I SA/Wa 2203/19

I SA/Wa 2203/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 677/22 - Wyrok NSA z 2024-06-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105  par. 1,  art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145  par. 1  pkt 1a i c,  art. 135,  art. 200,  art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Spraw wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r., nr [...] , umarzającą postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M. M., reprezentowanego przez adwokata M. K., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb ewidencyjny [...] , nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę o pow. [...] m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 1992 r.,
nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191
ze zm., dalej jako "ustawa"), stwierdził nabycie przez Miasto [...] (Dzielnicę Gminę [...] ) z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej powyżej nieruchomości wraz ze znajdującym się na tym gruncie budynkiem z wyłączeniem [...] wyodrębnionych lokali.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił M. M., który wskazał, iż Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do skumunalizowanej nieruchomości, ponieważ stanowiła ona własność J. B., który nabył od M. S. wszelkie prawa do tejże nieruchomości na podstawie aktów notarialnych Rep. numer [...] z [...] lipca 1952 r. oraz Rep. [...] z [...] lipca 1952 r. Z kolei, ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r., nr [...], stwierdzono w części nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r., a w części stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił M. M., unieważnione decyzje administracyjne dotyczyły odmowy przyznania właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, co stanowiło jedyny tytuł do władania nieruchomością przez Skarb Państwa przed 1990 r.
Minister decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że jego zdaniem, wnioskodawca nie wykazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada on legitymację do zainicjowania takiego postępowania względem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. Minister powołując się na poglądy sądów administracyjnych w tym zakresie, przyjął że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób.
Organ podniósł, że jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 1949 r., nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i ul. [...] nr hip. [...] stanowiła własność M. S.. Natomiast, orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1952 r., Nr Gm. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] (dalej jako "PRN w ,,[...]") odmówiło M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...],[...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. utrzymano w mocy w/w orzeczenie PRN w [...].
Organ zgodził się z wnioskodawcą, że aktem notarialnym z [...] lipca 1952 r., Rep. III- [...] oraz z [...] lipca 1952 r., Rep. [...], M. S. zbyła na rzecz J. B. wszystkie swoje prawa przysługujące jej do nieruchomości nr hip. [...] w [...]. Organ zgodził się również z tym, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne PRN w [...] z [...] czerwca 1952 r., w części obejmującej działkę ewid. nr [...], obr. [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewid. nr [...] i [...] , stwierdził ich nieważność. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ten sam organ decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] , uchylił w/w decyzją i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie PRN w [...] z [...] czerwca 1952 r., w części obejmującej działkę ewid. nr [...] , obr. [...] , określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] , [...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewid. nr [...] , stwierdził ich nieważność. Jak wyjaśnił przy tym Minister decyzja z [...] czerwca 2013 r., została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2095/13, oddalił skargę. Mając powyższe na względzie, organ wskazał, że do rozpatrzenia pozostał wniosek dawnej właścicielki przedmiotowego gruntu złożony w trybie art. 7 ww. dekretu. Organ podniósł także, że jak wynika z informacji przekazanej przez Miasto [...] (pismo z [...] kwietnia 2019 r.), prowadzone przez Prezydenta [...] postępowanie o przyznanie – w trybie art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (dalej jako "dekret") – prawa użytkowania wieczystego, w stosunku do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] r. [...] , nr hip. [...] , nie zostało do dnia dzisiejszego zakończone.
