I SA/Wa 2207/24

I SA/Wa 2207/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147  par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Marek Maliński Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. U., A. K., A. S., E. D. i M. Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr XCI/2988/2023 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz użytkowników wieczystych 1. stwierdza nieważność § 3, § 4 i § 6 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 grudnia 2023 r. nr XCI/2988/2023 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność m.st. Warszawy; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady m.st. Warszawy na rzecz H. U., A. K., A. S., E. D. i M. Z. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 2207/24 Uzasadnienie
W dniu 7 grudnia 2023r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr XCI/2988/23 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność m.st. Warszawy na rzecz ich użytkowników wieczystych. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 15 grudnia 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2023r., poz.14566).
Zgodnie z § 1 tej uchwały określa się szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność m.st. Warszawy na rzecz ich użytkowników wieczystych, którzy w terminie do 31 sierpnia 2024 r. wystąpią z żądaniem sprzedaży tych nieruchomość na ich rzecz w trybie określonym w przepisach Działu Vla ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do § 2 ww. uchwały, cenę nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, ustala się: 1) w przypadku nieruchomości gruntowej, niewykorzystywanej do prowadzenia działalność gospodarczej - w wysokości dwudziestokrotności kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości
gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży; 2) w przypadku nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalność gospodarczej
- w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Zgodnie z § 3 ust. 1 ustala się bonifikatę w wysokości 90% od ceny nieruchomości gruntowej, o której mowa w § 2 pkt 1, sprzedawanej osobie fizycznej:
1) w stosunku do której orzeczono niepełnosprawność:
a) w stopniu umiarkowanym lub znacznym lub,
b) przed ukończeniem 16 roku życia lub;
2) zamieszkującej w dniu wystąpienia z żądaniem sprzedaży z osobami, o których mowa w pkt 1 lit a lub b, będącej opiekunem prawnym lub przedstawicielem ustawowym tych osób lub;
3) będącej członkiem rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2023 r. poz. 2424) i uprawnionej do posiadania Karty Dużej Rodziny.
Na podstawie § 3 ust. 2 uchwały, bonifikatę, o której mowa w ust. 1, udziela się na wniosek użytkownika wieczystego występującego z żądaniem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej.
Cena nieruchomości gruntowej, o której mowa w § 2 pkt 1 i 2 podlega zapłacie jednorazowo nie później niż do dnia zawarcia umowy sprzedaży (§ 4 uchwały).
Przepisy niniejszej uchwały stosuje się z uwzględnieniem innych przepisów prawa dotyczących sprzedaży nieruchomości na rzecz ich użytkowników wieczystych oraz przepisów prawa i zasad dotyczących zbywania nieruchomości m.st. Warszawy (§ 5 uchwały).
Stosownie do § 6 uchwały, koszty związane ze zbyciem nieruchomości ponoszą użytkownicy wieczyści.
Z kolei, wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy (§ 7 uchwały).
Skargę na ww. uchwałę wniósł do tutejszego Sądu H. U., A. K., A. S., E. D. oraz M. Z.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 198j ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n.) w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 198i ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały nieuwzględniającej dyspozycji art. 198j ust. 1 u.g.n. i określenie w zaskarżonej uchwale ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu
w sztywnej wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej na dzień zawarcia umowy, podczas gdy zgodnie z treścią art. 198j ust. 1 u.g.n. do ustalenia ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu przyjmuje się wartość nieruchomości, która była podstawą ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego, o ile aktualizacja ta nastąpiła w okresie 12 miesięcy przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 maja 2023r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o
gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (dalej jako: ustawa zmieniająca), a nadto zgodnie z art. 28
ust. 2 u.g.n. warunki sprzedaży, a zatem również wysokość ceny, ustala się w przypadku procedury bezprzetargowej w formie pisemnych rokowań, co w sposób rażący narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP,co winno skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za nieważną;
