I SA/Wa 2205/11

I SA/Wa 2205/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 45
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1   pkt 1  lit. a i c,  art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. i A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących B. B. i A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2007 r., pozwolił B. i A. B. na prowadzenie prac remontowo-budowlanych domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W., polegających, m.in. na zmianie pokrycia dachu z blachy płaskiej na dachówkę ceramiczną wraz ze zmianą konstrukcji nośnej wraz z dopasowaniem świetlików w kształcie wolich oczu, ściśle według przedstawionej dokumentacji projektowej.
Kontrola obiektu, na którego remont wydano pozwolenie, przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2008 r., wykazała, że prace polegające na wykonaniu świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu zostały zrealizowane niezgodnie z pozwoleniem, tj. o większych parametrach i w zdeformowanym kształcie niż w projekcie, stanowiącym integralną część decyzji pozwalającej na prace.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Konserwator Zabytków nakazał B. i A. B. doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, tj. realizację prac budowlanych polegających na budowie świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu budynku w zabudowie bliźniaczej ul. [...] w W., zgodnie z pozwoleniem z dnia [...] września 2007 r. - w terminie do dnia 31 marca 2008 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania B i A. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że budynek przy ul. [...] w W. znajduje się w zabytkowym obszarze "[...]" (układ ulic i zabudowa), wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Budynek ten jest zabytkiem, ponieważ z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i A. B., zarzucając naruszenie art. 4 i 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 6, art., 7, art. 10 § 1, art. 77 i 107 § 3 kpa.
Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania, ponieważ jego dyspozycja jest ograniczona tylko do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest obiektem wpisanym samodzielnie do rejestru. Wpis określonego obszaru do rejestru nie może oznaczać, że wszystkie obiekty na tym obszarze należy traktować jako wpisane do rejestru zabytków. W przypadku układu urbanistycznego przedmiotem ochrony są założenia i układ przestrzenny, określona kompozycja, struktura i rozmieszczenia poszczególnych budynków. Organ odwoławczy do tych zarzutów w ogóle się nie odniósł. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 kpa. Ponadto zarzucono naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Pismo o zakończeniu postępowania datowane jest na dzień 12 lutego 2008 r. – a już 13 lutego 2008 r. zostaje wydana decyzja pomimo, że nie doręczono jeszcze samego pisma. W związku z tym skarżący byli pozbawieni prawa do przedstawienia organowi pierwszej instancji opinii z dnia 24 lutego 2008 r. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 795/10 oddalił skargę B. B. i A. B. na wyżej wymienioną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowość zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie budzi wątpliwości, gdyż skarżący naruszyli zakres i warunki prac określone w pozwoleniu na wykonanie prac remontowo-budowlanych. Sąd podzielił pogląd organu w przedmiocie dopuszczalności zastosowania art. 45 ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do przedmiotowego budynku pomimo, że nie jest on indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Zakres ochrony budynków znajdujących się w historycznym układzie urbanistycznym i zespole budowlanym wyznaczają definicje określone w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Budynek będący elementem tej historycznej zabudowy podlega ochronie w takim zakresie, aby chronić cechy, o których mowa w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. W ocenie Sądu, prowadzenie prac we wnętrzu takiego budynku, niemających znaczenia dla wyglądu zewnętrznego, takiej ochronie już by nie podlegało.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnieśli skarżący podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że przepis ten może być zastosowany także w stosunku do obiektu, który nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji były dotknięte wadami skutkującymi ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że organy administracyjne dopuściły się rażących naruszeń wskazanych przepisów kpa, co miało wpływ na rozstrzygnięcia objęte tymi decyzjami.
W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej stwierdzili, że w zaskarżonym wyroku dokonano niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, bowiem ww. przepis sankcjonuje określone zachowania, których przedmiotem jest wyłącznie zabytek indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Zaś budynek, którego dotyczy wydane pozwolenie, nie jest takim obiektem.
Skarżący wskazali, że na mocy zaskarżonych decyzji nakazano im doprowadzić świetlik w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu do stanu zgodnego z decyzją z dnia [...] września 2007 r., gdyż organy ustaliły, że świetlik ten ma inne, niż wynikające z projektu, stanowiącego integralną część tego pozwolenia, parametry i zdeformowany kształt. W ocenie strony, parametry te wynikają jednak z rysunków technicznych będących integralną częścią pozwolenia konserwatorskiego. Natomiast szczegółowa analiza tych rysunków prowadzi do wniosku, że rysunki te zawierają różne i sprzeczne ze sobą dane (wymiary, rzędne) - co do parametrów przedmiotowego świetlika. Strona sprecyzowała, że parametry świetlika wskazane w rysunku nr 8 pozostają w sprzeczności z jego parametrami wskazanymi w pozostałych rysunkach projektu – w szczególności z rysunkami nr 3, 6 i 10. Sprzeczność ta dotyczy rzędnej wysokościowej szczytu kalenicy (górnej krawędzi) świetlika i powoduje, że przedmiotowa decyzja nie może być przez skarżących prawidłowo wykonana, co więcej, bez odpowiedniej modyfikacji jej treści jest niewykonalna.