Organ wyjaśnił następnie, że od chwili wejścia w życie dekretu, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze, organ przyjął, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnym jest zatem ustalenie czy budynek mieszkalny posadowiony na skomunalizowanej działce spełnia przesłanki z art. 5 dekretu. Organ wskazał jednak, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza ramy niniejszego postępowania, ponieważ organem właściwym do ustalenia powyższej kwestii jest Prezydent [...], jako organ właściwy do rozstrzygania spraw objętych ww. dekretem. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest z kolei niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Organ podniósł, że odrębna własność budynku mogła być zachowana przez dawnych właścicieli gruntu w chwili, gdy uzyskali oni na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ, wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej nadal pozostaje nierozpoznany, zatem brak jest na obecnym etapie postępowania podstaw do twierdzenia, że w dniu [...] maja 1990 r. budynek mieszkalny stanowił własność prywatną. Skutkuje to z kolei, zdaniem Ministra, że wszczęte na wniosek M. M., postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...] , jest bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z takim rozstrzygnięciem niniejszej sprawy nie zgodził się M. M., który reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] , Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r., nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać wszczęte – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., a więc zdaniem organu, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu, interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Organ podkreślił, że interes ten musi mieć też charakter realny w danej dacie, czyli w realiach postępowania komunalizacyjnego, istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990 r. A zatem, w przedmiotowej sprawie należało rozważyć, zdaniem organu, czy wnioskodawca wykazał, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jego interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, iż posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a.
Odnosząc się do realiów faktycznych niniejszej sprawy, organ uznał, że nierozpatrzone roszczenie o ustanowienie własności czasowej na nieruchomości warszawskiej nie wstrzymało przejścia na własność gminy własności takiego gruntu (niezabudowanego) na podstawie przepisów dekretu, bowiem przejęcie gruntu na własność gminy następowało z mocy prawa. Dalej, organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych odmawiających ustanowienia własności czasowej gruntu spowodował przywrócenie uprawnionym możliwości do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje to jednak, w ocenie organu, prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji (przywrócenia) prawa własności budynków znajdujących się na gruncie. Jak przypominał organ, postępowanie dekretowe prowadzone przez Prezydentem [...] w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...] nie zostało bowiem zakończone. Organ podkreślił również, że aby można było skutecznie wszcząć postępowanie mające na celu kontrolę w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej, koniecznym jest wykazanie przez wnoszącego takie żądanie, iż budynek (wskazany w decyzji komunalizacyjnej) w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r., był jego (lub jego poprzedników prawnych) własnością. Rozstrzygnięcie tego zaś zagadnienia, zdaniem organu, uwarunkowane jest ustaleniem, czy budynek posadowiony na działce nr [...] spełnia przesłanki z art. 5 dekretu, co wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Z uwagi zatem na fakt, że obecnie wnioskodawca nie jest w stanie udokumentować, że w dacie komunalizacji przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości budynkowej, z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych, organ uznał, że należy podtrzymać stanowisko zawarte w jego poprzedniej decyzji z [...] maja 2019 r., nr [...] .
Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. wywiódł M. M. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2019 r. i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił natomiast naruszenie art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości, pomimo iż tytuł ten wynika z treści prawomocnej i ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że u podstaw decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej znalazło się ustalenie, że odmowa przyznania własności czasowej nie znalazła potwierdzenia w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950. Z opisu budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast, ze znajdował się na niej wówczas nowy budynek murowany o przeznaczeniu mieszkalnym, łatwy do remontu i uporządkowania całości, a jego funkcja rozpisana w planie zabudowy była realizowana przez dotychczasowego właściciela i mogła być dalej realizowana zgodnie z ustawą z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa prywatnego. A zatem w ocenie Skarżącego, ww. decyzja Ministra wyeliminowała z obrotu prawnego odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego przez M. S.. Skarżący wskazał także, że Minister infrastruktury i Rozwoju wydał w dniu [...] maja 2015 r. zaświadczenie o treści swojej decyzji i jej skutkach prawnych. Z kolei, powyższe kwestie były przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innych postępowaniach, gdzie Sąd uznał, że nie istnieje zagadnienie wstępne tj. kwestia przyznania własności czasowej, które miałoby podlegać rozpoznaniu przez Prezydenta [...] . Zdaniem Skarżącego, powyższy pogląd Sądu ma w pełni zastosowanie również w niniejszym postępowaniu, a zatem Skarżącemu przysługuje status strony i jego wniosek podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżący wskazał następnie na pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w sprawie o sygn. akt I OSK 475/09 z którego wynika, iż w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej z mocy prawa. Zdaniem Skarżącego, analogiczna jak opisana w ww. orzeczeniu NSA sytuacja prawna ma miejsce w niniejszej sprawie albowiem wskutek odmowy przyznania własności czasowej decyzjami PRN w [...] i Ministerstwa [...] w 1953 r. budynek stał się ponownie częścią składową nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra z [...] sierpnia 2019 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu z [...] maja 2019 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., naruszają obowiązujące przepisy prawa co skutkuje koniecznością wyeliminowania obu powyższych decyzji z obrotu prawnego.