2. art. 198k ust. 2 i 3 pkt 3-5 u.g.n. w zw. z art. 198i ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 32 ust. 1
i 2 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały nieuwzględniającej dyspozycji art. 198k ust. 2 i 3 pkt 3-5 u.g.n. i określenie w § 3 zaskarżonej Uchwały zasad udzielania bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej podlegającej sprzedaży opartych jedynie
o treść art. 198k ust. 1 u.g.n., w sposób niezgodny z ustawą zawężając krąg osób uprawnionych do uzyskania bonifikaty, podczas gdy z treści art. 198k ust. 3 pkt 3-5 u.g.n. wynika, że określając w uchwale warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych uwzględnia się w szczególności: *
> długość okresu trwania użytkowania wieczystego;
> terminową realizację celu określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, w szczególności terminową zabudowę;
> brak zaległości w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz podatku od nieruchomości,
co w sposób rażący narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co winno
skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za nieważną;
3. art. 198I u.g.n. w zw. z art. 69a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 198i ust. 1 u.g.n., poprzez określenie w zaskarżonej uchwale ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu w sztywnej wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej na dzień zawarcia umowy, jak również ustalenie, że koszty związane ze zbyciem nieruchomości ponoszą użytkownicy wieczyści, co skutkowało uniemożliwieniem skorzystania z pomocy publicznej osobom wykorzystującym nieruchomości gruntowej do prowadzenia działalności gospodarczej, wobec faktu, że "wartość pomocy publicznej odpowiada różnicy między wartością nieruchomości gruntowej a ceną tej nieruchomości", które zgodnie z uchwałą zawsze będą takie
same, co w sposób rażący narusza zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co winno skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za nieważną;
4. art. 198I u.g.n. w zw, z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 353(1) k.c. w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 198i ust. 1 u.g.n., poprzez określenie w zaskarżonej uchwale ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu w sztywnej wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej na dzień zawarcia umowy, jak również ustalenie, że koszty związane ze zbyciem nieruchomości ponoszą
użytkownicy wieczyści, co skutkowało odebraniem Prezydentowi m.st. Warszawy kompetencji określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jako organowi wykonawczemu,
do gospodarowania mieniem komunalnym, m.in. poprzez ograniczenie jego kompetencji do negocjowania warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych w zakresie ceny i kosztów związanych ze zbyciem nieruchomości, co w sposób rażący narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, ale również art. 353(1) k.c. w zakresie swobody zawierania umów i zasady trójpodziału władzy wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, co winno skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za nieważną.
Ponadto Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi w postaci dotyczących Skarżących wypowiedzeń wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będących własnością m.st. Warszawy oraz wniosków o ich sprzedaż, na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżących w niniejszym postępowaniu.
Mając to na uwadze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały oraz o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej.
W obszernym uzasadnieniu wskazali argumenty na poparcie żądania skargi.
W szczególności wskazali, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawa
- ustaliła cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, w sztywnej wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej dzień zawarcia umowy sprzedaży (§ 2 pkt 2 uchwały);
- ograniczyła krąg osób uprawnionych do bonifikaty (§ 3 uchwały);
- wskazała, że zapłata ceny może być dokonana tylko jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (§ 4 uchwały);
- obciążyła nabywców wszystkimi kosztami związanymi ze zbyciem (§ 6 uchwały);
- postanowienia uchwały w w/w przedmiocie skutkują odebraniem Prezydentowi m.st. Warszawy, jako organowi wykonawczemu, kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym odnośnie negocjowania warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych, ustalania ich ceny oraz ponoszenia związanych z tym kosztów.