Ponadto skarżący wskazali, że niezgodność wybudowanego świetlika z pozwoleniem konserwatorskim organy stwierdziły na podstawie oględzin, w trakcie których wykonano jedynie zdjęcia obiektu, a nie wykonano żadnych pomiarów i innych badań świetlika. Zarzucili także organom, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, dlaczego świetlik wykonany w obecnym kształcie jest sprzeczny z wymogami i założeniami konserwatorskimi obszaru "[...] ". W postępowaniu odwoławczym organ pominął zaś przedłożoną opinię dr hab. inż. arch. K. G. - z której wynika brak jakiegokolwiek negatywnego wpływu obecnych kształtów i wymiarów świetlika na walory tego obszaru.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 795/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków stwierdzający, iż w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, we wskazany sposób i w określonym terminie.
Nie podzielił stanowiska skarżących, że powołana norma prawna nie mogła być zastosowana w tej sprawie z tego względu, iż budynek przy ul. [...] w W., położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego "[...] " oraz większego historycznego zespołu budowlanego "[...] ", nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków.
Sąd wskazał, że w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie, grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11). W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10). Z powołanych względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi budynek przy ul. [...] w W. oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej wynika z faktu niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń niezbędnych do stwierdzenia, czy przepis, którego wykładnię oraz zastosowanie w tej sprawie skarżący kwestionują, rzeczywiście mógł być w tej sprawie zastosowany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że pozwolenie konserwatorskie na remont i przebudowę nieruchomości znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej (wpisanej do rejestru zabytków), nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, m.in. wymaganych prawem budowlanym, co wynika bezpośrednio z treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Treść tych przepisów wskazuje, że w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10).
Prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wymaga zatem od inwestora uzyskania tak pozwolenia konserwatorskiego, jak i pozwolenia na budowę (ew. zgłoszenia robót budowlanych) - co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W świetle powołanych przepisów, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków, wymaga uzyskania pozwolenia właściwego starosty. Uzyskanie takiego pozwolenia jest zatem warunkiem sine qua non zgodnego z prawem rozpoczęcia prac remontowo-budowlanych przy obiekcie podlegającym opiece konserwatorskiej. Taka kolejność uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wynika także z treści art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, wydane przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków, nie zastępuje pozwolenia na budowę, które inwestor obowiązany jest uzyskać od organów administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego.
Dodał, że wyjaśnienie, czy prace remontowo-budowlane prowadzone przy nieruchomości położonej przy ul. [...] zostały zrealizowane legalnie, tj. czy inwestor posiada pozwolenie organów budowlanych na ich przeprowadzenie, ma następnie zasadnicze znaczenie dla ustalenia zasadności i prawidłowości wydania decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Brak pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oznacza bowiem prowadzenie tych robót w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji rodzi obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że kwestia relacji zachodzących pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a zaskarżoną decyzją nakazującą doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, w następstwie stwierdzonego przez nadzór konserwatorski niewłaściwego wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy, nie została rozważona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Powinien był zwrócić organom uwagę na konieczność ustalenia, czy po dniu 18 września 2007 r. było wydane inwestorowi pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych. Akta sprawy nie zawierają decyzji organów budowlanych w tym przedmiocie, a kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji, wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Należy zauważyć, iż w sytuacji, kiedy roboty remontowo-budowlane wykonano z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, a zatem nielegalnie, to oddalenie skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nakazującą doprowadzenie zabytku do stanu zgodnego z pozwoleniem konserwatora zabytków wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odnosiłoby się do prac wykonanych bez pozwolenia budowlanego. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sanowałoby niezgodną z prawem praktykę skarżących, polegającą na obejściu przepisów prawa budowlanego, które wymagają od inwestora – jak wskazano powyżej - posiadania także pozwolenia na przeprowadzenie prac budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków. W świetle art. 2 ustawy o ochronie zabytków, niedopuszczalna jest zaś taka interpretacja jej postanowień, która prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami prawa budowlanego (ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz pod. red. M. Cherki, Warszawa 2010, s. 20).