Wskazany w podstawie prawnej decyzji organu przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – oznacza zaś brak podmiotu lub przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Z kolei stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z brzmieniem art.
28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z treści obydwu decyzji Ministra wynika, że w niniejszej sprawie organ uznał,
iż w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Zdaniem Sadu, powyższe stanowisko organu jest prawidłowe. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy, tj. art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10, CBOSA).
Z kolei, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem tej kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18, LEX nr 2979664, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, CBOSA). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12, CBOSA). Wskazać należy zatem, że przepis art. 28 k.p.a. wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18, LEX nr 2979664).
A zatem mając na uwadze to, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. bierze swoje źródło z przepisów prawa materialnego, zdaniem Sądu, kluczowa w niniejszej sprawie jest treść art. 5 dekretu, zgodnie z którym budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...] , pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wszelkie bowiem grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...] (art. 1 dekretu). Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą więc w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu). W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu). Organ prawidłowo zatem podniósł za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09), że od chwili wejścia w życie dekretu, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela – dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa.
W dacie wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , róg [...] , nr hip. [...] , była M. S., która złożyła do Zarządu Miejskiego [...] , w dniu [...] lutego 1949 r.), wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Nabywcą całości praw do nieruchomości od M.S. został J. B. na podstawie aktów notarialnych Rep. numer [...] z [...] lipca 1952 r. oraz Rep. [...] z [...] lipca 1952 r. Z kolei spadkobiercą J. B. jest [...] (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2000 r., sygn. akt [...], oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] października 2015 r., sygn. akt [...] ).
Z kolei z archiwalnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wejścia dekretu w życie na przedmiotowym gruncie znajdowały się trzy budynki murowane o przeznaczeniu mieszkalnym, zakwalifikowane do częściowego odbudowania, z czynnymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową oraz elektryczną.
Jak ustalił organ w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , z obrębu [...] , o powierzchni [...] m2, położona przy ulicy [...] w [...] , prowadzona była księga wieczysta nr [...] , w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa.