Zdaniem Skarżących, którzy złożyli wnioski o sprzedaż użytkowanych przez nich nieruchomości, zaskarżona uchwała rażąco narusza ich interes, ponieważ każda z wymienionych regulacji stwarza istotne ograniczenia w prawie do ich nabycia. W szczególności zawarte w niej warunki sprzedaży nieruchomości naruszają szereg względniejszych dla Skarżących norm ogólnych zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim uchwała rażąco narusza art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 198j u.g.n. ponieważ sztywno, bez możliwości rokowań lub odstępstw, określa cenę nieruchomości sprzedawanej, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, jak również kształtuje obowiązek
jednorazowej zapłaty po stronie nabywcy. Pomija także, zawartą w art. 198j u.g.n., możliwość ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o treść przyjętej przez użytkownika wieczystego oferty nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżący wskazują także, że uchwała bezzasadnie i krzywdząco dla Skarżących pomija warunki uzyskania przez nabywcę nieruchomości bonifikaty, o których mowa w art.198k u.g.n. oraz czyni iluzoryczną możliwość skorzystania z pomocy publicznej przy zakupie dotychczas użytkowanej nieruchomości. Powyższe
jest następstwem tego, że w świetle art. 69a ust. 1 u.g.n. wartość pomocy publicznej odpowiada różnicy między wartością nieruchomości gruntowej a ceną tej nieruchomości. Niezależnie od tego, w ocenie Skarżących, postanowienia uchwały zawarte w § 2 pkt. 2, § 4 i § 6 są niezgodne z art. 30 ust.2 pkt. 3 u.g.n. ponieważ odbierają organowi wykonawczemu – Prezydentowi m.st. Warszawy ustawowe kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym prawo do negocjacji i kształtowania warunków umowy kupna – sprzedaży, jak również rażąco naruszają zasadę swobody umów wynikającą z art. 353 (1) k.c.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego
organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga w znaczącej części jest uzasadniona.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Rady m.st. Warszawy nr XCI/2988/23, w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży
nieruchomości gruntowych stanowiących własność m.st. Warszawy na rzecz ich użytkowników wieczystych.
Wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej: ,,u.s.g.", stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z treści ww. przepisu wynika, że dla uznania dopuszczalności wniesienia przez jednostkę skargi na uchwałę organu gminy, niezbędne jest wykazanie, że godzi ona w jej sferę prawną, wywołując negatywne konsekwencje prawne jak np. zniesienie ograniczenie, czy też uniemożliwienia realizacji przez niego uprawnienia lub interesu prawnego. Stąd składając skargę, musi ona wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy taki bezpośredni związek pomiędzy konsekwencjami prawnymi wejścia w życie skarżonej uchwały, a własną sytuacją
został przez Skarżących wykazany. Są oni użytkownikami wieczystymi nieruchomości warszawskich, co do których zgłosili wnioski o ich wykup i zarzucają, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza ich interes, ponieważ zawarte w niej regulacje stwarzają dla Skarżących istotne ograniczenia w prawie do ich nabycia w porównaniu z przepisami ogólnymi ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym przedmiocie. Powyższe oznacza, że skarga wbrew stanowisku organu jest dopuszczalna. Okoliczność ta oznacza, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie jej zasadności.
Warunkiem uznania, że skarga jest zasadna, jest ocena, że badana uchwała jest obarczona wadami uprawniającymi sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości lub
w części, albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przyczyny
z powodu, których tego rodzaju rozstrzygniecie może być przez sąd wydane doprecyzowane zostały w przepisach ustaw samorządowych, w tym m.in. w art. 91 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze). W przypadku nieistotnego naruszenia
prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia,
ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jako, że przepis ten nie definiuje obu rodzajów naruszeń prawa (istotnego i nieistotnego), sięgnąć w tym przypadku należy dodatkowo do wypracowanego na tym tle poglądu doktryny i orzecznictwa, gdzie za "istotne naruszenie prawa" uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zaś zalicza się naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów
regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty
nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Będą to więc
takie m.in. naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805).
Zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, jest aktem prawa miejscowego. Została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Jej materialnoprawną podstawę stanowią normy zawarte w dziale VIa "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego".
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 198i ust. 1 u.g.n., odpowiednia rada albo sejmik
w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich
użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Zgodnie z ust. 2, w razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie natomiast z art. 198h u.g.n.:
1. W odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:
1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty
stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
2. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości
gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że z woli ustawodawcy wyrażonej
w art. 198i ust. 1 u.g.n. rady gmin uprawnione zostały do podjęcia, najpóźniej do 31 grudnia 2023 r., uchwał określających szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo uchwał zobowiązujących organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Następstwem niepodjęcia żadnej z w/w uchwał we wskazanym terminie, byłby obowiązek stosowania przez organy gmin cen ustawowych, stosownie do treści art. 198h ust. 1 u.g.n. Zatem ustawodawca dał pierwszeństwo gminom w kształtowaniu szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, a Rada m.st. Warszawy skorzystała z tej możliwości w następstwie czego podjęła zaskarżoną uchwałę, którą określiła szczegółowe warunki ubiegania się o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. W szczególności w § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej ustala się wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej w dniu zawarcia umowy sprzedaży.
