powołanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczących przeprowadzenia dowodu z:
a) dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej od sygn. [...] [...], w szczególności mapy z 16 października 2000 r., z której wynika jakie nieruchomości były we władaniu gminy według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i zostały przejęte drogę nr [...] (ul. [...]), a contrario które tereny nie spełniały tego warunku tzn. nie kwalifikowały się do zajęcia pod drogę nr [...] ze względu na brak spełnienia przesłanki władania przez gminę,
b) dokumentu w postaci oryginału mapy nr [...] z 24 października 1995 r., z której wynika rzeczywista powierzchnia działki nr [...], która na potrzeby poszerzenia drogi zlokalizowanej na ul. [...] - nr [...], została podzielona na działkę nr [...] i działkę [...] podlegającą przejęciu
- tym samym organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, więc nieprawidłowo ustalony stan faktyczny,
5) art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku ustosunkowania się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczących braku na mapie nr [...]. adnotacji, że dotyczy ona stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i uzupełnienia tego wpisu dopiero około pół roku po przyjęciu mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (data umieszczenia wzmianki), które miało miejsce w dniu 9 października 2009 r.,
6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyrażającą się w braku analizy oraz niewskazania (ani przez organ nadzoru ani Wojewodę [...]) dlaczego tereny, które w 2008 r. według ustaleń poczynionych w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. nie kwalifikowały się do przejęcia pod drogę publiczną (a zatem nie znajdowały się we władaniu gminy), zostały uznane w postępowaniu zakończonym decyzją tego samego organu z 2013 r. za kwalifikujące się do takiego przejęcia (tj. uznano, że jednak znajdowały się we władaniu gminy).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] maja 2021 r. skarżący podtrzymali podniesione w skardze zarzuty przedstawiając dodatkowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem było ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.", można wzruszyć decyzję ostateczną z 31 października 2013 r. Wyjaśnić trzeba, że art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, skutkujących jej nieważnością. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczenia wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie organu dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji ostatecznej musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. Lex nr 328625).
W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się również, że z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę legalności decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10, Lex nr 746485). Z kolei w wyroku z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1000/11, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował trafny pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nie może przerodzić się w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można bowiem upatrywać instrumentu służącego do nowej oceny dowodów w postępowaniu nim zainicjowanym.
Podstawę materialnoprawną badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] października 2013 r. stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 13 października 1998 r.". W myśl powołanego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z powyższego wynika, że warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie jest łączne spełnienie trzech przesłanek: (i) nieprzysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego, (ii) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz (iii) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Przy tym niespełnienie choćby jednej ze wskazanych przesłanek wyklucza możliwość nabycia nieruchomości w opisanym trybie. W tym też kierunku powinny iść ustalenia stanu faktycznego organu podejmującego na tej podstawie rozstrzygnięcie. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że tak właśnie postąpił Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z [...] października 2013 r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia tej decyzji, podstawą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było, między innymi, ustalenie, że ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 30 kwietnia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...], obecnie stanowiąc drogę gminną (art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r.). W kwestionowanej decyzji z 2013 r. organ wojewódzki ustalił również, że przedmiotowy grunt był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę lokalną miejską - ul. [...] i stanowił część pasa drogowego tej ulicy. Powyższe ustalenia Wojewoda oparł na sporządzonej przez geodetę uprawnionego mapie sytuacyjnej, wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 października 2009 r. pod nr [...], z której wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. Na przedmiotowej mapie znajduje się także adnotacja geodety uprawnionego informująca, że przedstawia ona przebieg granic na dzień 31 grudnia 1998 r.
