I SA/WA 22/23

I SA/Wa 22/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta E. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2022 r. nr DGM-3.564.95.2022 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr DGM-3.564.95.2022; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Gminy Miasta E. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z 28 października 2022 r., nr DGM-3.564.95.2022, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto E. (dalej również jako "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z 12 sierpnia 2022 r., nr DGM-3.564.95.2022, odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej, polegającej na oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej częściowo w granicach portu morskiego w E., w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z prawem własności budynków zlokalizowanych na wymienionej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. – utrzymał w mocy własną decyzję z 12 sierpnia 2022 r.
Powyższe rozstrzygnięcie Ministra zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 12 maja 2022 r. Gmina Miasto E., reprezentowana przez Prezydenta E., wystąpiła do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1624), na oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta E., położonego częściowo w granicach portu morskiego w E., przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wraz z prawem własności budynków zlokalizowanych na nieruchomości, na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., z przeznaczeniem pod obsługę turystyki, sportu i rekreacji wodnej.
Decyzją z 12 sierpnia 2022 r., nr DGM-3.564.95.2022, Minister odmówił wyrażenia zgody na powyższą czynność prawną argumentując to tym, że na przeszkodzie wydaniu przedmiotowej zgody stoi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, czyli że odmowa udzielenia zgody następuje ze względu na inny ważny interes publiczny, który organ upatruje w planowanej modernizacji portu morskiego w E. w związku z planowanym otwarciem budowanego kanału żeglugowego przez [...] oraz wytyczeniem nowej drogi wodnej na [...] łączącej [...]. Natomiast oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem własności budynków na niej położonych, zdaniem organu, może negatywnie wpłynąć na rozwój portu morskiego w E. w związku z planowanymi inwestycjami w infrastrukturę portową.
Pismem z 25 sierpnia 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 12 sierpnia 2022 r.
Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, Minister Infrastruktury, decyzją z 28 października 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 12 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w jego ocenie, zachodzą przesłanki do odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wnioskowanej czynności prawnej z zakresu gospodarki nieruchomościami w Porcie E. ze względu na stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, ze zm.), oraz ze względu na inny ważny interes publiczny.
Organ wskazał przede wszystkim, że Rada Ministrów, działając na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwałą nr [...] z dnia 17 września 2019 r. przyjęła strategiczny dokument rządowy pod nazwą "Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku" (M.P. poz. 1016), który określa cele i priorytety rozwojowe portów, wskazuje najważniejsze kierunki ich rozwoju, a także wyznacza przedsięwzięcia inwestycyjne do realizacji. Natomiast jednym z priorytetów ww. Programu, jak następnie wyjaśnił organ, jest rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych. Zdaniem organu, inwestycja objęta wnioskiem Skarżącej nie wpisuje się w priorytet, o którym mowa wyżej, a nawet pozostaje z nim w sprzeczności. Tymczasem zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w sposób określony we wniosku skutkować będzie, zdaniem organu, ograniczeniem możliwości przygotowania infrastruktury portowej w Porcie E. oraz wykorzystania jego pełnego potencjału, który determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową. Jak wyjaśnił Minister, bezpośredni dostęp do wody stanowi główny atrybut działki nr [...], która powinna służyć w szczególności działalności właściwej portu, tj. przeładunki, składowanie, transport towarów, działalność produkcyjna, związana z szeroko rozumianą obsługą żeglugi morskiej.
Ponadto, zdaniem organu, w interesie publicznym jest rozdzielenie funkcji portowych, związanych m.in. z przeładunkami, składowaniem i transportem towarów, od funkcji miejskich. Nowe funkcje mieszkaniowe w gminach portowych powinny być lokowane w sposób gwarantujący właściwy komfort życia mieszkańców, z uwzględnieniem odpowiedniej odległości od granic portu. Jak dalej podniósł Minister, w interesie publicznym jest także możliwie największe wykorzystanie możliwości wynikających z tytułu zrealizowania rządowej inwestycji pod nazwą "Budowa drogi wodnej łączącej [...]", która oprócz walorów gospodarczych ma także te związane z bezpieczeństwem państwa i która generuje potrzeby w zakresie poczynienia komplementarnych inwestycji w samym porcie. Z powyższym wiąże się wymóg zapewnienia odpowiednich warunków przestrzennych oraz zabezpieczenia potrzebnych zasobów nieruchomości w Porcie E., a wnioskowana czynność, w ocenie organu, jest sprzeczna z tymi założeniami.
Organ podniósł także, że zrealizowanie budynku lub zespołu budynków o charakterze apartamentowo-hotelowym planowane jest na nieruchomości, która w części znajduje się w granicy portu morskiego w E., określonej w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w E. od strony lądu (Dz. U. poz. 656). W Porcie E. prowadzona jest m.in. działalność przeładunkowa, z którą wiąże się np. hałas, specyficzna woń, czy też miejscowe zanieczyszczenia. Jak wyjaśnił organ, powyższe czynniki uznaje się za mogące realnie pogarszać warunki życia mieszkańców przyszłego budynku lub zespołu budynków, jakie przewidziane są do zrealizowania zgodnie z wnioskiem, co też prawdopodobnie prowadzić będzie do występowania sytuacji konfliktowych pomiędzy mieszkańcami a portem w przypadku zrealizowania wnioskowanej inwestycji. Powyższe ryzyka, zdaniem Ministra, są nieakceptowalne z punktu widzenia konieczności zapewnienia właściwego, niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju portu morskiego w E.
