I SA/WA 2210/23

I SA/Wa 2210/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr DO-Il.7610.32.2023.AB, wydaną po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w W.(dalej też jako [...] lub Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju i Technologii (dalej też jako Minister) utrzymał w mocy własną, wydaną jako organ pierwszej instancji, decyzję z dnia 2 czerwca 2023 r., nr DO-II.7610.32.2023.BK, stwierdzającą, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll./SP.V.7720/2/2319/AM/05 została wydana z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll/SP.V.7720/2/2319/AM/05 stwierdził, że Spółka z dniem 27 października 2000 r. nabyła z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w L., obręb [...] , oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Po otrzymaniu pisma Prezydenta Miasta L. z dnia 1 lutego 2023 r., w którym zasygnalizowano potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll/SP.V.7720/2/2319/AM/05, Minister pismem z dnia 4 maja 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., nr DO-II.7610.32.2023.BK Minister stwierdził, że wspomniana decyzja Wojewody w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Wojewody stanowił art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.). Jednak na dzień 5 grudnia 1990 r. działki gruntu objęte tą decyzją nie stanowiły własności Skarbu Państwa, co stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji uwłaszczeniowej wobec [...] na podstawie wspomnianych przepisów. W ocenie Ministra wypełniało to przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wyjaśnił Minister wydanie decyzji uwłaszczeniowej warunkowane jest kumulatywnym spełnieniem trzech przesłanek, z których jedna zakłada, że działki objęte taką decyzją miały stanowić własność Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem w odniesieniu do działek ozn. nr [...], [...] i [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała trzy ostateczne decyzje (z dnia 15 listopada 2016 r., 1 grudnia 2016 r. i 21 października 2021 r.) mocą których orzekła, że działki te z dniem 27 maja 1990 r. przeszły na własność Gminy Miasta L..
Spółka w piśmie z dnia 14 czerwca 2023 r. wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. wskazując, że sporna nieruchomość w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Łódzkiego stanowiła własność Skarbu Państwa.
Decyzją powołaną na wstępie Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 czerwca 2023 r., nr DO-II.7610.32.2023.BK.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 34 wspomnianej już ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...].
Istotne było zatem, czy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Badając tę okoliczność Minister doszedł do wniosku, że na obie te daty sporna nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasto L. . Minister powtórzył ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej jako organ pierwszej instancji i wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...], uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...]i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 176 m2 uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ostateczną decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 660 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Zaś ostateczną decyzją z dnia 21 października 2021 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2019 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].
Minister uznał, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r., a zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll./SP.V.7720/2/2319/AM/05, w części dotyczącej działek nr [...] , nr [...] oraz nr [...] , zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, w ocenie Ministra, było jednak niemożliwe, a to z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. Jak ustalił Minister, decyzja komercjalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta L. w dniu 4 czerwca 2007 r. oraz Spółce w dniu 5 czerwca 2007 r. zatem 10-letni termin, o którym mowa w tym przepisie, upłynął w dniu 5 czerwca 2017 r.
Skargę na decyzję Ministra z dnia 26 września 2023 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka [...]. Zaskarżonej w całości decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll./SP.V.7720/2/2319/AM/05 rażąco narusza prawo tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146), w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydania zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i uzyskała walor prawomocności.
Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 września 2023 r. nr DO-Il.7610.32.2023, a także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W tym miejscu przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Rozpatrując skargę na decyzję sąd bada zatem, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i prawa materialnego. Jednocześnie jednak uchylenie takiej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a) możliwe jest dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra wydana w postępowaniu nadzorczym, którą stwierdzono że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll./SP.V.7720/2/2319/AM/05 w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, została wydana z naruszeniem prawa. Spór jaki zarysował się pomiędzy organami administracji, a Skarżącą Spółką można ująć w ramach pytania, czy wydanie – po uzyskaniu przez Spółkę orzeczenia tzw. "komercjalizacyjnego" w trybie przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. – w odniesieniu do tego samego terenu decyzji komunalizacyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może skutkować nieważnością pierwszego z tych orzeczeń.
Dla rozstrzygnięcia tego sporu istotne są więc przepisy określające warunki wydawania obu tych decyzji. Omówienia wymagają też regulacje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stan faktyczny ustalony przez organy nie był natomiast sporny pomiędzy stronami. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll/SP.V.7720/2/2319/AM/05 stwierdził, nabycie przez Spółkę z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L., obręb [...] , oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , w części dotyczącej działek nr [...] , nr [...] oraz nr [...] . Wśród ustaleń jakie legły u podstaw tego rozstrzygnięcia przyjęto w szczególności, że rzeczone działki stanowiły a dzień 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa.
Następnie jednak kolejnymi decyzjami Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa:
a) uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 176 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] (decyzja z dnia 15 listopada 2016 r., [...]),
b) uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 660 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] (decyzja z dnia 1 grudnia 2016 r., [...] ),
c) uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2019 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 851 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] (decyzja z dnia 21 października 2021 r., [...] ).