Wbrew stanowisku skargi przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie w tej kwestii
nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa. Przyjęcie przez organ gminy
ceny nabycia nieruchomości w sztywnej wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej w dniu zawarcia umowy znajduje odniesienie do treści art. 198h ust. 2 u.g.n. i nie jest z nim sprzeczne. Przepis ten, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność samorządu terytorialnego (jak w sprawie niniejszej) przewiduje możliwość ustalenia ich ceny dla potrzeb sprzedaży, w wysokości nie niższej niż 20 krotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej i wartości nieruchomości z dnia sprzedaży, oraz w wysokości nie wyższej niż wartość nieruchomości z dnia sprzedaży. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała z jednej strony realizuje uprawnienie organów samorządowych do ustalenia warunków samodzielnego gospodarowania mieniem komunalnym, z drugiej zaś respektuje stanowisko ustawodawcy wyrażone w przepisach ogólnych u.g.n., skoro kształtuje
cenę nieruchomości we wskazanych granicach ustawowych. Ma rację organ
powołując w odpowiedzi na skargę, że ukształtowanie warunków sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy, w sposób określony w zaskarżonej uchwale, znajduje uzasadnienie w zasadach ogólnych prowadzenia racjonalnej gospodarki mieniem publicznym. Oczywistym jest bowiem, że wyzbycie się w sposób ostateczny nieruchomości, które dotychczas przynosiły ich właścicielowi dochody wymaga uzyskania ceny, która zrekompensuje ich utratę w określonym rozrachunku finansowym.
Odnosząc się do kwestii udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu, zaznaczyć należy zauważyć, że jest ona udzielana obligatoryjnie na podstawie art. 198k ust. 1 u.g.n. w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W przypadku natomiast sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego bonifikata nie jest uregulowana ustawowo lecz udzielana jest na podstawie uchwały rady lub sejmiku na podstawie z art. 198k ust. 2 i ust. 3 u.g.n. W uchwale rady albo sejmiku, o której mowa w ust. 2, określa się warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, uwzględniając w szczególności:
okoliczności, o których mowa w ust. 1, oraz przypadki, o których mowa w art. 68;
realizację przez użytkownika wieczystego celów publicznych, budownictwa mieszkaniowego lub celów użyteczności publicznej oraz potrzeb społeczności lokalnej;
długość okresu trwania użytkowania wieczystego;
terminową realizację celu określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, w szczególności terminową zabudowę;
brak zaległości w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz podatku od nieruchomości.
Ma rację Skarżący, że w § 3 uchwały Rada m. sta. Warszawy postanowiła o przyznaniu prawa do bonifikaty podmiotom wymienionym w art. 198 k ust. 1-3 u.g.n. z bezzasadnym pominięciem treści art. 198 k ust. 2 i 3 u.g.n. , oraz w ust. 2 § 3 uchwały zdecydowała o jej udzieleniu na wniosek użytkownika wieczystego. Tymczasem z
treści cytowanego wyżej art. 198 k ust. 3 u.g.n. wprost wynika, że " w uchwale określa się warunki udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych, uwzględniając w szczególności" pięć przytoczonych okoliczności faktycznych. Taka redakcja przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że podjęcie uchwały i udzielenie bonifikaty jest obligatoryjne. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale jedynie części ustawowych przesłanek, których zaistnienie pozwoliłoby na udzielenie zainteresowanym bonifikaty,
z pominięciem takich istotnych dla wieloletnich, sumiennych użytkowników
wieczystych okoliczności jak długość okresu trwania użytkowania wieczystego, terminową realizację celu określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej
w użytkowanie wieczyste, w szczególności terminową zabudowę oraz brak zaległości
w regulowaniu zobowiązań z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz podatku od nieruchomości, musi być ocenione jako sprzeczne z prawem.
To zaś oznacza, że regulacja § 3 uchwały nie wypełnia w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 198 k ust. 2i 3 u.g.n., a w konsekwencji podjęta została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością w tej części.
