I SA/Wa 2223/18

I SA/Wa 2223/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 2152/19 - Wyrok NSA z 2022-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia orzeczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] orzekającą o odmowie wygaszenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność Gminy [...], a w dniu 13 kwietnia 1950 r., to jest z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 1948 r. nr [...] tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był na rzecz [...], który w trybie art. 7 powołanego dekretu, w terminie złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnemu właścicielowi hipotecznemu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1949 r. nr 73 poz. 925, teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na użyteczność publiczną - zieleń. Zatem korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy to orzeczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1600/01 oddalił skargę [...] (jednego z następców prawnego byłego właściciela) na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 154 kpa, decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2024/00 oddalił również skargę [...] (następców prawnych byłego właściciela) na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1996 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. w trybie art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2024/00 odrzucił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2024/00.
Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń spadkowych organ ustalił, że obecnie następcami prawnymi przedwojennego właściciela przedmiotowej nieruchomości są [...].
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] oraz wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. [...] wystąpili o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. w części niewykorzystanej na podstawie planu zabudowy obowiązującego w dacie wydania wymienionych decyzji. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie została w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystana na przewidziany w nim cel, tj. na użyteczność publiczną - zieleń. Podkreślono, że dekret [...] miał charakter planistyczny, który to cel bezpośrednio wynika z art. 7 ust. 2 tego dekretu. Brak zrealizowania celu planistycznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozpoznania wniosku dekretowego powoduje bezprzedmiotowość decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. Decyzja odmowna jest bowiem ściśle związana z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozpoznania wniosku dekretowego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji odmownej leży w interesie strony oraz w interesie społecznym. Niedopuszczalna jest sytuacja, jako sprzeczna z interesem powszechnym i prawami indywidualnego właściciela (interesem strony), w której nieruchomość zostaje przejęta przez państwo na mocy ustawy (nacjonalizacja), a następnie w wyniku rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego wniosek ten zostaje rozpoznany odmownie z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, którego zamierzenia inwestycyjne nie zostają nigdy zrealizowane.
Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte tymi wnioskami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa odmówił wygaszenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powołanym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej odmówiło dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa z uwagi na to, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1949 r. Nr 73 poz. 925 teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] był przeznaczony na cele użyteczności publicznej, na parki i zieleńce z dopuszczeniem wzniesienia na części tych terenów wolnostojących budynków użyteczności publicznej, drogi i inne urządzenia komunikacyjne, a zatem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg planu zagospodarowania przestrzennego. Od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość hipoteczna została podzielona, powstały nowe działki ewidencyjne oraz zmienił się jej sposób zagospodarowania. Grunt tej nieruchomości hipotecznej wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...], które stanowią własność m.st. Warszawy nr: [...]. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznych, mimo że tryb ten nie został wymieniony w art. 16 § 1 kpa. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 kpa warunkiem niezbędnym, jakkolwiek niewystarczającym jest stwierdzenie, że stała się ona bezprzedmiotowa. Wśród przesłanek stanu bezprzedmiotowości wymienia się m.in. zmianę stanu faktycznego. Decyzja nie spełnia przesłanek do jej wygaszenia, gdyż została wykonana poprzez zmianę stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Dawna nieruchomość hipoteczna została podzielona; powstały nowe działki ewidencyjne oraz zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zatem nie został spełniona przesłanka bezprzedmiotowości niezbędna do wygaszenia decyzji. Odnosząc się do drugiej przesłanki wygaszenia decyzji, jaką jest interes społeczny lub interes strony, organ I instancji wskazał, że obecnie grunt jest zabudowany budynkami: biurowym, mieszkalnym oraz użyteczności publicznej (Sąd Okręgowy w [...]). W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tych budynków została wybudowana infrastruktura taka jak: chodniki, ulica wewnętrzna, parking, zieleń. Interes społeczny przemawia zatem za pozostawieniem przedmiotowego terenu jako terenu użyteczności publicznej. W zakresie interesu strony organ I instancji wskazał, że teren jest zabudowany i nie istnieje możliwość dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...]. Zatem zgodnie z art. 214a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcy nie mogliby uzyskać prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W związku z powyższym również i ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty naruszenia art. 6 kpa mimo zaistnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa i art. 5 dekretu warszawskiego oraz naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na użyteczność publiczną - zieleń. Zdaniem odwołujących się brak realizacji celu planistycznego powoduje bezprzedmiotowość decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. Spełniona jest przesłanka interesu społecznego, za którym przemawia treść art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego. Odwołujący się podnieśli także, że na nieruchomości znajduje się przedwojenny budynek mieszkalny, wzniesiony przed II wojną światową przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Budynek ten jest wykorzystywany na cele mieszkalne, co da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Istnieją zatem przesłanki przemawiające za wygaszeniem orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej w części dawnej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W 1949 r. budynek przeznaczony był do rozbiórki, jednak plan ten nie został zrealizowany i do dnia dzisiejszego budynek pełni funkcje mieszkalne. Nie ma więc żadnych uzasadnionych powodów, aby nieruchomość nie wróciła do dawnych właścicieli.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 162 § 1 kpa i wyjaśnił, że z przepisu tego należy wyprowadzić dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowość i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ II instancji zauważył, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa odsyła do przepisów szczególnych. W sprawie niniejszej, tj. w przypadku orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiającego dawnemu właścicielowi hipotecznemu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i stwierdzającego, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, brak jest przepisu szczególnego, który precyzowałby, w jakich konkretnie okolicznościach decyzja ostateczna staje się bezprzedmiotowa. Jeżeli kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie jej bezprzedmiotowości stanowi punkt wyjścia, ale nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ II instancji wyjaśnił, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie co do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia prawa te lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia.