Bezsporne w sprawie jest również i to, że przed Prezydentem [...] toczy się obecnie postępowanie dekretowe z wniosku dawnego właściciela nieruchomości M.S. Na skutek bowiem stwierdzenia nieważności w części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r. oraz w części orzeczenia administracyjnego PRN w [...] z [...] czerwca 1952 r., "odżył" ww. wniosek dekretowy do rozpatrzenia którego zobligowany jest obecnie Prezydent [...] . Rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana w tym postępowaniu nie odniesie więc skutku wstecznego, tj. na datę komunalizacji, czyli [...] maja 1990 r. A zatem, wynik postępowania dekretowego nie wpłynie na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na skomunalizowanej nieruchomości, a której dotyczy postępowanie dekretowe. Nie ma zatem racji organ twierdząc, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej istotnym zagadnieniem jest to czy budynek mieszkalny posadowiony na skomunalizowanej działce spełnia przesłanki z art. 5 dekretu. Zdaniem Sądu, jest to kwestia prawnie irrelewantna, skoro na skutek stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej stan prawny nieruchomości warszawskiej powrócił do stanu "wyjściowego", czyli takiego jakby decyzji dekretowej nigdy nie było. Do rozpatrzenia pozostaje więc nadal wniosek dekretowy M. S. a z mocy samego prawa, tj. art. 5 dekretu, budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowi obecnie, ale też w dacie komunalizacji ([...] maja 1990 r.), odrębny przedmiot własności prywatnej następców prawnych dawnego jej właściciela, a zatem także Skarżącego. Własność publiczna rozciągała się w takiej sytuacji jedynie do gruntu (art. 1 dekretu). Sąd orzekający przychyla się bowiem do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie (por. M. Kaliński, Rejent z 2012 r. Nr 9, str. 146-151 i K. Sokołowski, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013/4/46; dostępna w Systemie Prawnym Lex), a także w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2012 r., sygn. akt I CSK 160/12, LEX nr 1265540), że cofnięcie skutku spowodowane stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej prawa własności czasowej wskazuje, że od czasu ostatniej wojny budynek posadowiony na nieruchomości warszawskiej pozostaje własnością dawnego jej właściciela. Według poglądu wyrażonego w powyższym wyroku Sądu Najwyższego, wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd Najwyższy stwierdził zatem, że ze względu na upadek z mocą wsteczną, przewidzianego w art. 8 dekretu skutku prawnorzeczowego decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego, w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji, przełamujący zasadę superficies solo cedit przepis artykuł 5 dekretu uzasadniał w związku z art. 7 i 8 dekretu, kwalifikowanie budynku jako odrębnej od gruntu nieruchomości, stanowiącej własność dawnego właściciela, a następnie jego spadkobierców lub sukcesorów prawnych.
Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu, to właśnie przepis art. 5 dekretu (w związku z art. 7 ust. 1 i 8 dekretu) stanowi przepis prawa materialnego, z którego należy wywodzić interes prawny Skarżącego do zainicjowania i udziału w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 22 lipca 1992 r., nr 28157, czego nie dostrzegł jednak organ, naruszając tym samym art. 5 dekretu oraz art. 28 k.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego. Oznacza to także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ orzekający w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynika sprawy, ponieważ organ przedwcześnie umorzył postępowanie, uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia żądania Skarżącego.
Nie ma przy tym racji Skarżący twierdząc, że jego tytuł prawny do nieruchomości wynika z treści prawomocnej i ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r. Wskazać należy, że ww. decyzja została uchylona na mocy decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. A ponadto nie niosła za sobą (decyzja z [...] stycznia 2012 r.) żadnego skutku praworzeczowego do przedmiotowej nieruchomości [...], poza skutkiem w postaci wyrugowania z porządku prawnego decyzji dekretowych Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r., oraz PRN w [...] z [...] czerwca 1952 r. Sąd wyjaśnia również, że samo zaświadczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. o treści swojej decyzji i jej skutkach prawnych nie kształtuję praw czy obowiązków Skarżącego, a jedynie stanowi urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadomo na podstawie danych będących w jego posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 114/19, LEX nr 3027075).
Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa zasługują na uwzględnienie. Błędnie bowiem uznał Minister, że brak było podstaw do przyjęcia istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego pozwalającego na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji Minister nieprawidłowo postąpił najpierw umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a następnie utrzymując w mocy taką decyzję. Wobec powyższego, Skarżący skutecznie zarzucił organowi naruszenie prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie uwzględnić okoliczność, że Skarżący jest podmiotem uprawionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...], ponieważ posiada w tym interes prawny, który wynika z istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. prawa własności do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na obecnej działce nr [...] , przy ulicy [...] w [...] , które to prawo wynika z mocy samego prawa, tj. art. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i 8 dekretu. Mając na uwadze powyższe wytyczne, organ merytorycznie rozstrzygnie niniejszą sprawę poprzez wydanie decyzji co do istoty, której treści Sąd w tej chwili nie przesądza.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję organu z [...] maja 2019 r., nr [...] . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).