Odnosząc się kolejno do zawartego w § 4, uchwały warunku, w postaci sposobu
zapłaty ceny przez nabywcę nieruchomości jako płatności jednorazowej Sąd zwraca uwagę, że Rada gminy została upoważniona do określenia warunków sprzedaży nieruchomości na rzecz ich użytkowników wieczystych, nie zaś do określenia materii objętej § 4, która uregulowana została już przez ustawodawcę. Kwestie dotyczące płatności i możliwości rozkładania na raty ceny sprzedaży nieruchomości a także wysokości pierwszej raty, ustawodawca uregulował w art. 70 ust. 2 u.g.n. w ten
sposób, że przewidział ogólne ramy, pozostawiając pozostałe kwestie do określenia organowi wykonawczemu na etapie ustaleń prowadzących do zawarcia konkretnej umowy. Zgodnie bowiem z ustawą o gospodarce nieruchomościami gminnym
zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, o czym stanowi art. 25 ust. 2 ww. ustawy. Wśród czynności określonych art. 23 ust.1 u.g.n. ustawodawca wskazał zbywanie oraz nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Oznacza to, że Rada m.st. Warszawy w § 4 podjętej uchwały uregulowała kwestię należącą do kompetencji
organu wykonawczego gminy. Ma rację Skarżący, że zgodnie z przepisami ogólnymi, które miały być tylko w omawianej uchwale uszczegółowione, możliwe było dokonanie płatności jednorazowo, jak również prowadzenie rokowań w przedmiocie jej rozłożenia na raty. To zaś oznacza, że zarzuty skargi są w tym zakresie uzasadnione. Trafnie podkreśla się, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji
ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki
ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zadań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". ( patrz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r.)
W skardze zarzucono także, że w § 6 uchwały organ w sposób sprzeczny z prawem ustalił, że koszty związane z realizacją transakcji sprzedaży nieruchomości ponosić będą ich użytkownicy wieczyści. Także i ten zarzut zasługuje na uwzględnienie.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 30 ust.2 pkt. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem gminy należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powyższe oznacza, że bieżące gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, a więc podejmowanie czynności prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości stanowiących własność gminy należy do wójta
(burmistrza, prezydenta miasta). Skoro zaś kwestia ustalenia powyższych kosztów należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy to przyjęta treść § 6 uchwały stanowi nieuprawnioną ingerencję w sferę wykonawczą, zastrzeżoną dla Prezydenta m.st. Warszawy.
Sąd podziela także pogląd skargi, że unormowanie zawarte w § 6 uchwały narusza ponadto zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 (1) k.c. Zgodnie z jego treścią strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że niedopuszczalnym jest, aby strony przyszłej umowy nie miały wpływu na jej treść z uwagi na to, że jej
postanowienia reguluje uchwała rady gminy narzucająca jednostronne rozwiązania dla stron umowy. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości należy do organu wykonawczego gminy. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy. Kształtowanie postanowień umowy, w tym kwestii dotyczącej tego,
kto poniesie koszty wyceny nieruchomości gruntowych, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości oraz związane z tym wszystkie koszty wpisów w księgach wieczystych, powinno mieć miejsce przy zawieraniu umowy, a nie
w uchwale podejmowanej przez radę gminy.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza natomiast art. 1981 u.g.n., w związku z art. 69a ust. 1 u.g.n., Pomoc publiczna uregulowana jest w art. 69a u.g.n. Pomocą de minimis jest udzielenie dopłaty do różnicy pomiędzy kwotą odpowiadającą wartości nieruchomości gruntowej, przyjętej w celu ustalenia opłaty, a ceną tej nieruchomości, którą zapłaci nabywca. Skoro zatem Rada m.st. Warszawy miała możliwość przyjęcia ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej w wysokości równej wartości tej nieruchomości, i co zrealizowała w treści omawianej uchwały , to w oczywisty sposób wyłączyło to możliwość uzyskania pomocy publicznej przez nabywcę . Nie oznacza to jednak niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł ak w pkt. 1 wyroku, oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art.151 p.p.s.a. ( pkt. 2 wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.ps.a.( pkt. 3 wyroku).