Co więcej prawo własności Gminy Miasto L. do ww. nieruchomości znajdowało potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych nr [...] , nr [...] oraz nr [...] , gdzie w dziale Il jako właściciel nieruchomości wpisane jest Miasto L. na podstawie ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Przechodząc do istoty sprawy trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022 r., poz. 2542 z późn. zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych 36 , stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] .
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano i nie jest to sporne, że powołany przepis określa trzy przesłanki warunkujące nabycie przez [...] - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś:
1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu;
2) posiadanie przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz
3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Jednocześnie wskazać należy, że warunki, o jakich mowa w przepisie art. 34 ustawy muszą być spełnione łącznie. Zatem brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego. Jak podkreśla się przy tym w judykaturze – przesłanki te muszą być spełnione na 5 grudnia 1990 r., a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r. (tak NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., I OSK 1686/22).
Nie powinno więc budzić wątpliwości twierdzenie, że komercjalizacji polegającej na nabyciu przez [...] prawa użytkowania wieczystego podlegać mogły tylko grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Jest to bowiem jedna z przesłanek – obok posiadania przez [...] danego gruntu i brak po stronie Spółki dokumentów o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej – warunkująca wydanie w trybie art. 34 ust. 1 ustawy decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego takiego gruntu z mocy prawa. Inaczej rzecz ujmując grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa nie mogły zostać skomercjalizowane w trybie tego przepisu, [...] nie mogła więc nabyć prawa użytkowania wieczystego takich gruntów.
Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, (...), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten stanowił podstawę przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było stwierdzenie nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia ogólnonarodowego należącego na dzień wejścia w życie ustawy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W ramach tego postępowania badana jest więc kwestia "należenia" do podmiotów wymienionych w pkt 1 art. 5 ust. 1, a komunalizacji – w trybie analizowanego przepisu – podlegało wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa wydanie decyzji potwierdzającej jego nabycie przez gminę nie było by możliwe. W takiej sytuacji należałoby orzec o odmowie nabycia przez gminę danego mienia, bowiem jeżeli nieruchomość nie należała w sensie prawnym do Skarbu Państwa, to decyzja orzekająca o komunalizacji dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., I SA/Wa 979/18, NSA w wyroku z dnia 25 września 2020 r., I SA/Wa 126/20).
Dodać należy przy tym, że obie te decyzja tak wydawana na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, jak i ta wydawana w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stanowią orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym. Potwierdzają więc stan prawny jaki istniał w danej dacie – w tym sensie, że decyzja komunalizacyjna potwierdza fakt nabycia z mocy prawa nabycie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego do którego doszło z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z kolei decyzja komercjalizacyjna wydawana jest na potwierdzenie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego do którego doszło z mocy prawa w dniu 27 października 2000 r. o ile spełnione zostały omówione przesłanki odnoszące się do sany prawnego istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r.
Jak ustaliły organy obu instancji, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. stwierdził, że Spółkę z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa nabyła użytkowanie wieczystego gruntu obejmującego m.in. działki nr [...] , nr [...] oraz nr [...] . Wydając to orzeczenie Wojewoda uznał za ustalone, że działki te na dzień 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Następnie kolejnymi decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2016 r., z dnia 1 grudnia 2016 r. i z dnia 21 października 2021 r. stwierdzono jednak, że działki nr [...] , nr [...] oraz nr [...] z daniem 27 maja 1990 r. stały się mieniem Gminy Miasta L. . Skoro więc decyzje komunalizacyjne Komisji potwierdziły, że z dniem 27 maja 1990 r. wymienione działki stały się mieniem gminy, to nie można przyjąć za prawidłowe ustalenia jakie legło u podstaw decyzji komercjalizacyjnej, iż stanowiły one na dzień 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa.
Przechodząc dalej trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z treści tego przepisu wynika, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja administracyjna, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie ukształtowało się jednolite przekonanie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie go, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Skutkiem stwierdzenie nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc. Ukształtowany taką decyzją stan prawny uznaje się za nieistniejący, gdyż jej skutki prawne – w efekcie stwierdzenia nieważności – są znoszone od dnia wydania decyzji.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona w czasie. Wynika to z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten analizować należy w powiązaniu z art. 158 § 1 i 2 k.p.a., z których wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (§1). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (§ 2).
Powołane przepisy (art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a.) wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Przy czym decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywna i negatywna np. związana z upływem 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu weryfikowanego w trybie nieważnościowym.
By udzielić odpowiedzi na pytanie postanowione we wstępie tej części wywodu należy zauważyć, że wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji, mocą których stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto
L. własności działek ozn. nr geod. [...] , nr [...] oraz nr [...] skutkowało uznaniem, że działki te już na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły własność Gminy. Tymczasem na podstawie wydanej uprzednio decyzji Wojewody stwierdzono nabycie przez [...] prawa użytkowania tych samych działek, co warunkowane było przyjęciem przez Wojewodę odmiennego stanu prawnego wspomnianych działek, wynikającym z ustalenia, że na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły one własność Skarbu Państwa. Ustalenie to okazało się być jednak w oczywisty sposób nieprawidłowe. Skoro zaś komercjalizacji – zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. – podlegać mogą wyłącznie grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, to w sytuacji gdy grunty takie na ów dzień stanowiły własność innego podmiotu, decyzja komercjalizacyjna w sposób wyraźny, jest sprzeczna z normą tego przepisu.