W ocenie organu odwoławczego żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przedmiotem postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem dekretowym był określony grunt, który istnieje do dziś. Wskazywana przez stronę okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nie została w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystana na przewidziany w nim cel, tj. na użyteczność publiczną - zieleń, nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z tego powodu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Niewątpliwie odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] jest ściśle związana z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozpoznania wniosku dekretowego. Jednak związek ten wynika wyłącznie z faktu, że przepis prawa materialnego nakazuje organom rozpatrującym wniosek dekretowy badanie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, obowiązującego w dacie rozpoznania tego wniosku (art. 7 ust. 2 dekretu [...]). Ewentualne późniejsze wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie rozpoznania wniosku dekretowego, jak również ustanie jego mocy obowiązującej nie powoduje, że decyzja odmawiająca przyznania na rzecz dawnych właścicieli hipotecznych prawa własności czasowej do nieruchomości stała się bezprzedmiotowa.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji wyjaśnił również, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa odnosi się do decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wiąże się zatem z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1951 r. będące przedmiotem niniejszego postępowania nie może być uznane za niewykonane. Na jego podstawie została założona księga wieczysta dla nieruchomości, a Skarb Państwa został ujawniony jako jej właściciel i właściciel posadowionych na niej budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia administracyjnego (oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r.) powodowałoby konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Analiza treści odwołania prowadzi do wniosku, że osiągnięcie takiego skutku jest celem strony, składającej wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia tych rozstrzygnięć. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może jednak być postrzegana jako swoisty środek wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez ich eliminację z obrotu prawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, bowiem stwierdza jedynie, że określony skutek (wygaśnięcie) już nastąpił od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Utrata mocy decyzji ostatecznej następuje wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa jedynie tę utratę mocy potwierdza. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i już nie pozostaje w obrocie prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości jest zabudowany różnymi budynkami. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tych budynków została wybudowana infrastruktura taka jak: chodniki, ulica wewnętrzna, parking, zieleń. Interes społeczny zatem przemawia za pozostawieniem przedmiotowego terenu jako terenu użyteczności publicznej. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Okoliczność, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do zastosowania przez organy administracji publicznej instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jeżeli brak jest podstaw do uznania, że decyzja stała się bezprzedmiotowa.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...].
W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 i 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 64 i 77 Konstytucji poprzez uznanie przez organ administracyjny, że aktualnie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. nie stało się bezprzedmiotowe i odpowiada przepisom prawa, jak i jego utrzymanie leży w interesie społecznym lub w interesie stron, w sytuacji w której:
a) na skutek wydanego orzeczenia wnioskodawcy utracili prawo własności budynku mieszkalnego, który do dziś znajduje się na spornej części nieruchomości, czyli działki nr [...], a ów budynek, jak wynika z ustaleń organu, nie zmienił nawet w części właściciela, zatem nie ma żadnych, nawet aksjologicznych podstaw do odmowy jego zwrotu w wyniku wygaszenia zaskarżonego orzeczenia PRN z dnia [...] maja 1951 r.,
b) na pozostałej części spornej nieruchomości nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem zagospodarowanie terenu (inne niż w planie wskazanym w orzeczeniu PRN) nastąpiło na podstawie zawartych przez [...] umów dzierżawy, a wnioskodawcy mogą wstąpić w ich treść, bowiem nie stoi to w sprzeczności z dyspozycją art. 7 dekretu warszawskiego,
c) skutkiem wydania zaskarżonego orzeczenia był obowiązek wypłaty odszkodowania, co do dnia dzisiejszego nie nastąpiło,
wszystkie wyżej wymienione okoliczności w demokratycznym państwie prawnym przemawiają za uznaniem bezprzedmiotowości decyzji, bowiem w interesie obywateli oraz stron postępowania nie jest utrzymywanie ("na siłę") orzeczeń mających charakter wywłaszczeniowy, w sytuacji kiedy cele ich wydania odpadają w wyniku braku ich realizacji, przy jednoczesnym braku wypłaty odszkodowania, pomimo istnienia takiego obowiązku wprost z art. 9 dekretu [...].