W tych warunkach należało więc przyjąć, że w sprawie o nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, wymaga ustalenia, czy na roboty budowlane przy zabytku inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia na podstawie przepisów prawa budowlanego, a w dalszej kolejności oceny, czy istotnie doszło do nieprawidłowego wykonania decyzji stołecznego konserwatora zabytków o pozwoleniu na przeprowadzenie prac remontowo-budowlanych na nieruchomości skarżących. Pamiętać bowiem należy, że dokumentacja budowlana niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę albo dołączona do zgłoszenia robót budowlanych może okazać się również pomocna przy ocenie, czy istotnie doszło do wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji na podstawie fragmentarycznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a kwestia legalności prowadzonych robót budowlanych przy nieruchomości skarżących, powinna zostać wyjaśniona przed Sądem pierwszej instancji, który dysponuje środkami procesowymi w celu usunięcia wątpliwości występujących w sprawie (art. 106 § 3 ppsa).
Ponadto wskazał, że ocena zarzucanych przez skarżących naruszeń proceduralnych winna zostać dokonana przez Sąd pierwszej instancji po uprzednim ustaleniu, czy inwestor dysponował pozwoleniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie robót budowlanych przy nieruchomości albo dokonał zgłoszenia robót. Dodał, że Sąd ten dokona oceny skutków prawnych w tym zakresie i ich znaczenia w sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. Sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ppsa w postaci, między innymi, decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce ewid. [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w W. w [...] – zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych w zakresie opisanym w ww. decyzji.
Ponadto strona skarżąca przedłożyła opinię dotyczącą dokumentacji budowlanej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego J, K.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Natomiast w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok – wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonych decyzji na podstawie fragmentarycznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, z uwagi na co, zgodnie z art. 106 ppsa, powinien ustalić, czy w niniejszej sprawie administracyjnej została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na prace budowlane lub zostało dokonane odpowiednie zgłoszenie na podstawie prawa budowlanego – a więc, czy prace remontowe przy budynku położonym w W. przy ul. [...] były prowadzone zgodnie z prawem.
Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. skarżący złożyli decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], zawierającą zezwolenie na prowadzenie prac remontowych przy budynku położonym w [...] przy ul. [...], która została dołączona do materiału dowodowego sprawy sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wypełnił zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, realizując normę wyrażoną w art. 190 ppsa i ustalił, że skarżący posiadali zezwolenie właściwego organu nadzoru budowlanego na prowadzenie prac remontowych przy przedmiotowym budynku.
Dokonując - na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego - oceny sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo - w związku z czym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma zastosowanie także do obiektów położonych na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego.
Sąd stwierdził ponadto, że rację ma skarżący, iż [...] Konserwator Zabytków nie ustalił, czy zakres przeprowadzonych prac remontowych odpowiada decyzji orzekającej o zezwoleniu na wykonanie prac remontowych z 2007 r. i dokumentacji wykonanej w tym celu.
Należy zauważyć, że dokumentacja projektowa zawiera nieścisłości, na co słusznie zwracali uwagę w swojej skardze skarżący. Ponadto w materiale dowodowym brak jest szczegółowych dowodów odnoszących się do dokonanych prac remontowych, tj. w jakim zakresie są one niezgodne z zezwoleniem konserwatorskim. Organ, podczas przeprowadzonej wizji lokalnej, nie sporządził dokładnej dokumentacji stwierdzonych uchybień, m. in. szkiców, czy też pomiarów i w sposób niezwykle ogólny stwierdził niezgodność wykonanych robót z wydanym zezwoleniem. Nie wskazał przy tym na czym dokładnie one polegają, stwierdzając jedynie, że prace polegające na wykonaniu świetlika w kształcie wolego oczka w bocznej połaci dachu zostały wykonane niezgodnie z ww. pozwoleniem, tj. o większych parametrach i w zdeformowanym kształcie.
W tym miejscu Sąd zauważa, że organy ochrony konserwatorskiej mogą w celu dokładnego zbadania niniejszej sprawy posłużyć się również dokumentacją zgromadzoną przez organy nadzoru budowlanego, w postępowaniu o wydanie zezwolenia budowlanego, celem ustalenia i określenia jakiego rodzaju parametry zostały przy przedmiotowych pracach przekroczone.
Ponadto organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutu odwołania, dotyczącego przedłożonej w jego toku opinii, nie wskazał też w żaden sposób z jakich przyczyn odmówił temu dowodowi wiarygodności.
W tych względów Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w postępowaniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a zarazem naruszyły art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz uregulowaną w art. 80 tego kodeksu zasadę swobodnej oceny dowodów - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę [...] Konserwator Zabytków przeprowadzi stosowne dowody na okoliczność ewentualnych zmian i odstępstw - od wydanego w 2007 roku zezwolenia konserwatorskiego - przy przeprowadzonych pracach modernizacyjnych przedmiotowego obiektu i dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Uwzględni przy tym decyzję wydaną przez Prezydenta W., jako organ nadzoru budowlanego oraz dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretację art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego stanowisko w pełni podziela wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie ponownie rozpoznającym tę sprawę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.