Oczywiście pewne wątpliwości może budzić to, że decyzje komercjalizacyjna na rzecz [...] wydana została jako pierwsza, Wojewoda na dzień jej wydania nie miał bowiem pełnej wiedzy o strukturze własnościowej nieruchomości objętych w użytkowanie wieczyste przez Spółkę. Dopiero zaś po jej wydaniu, w efekcie orzeczeń Komisji okazało się, że sporne działki wbrew ustaleniom Wojewody nie należały do Skarbu Państwa, a stanowiły własność Gminy.
Kwestia chronologii wydawania decyzji w przedmiocie uwłaszczenia i komercjalizacji ma jednak w tym wypadku wtórne znaczenie, samo bowiem wydanie decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości skomercjalizowanych orzeczeniem Wojewody nie musi być przesądzające w kontekście stwierdzenia nieważności jednej z nich. W zasadzie bowiem obie decyzje, zarówno dotycząca uwłaszczenia Spółki, jak i decyzja orzekająca o komunalizacji nieruchomości, mają zasadniczo taki sam status. Obu też przysługuje domniemanie legalności związane z ich pozostawaniem w obrocie prawnym. Natomiast ich wzajemne relacje nie są ukształtowane tak, że decyzja komunalizacyjna ma charakter prejudycjalny względem decyzji komercjalizacyjnej.
Trzeba natomiast mieć na uwadze, że potwierdzanie stanu prawnego nieruchomości w zakresie prawa własności odbywa się przy uwzględnieniu treści ksiąg wieczystych, a wpisy w nich dokonane korzystają z domniemania zgodności stanu wieczystoksięgowego z rzeczywistym stanem prawnym. Znaczenie dla oceny prawidłowości stanu prawnego nieruchomości, przyjętego w decyzji komercjalizacyjnej, ma zatem nie tyle samo wydanie decyzji komunalizacyjnej, co ujawnienie podmiotu prawa własności w księdze wieczystej (por. w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 1732/22). Wprawdzie możliwe jest wzruszenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. – co do zasady – jest możliwe i dopuszczalne, tym niemniej, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. ogranicza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2017 r. I OSK 1909/15 i 13 kwietnia 2023 r. I OSK 1980/21, a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1653/19).
Jak wynika z akt sprawy Minister w toku postępowania nieważnościowego włączył do akt sprawy wydruki z ksiąg wieczystych: nr [...] prowadzonej dla działki ozn. nr [...] , nr [...] prowadzonej dla działki ozn. nr [...] oraz nr [...] prowadzonej dla działki ozn. nr [...] . Minister ustalił, że w każdej z nich w dziale Il jako właściciel nieruchomości wpisana jest Gmina Miasto L. , natomiast podstawę wpisu stanowiły wspomniane wyżej decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Należy więc stwierdzić, że prawidłowe było ustalenie Ministra, że działki nr [...] , [...] i [...] będące przedmiotem decyzji komercjalizacyjnej stanowiły już w dniu jej wydania własność Gminy Miasta L. . Przeszły one bowiem na własność tej gminy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc z mocy samego prawa, co potwierdzono wyłącznie kolejnymi decyzjami Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że przewidziany w tym przepisie skutek w postaci przejęcia mienia państwowego przez gminę nastąpił już z dniem 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej). Zatem poza sporem pozostaje również, że na dzień 5 grudnia 1990 r. działki nr [...] , [...] i [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa i mogły podlegać komercjalizacji w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. To oznacza, że nie było możliwe wydanie w odniesieniu do wspomnianych działek decyzji stwierdzającej nabycie na nich użytkowania wieczystego przez [...] , a decyzja zawierająca takie rozstrzygnięcie, obejmujące działki niebędące własnością Skarbu Państwa musi być uznana za sprzeczną w jaskrawy sposób z treścią normy prawnej, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
W ocenie Sądu w tych warunkach zasadne było stwierdzenie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 1 czerwca 2007 r. nr GN.lll./SP.V.7720/2/2319/AM/05 w przedmiocie nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże jak słusznie skonstatował Minister, decyzja komercjalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta L. w dniu 4 czerwca 2007 r. oraz Spółce w dniu 5 czerwca 2007 r. Zatem od dnia doręczenia tej decyzji minęło już przeszło dziesięć lat. Z upływem tego terminu art. 156 § 2 k.p.a. wiąże skutek polegający na niemożności stwierdzenia nieważności decyzji chociażby ta obarczona była jedną kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie 10-letni termin, o którym mowa w tym przepisie, upłynął w dniu 5 czerwca 2017 r., od tego też dnia stwierdzenie nieważności decyzji komercjalizacyjnej nie było możliwe zasadnie więc Minister, działając zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, iż decyzja komercjalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa.
W tych warunkach należało uznać, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanym w skardze naruszeniem art. 156 § 1 § pkt 2 k.p.a., gdyż Minister z przyczyn opisanych szczegółowo wyżej trafnie przyjął, że wydana na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. decyzja komercjalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie jednak zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.