- art. 6 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 5 i w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie przez organ administracyjny, że stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. nie może nastąpić ze względu na interes społeczny, a jest wręcz przeciwne, ponieważ w interesie społecznym nie jest bezpodstawne wywłaszczanie na podstawie przepisów planistycznych - w szczególności odrębnej własności budynków, które istniały jeszcze przed II wojną światową i aktualnie stoją do dziś (m.in. budynek na działce nr [...]), bowiem te grunty nadal należą do jednostki samorządu terytorialnego, tj. miasta [...],
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. - zważywszy, że z całości materiału dowodowego wynika, że wskazana decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na fakt nieprzeznaczenia przedmiotowego gruntu pod tereny zielone i biorąc pod uwagę faktyczny sposób jego zagospodarowania, jak również przewidziany w aktualnych dokumentach istniejących dla tego obszaru, co winno doprowadzić organ do wniosku, że w chwili obecnej utrzymywanie w obrocie prawnym orzeczenia PRN z 1951 r. jest bezprzedmiotowe - w szczególności, że na tych gruntach stoi budynek powstały przed II wojną światową, który nie został rozebrany (mimo, że był przeznaczony do rozbiórki).
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zgodnie z treścią tego przepisu aby można było stwierdzić wygaśnięcie decyzji przede wszystkim taka decyzja musi stać się bezprzedmiotowa, a dodatkowo stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Regulacja prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest regulacją szczególną i musi być wykładana ściśle. Podkreślić przy tym należy, że wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie (potwierdzenie), że taki skutek prawny zaistniał.
W rozpatrywanej sprawie nie istnieje taki przepis prawa, który z jakiegokolwiek powodu nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia administracyjnego wydanego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Oznacza to, że rozpatrzeć należy drugi przypadek wynikający z treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa, czyli czy kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. stało się bezprzedmiotowe i równocześnie czy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Rozstrzygając to zagadnienie, Sąd orzekający podziela pogląd zawarty w decyzjach obu organów, zgodnie z którym kwestionowane orzeczenie z dnia 9 maja 1951 r., wbrew przekonaniu skarżących, nie stało się bezprzedmiotowe. W tej zaś sytuacji nie ma już potrzeby rozważania dalszych przesłanek (czyli interesu społecznego lub interesu strony), ponieważ brak przesłanki bezprzedmiotowości "automatycznie" powoduje brak prawnej możliwości stwierdzenia przez właściwy organ wygaszenia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.
Raz jeszcze należy wyjaśnić, że zasadniczą i niezbędną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia prawa te lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane. Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. W rozpatrywanej sprawie istnieją podmioty, które były stroną postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem (były właściciel nieruchomości, w miejsce którego wstąpili jego następcy prawni oraz gmina [...], z chwilą likwidacji gmin Skarb Państwa, czyli podmiot na rzecz którego przejęto nieruchomość). Istnieje również przedmiot postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem, czyli nieruchomość położona przy ul. [...], która objętą została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie przestał zatem istnieć ani podmiot, ani przedmiot stosunku prawnego. Sam fakt, że jedna z działek należących do przedmiotowej nieruchomości, jak podają skarżący, nie została wykorzystana na cel zapisany w obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego planie zagospodarowania przestrzennego (czyli zieleń) i nadal jest ona zabudowana przedwojennym budynkiem, nie powoduje, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] maja 1951 r. jest bezprzedmiotowe i organ mógłby stwierdzić jego wygaszenie.
Podnieść przy tym należy, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie przewiduje możliwości, aby w tym trybie wygaszać stosunek materialnoprawny wywołany (potwierdzony) przez daną decyzję po to, aby na nowo w tym przedmiocie można było rozpatrzeć ponownie sprawę i wydać inną decyzję. Orzeczenie administracyjne z 1951 r. zostało wydane w oparciu o określony stan faktyczny i prawny, jaki istniał w dacie jego wydawania. Okoliczność zaś, że obecnie stan ten na części nieruchomości nie uległ zmianie, co w ocenie skarżących umożliwiałoby wydanie w tym zakresie orzeczenia korzystnego dla skarżących, nie uzasadnia jeszcze wydania w tym trybie decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Także ewentualne późniejsze wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie rozpoznania wniosku dekretowego, jak również ustanie jego mocy obowiązującej nie powoduje, że decyzja odmawiająca przyznania na rzecz dawnych właścicieli hipotecznych prawa własności czasowej do nieruchomości stała się bezprzedmiotowa. Zgodzić należy się z organem II instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Oznacza to, że zgłaszane przez skarżących roszczenia o zwrot lub odszkodowanie za nieruchomość (jej część) przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie mogą zostać zrealizowane w trybie art. 161 § 1 pkt 1 kpa.
Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, m.in. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji wobec niezasadności złożonej skargi za chybiony Sąd uznał również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 64 oraz art. 77 Konstytucji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.