Podważenie legalności opartej na takich ustaleniach decyzji administracyjnej, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, wymagało zatem wykazania - w sposób niebudzący wątpliwości - że ustalenia te nie są oparte na prawdzie, a przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Sąd podziela ocenę Ministra Rozwoju, że tego rodzaju okoliczności w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali. Dowód, na którym oparł swoje ustalenia Wojewoda [...] (mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego) potwierdza, że działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...]. Prawidłowo przy tym uznał organ, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten stanowi bowiem dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 k.p.a. Oznacza to, że wzruszenie jego mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Wbrew przekonaniu skarżących, takich dowodów przeciwnych jednak w niniejszej sprawie nie przedstawiono. W szczególności nie stanowią ich powoływany w skardze wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej z 16 października 2000 r., który dotyczy innej nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...]), niż działka objęta kwestionowaną decyzją. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ nadzoru, że brak jest podstaw do podważenia ustaleń Wojewody [...] dotyczących zaistnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ma również podstaw do podważenia zawartych w decyzji z [...] października 2013 r. ustaleń organu wojewódzkiego odnośnie pozostawania działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji z 2013 r. wynika, że ustalenia w tym zakresie Wojewoda oparł na oświadczeniach z 28 grudnia 2009 r., 11 grudnia 2009 r., 8 grudnia 2009 r., 2 grudnia 2009 r. złożonych przez pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] – I.S., W. P., W. S. i S. M. Z oświadczeń tych wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] w [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym, które polegało m.in. na odśnieżaniu drogi, usuwaniu pokrywy śnieżnej za pomocą pługa przymocowanego do samochodu Star, posypywaniu pisaku i soli na nawierzchnię drogi za pomocą siewki przymocowanej do ciągnika, jak również pielęgnacji terenów zielonych, w tym wykaszaniu poboczy i rowów przydrożnych. Powyższe ustalenia korespondują ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami z lat 1992-1999 potwierdzającymi władztwo publicznoprawne, to jest zamówieniem z 12 sierpnia 1999 r. na wykonanie robot w postaci koszenia rowów przydrożnych dróg na terenie gminy, umową z 21 października 1997 r. nr [...] na zimowe utrzymanie dróg miejskich na terenie miasta [...] w tym ul. [...], umową z 15 października 1998 r. nr [...] na zimowe utrzymanie dróg miejskich na terenie miasta [...] w tym ul. [...], fakturą VAT nr [...] z [...] sierpnia 1999 r., fakturą VAT nr [...] z [...] sierpnia 1999 r., fakturą VAT z 30 listopada 1998 r. za prowadzenie akcji zima w listopadzie 1998 r., fakturą VAT z 27 lutego 1998 r. za prowadzenie akcji zima w lutym 1998 r., fakturą VAT z 30 grudnia 1998 r. za prowadzenie akcji zima w grudniu 1998 r., umową nr [...] z 25 listopada 1996 r. za zimowe utrzymanie dróg, w tym ul. [...] oraz zestawieniem wydatków budżetu Gminy i Miasta [...] na lata 1992, 1994 i 1998 obejmującym remonty i modernizację ul. [...].
Podsumowując, wbrew twierdzeniu skarżących, w niniejszej sprawie nie wykazano, że stan faktyczny, który legł u podstaw decyzji z [...] października 2013 r. został ustalony w sposób oczywisty wadliwie. Jak już wskazano powyżej, z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie można wyprowadzać rażącego naruszenia prawa. Przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, polegająca na rażącym naruszeniu prawa, powinna być bowiem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to musi mieć charakter oczywisty i posiadać istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy naruszeniem prawa, a treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia, powinien istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Brak jest w niej bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odwołać się przy tym należy do teorii gradacji wad orzeczenia i odróżnić wadliwość decyzji, powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o czysto kasacyjnej formule rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc o konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa) z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W piśmiennictwie trafnie podnosi się również, że wady kwalifikowane powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. A., J. B., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2006, s 745-746). Jak już wskazano powyżej, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Skoro zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, że stan faktyczny, który legł u podstaw decyzji kontrolowanej obecnie w trybie nadzwyczajnym, został ustalony w sposób oczywisty wadliwie, a zachowana dokumentacja z prowadzonego wcześniej postępowania zwykłego ustalenia te potwierdza, to organ nadzoru - kierując się wskazaną na wstępie zasadą trwałości decyzji administracyjnych - słusznie przyznał prymat domniemaniu zgodności decyzji z prawem, a w konsekwencji słusznie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Zatem, wbrew zarzutom skargi, podejmując w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Minister nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niezasadny okazał się również zarzut, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a tym samym obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. i sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Obie sprawy dotyczyły bowiem innych nieruchomości, co wykluczało uznanie tożsamości przedmiotowej wskazanych rozstrzygnięć.
Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że kwestionowana decyzja z [...] października 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a. (w tym także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 127 § 3 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).