Końcowo Minister wskazał, że odmowy wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej nie ogranicza również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przewidziana w nim funkcji spornego terenu dla obsługi turystyki, sportu i rekreacji wodnej. Analogicznie, zdaniem Ministra, ograniczeniem stosowania ustawy nie może być również wskazanie terenu w planie zagospodarowania akwenu portu morskiego i rzeki E. pod funkcje mariny i sportów wodnych.
Powyższa decyzja Ministra stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, w której podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 3 ust 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich w zw. z art 19 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiła przesłanka "niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju", co ma rzekomo wynikać z uchwały nr 100 Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r., która jest jedynie aktem ogólnych założeń o charakterze wewnętrznym, niewiążącym Skarżącej w zakresie podejmowania decyzji o przeprowadzeniu transakcji dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz ze zbyciem znajdujących się na niej budynków;
2) art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, poprzez jego błędną wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiła przesłanka "innego ważnego interesu publicznego" uzasadniającego odmowę wydania zgody na transakcję oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz ze zbyciem znajdujących się na niej budynków, co ma rzekomo wynikać ze sprzeczności wskazanej transakcji z rozwojem gospodarki morskiej i realizacją rządowej inwestycji dotyczącej "Budowy drogi wodnej łączącej [...]", jak również transakcja ta ma wpływać hamująco na rozwój funkcjonowania i przyszły rozwój portu;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miejskiej w E. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. dla działki nr [...] będącej przedmiotem transakcji oddania w użytkowanie; wieczyste nieruchomości wraz ze zbyciem znajdujących się na niej budynków w kontekście planowanej na niej inwestycji, a także stanowiska [...] Sp. z o.o. z [...] sierpnia 2022 r. w zakresie braku negatywnego wpływu planowanej transakcji zbycia nieruchomości na funkcjonowanie portu;
4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez mało wnikliwe, powierzchowne i nieprzekonujące uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie rzekomego zaistnienia w przedmiotowym postępowaniu przesłanek "innego ważnego interesu publicznego" oraz "niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju" uzasadniających odmowę wydania zgody na transakcję oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz ze zbyciem znajdujących się na niej budynków, poprzez bardzo ogólnikowe odniesienie się w tym zakresie do zagadnienia rozwoju gospodarki morskiej, rozwoju infrastruktury portowej zapewniającej dostosowanie do struktury ładunkowej i rozwoju funkcji gospodarczej, realizacji rządowej inwestycji "[...]";
5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w postaci wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie przesłanki z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich, tj. stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która to przesłanka nie była przedmiotem analizy oraz rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu w pierwszej instancji.
Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu z 28 października 2022 r., jak też
o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1) Strategii Rozwoju [...] w E. – na okoliczność możliwości i kierunków rozwoju portu elbląskiego z uwzględnieniem położenia nieruchomości o nr [...] oraz jej parametrów i właściwości;
2) decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z: 26 czerwca 2020 r., nr. DGM.WiGN.5.463.47.2020.MBA/D-37, 3 lipca 2020 r., nr DGM.WiGN.5.463.46.2020.MBA/D-39, oraz decyzji Ministra Infrastruktury z: 29 września 2021 r., nr DGM.3.564.51.2021, oraz 22 grudnia 2021 r., nr GM-DGM.3.564.121.2021 na okoliczność wyrażanie zgód przez organ na zbycie nieruchomości o tożsamej lokalizacji w części [...] co działka o nr [...].
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiała argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 16 maja 2023 r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów – wydruku ze strony internetowej https://www.tvp.info/ dotyczącego wywiadu jakiego udzielił Minister Infrastruktury w dniu 4 maja 2023 r. w telewizji TVP INFO, oraz stenogramu przedmiotowego wywiadu znajdującego się na tejże stronie internetowej – na okoliczność rzeczywistych powodów wydania przez organ zaskarżonej decyzji, nie znajdujących uzasadnienia w przywołanych przez organ podstawach prawnych zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W trakcie rozprawy w dniu 22 maja 2023 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu w postaci Strategii Rozwoju [...] w E. z września 2019 r. (załącznik do skargi).
Nie mogły natomiast zostać uwzględnione pozostałe wnioski dowodowe strony skarżącej przedstawione skardze (kopie decyzji administracyjnych) oraz w piśmie z 16 maja 2023 r. (wydruki ze strony internetowej https://www.tvp.info/), ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Załączone do skargi kopie decyzji odnoszą się bowiem do innych nieruchomości, które nie są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Brak im również uzasadnień (odstąpiono od ich sporządzenia z uwagi na brzmienie art. 107 § 4 k.p.a.). Dla oceny niniejszej sprawy nie miały zatem znaczenia, wskazane przez Skarżącą, okoliczności wydania tych decyzji. W odniesieniu zaś do wydruków ze strony internetowej telewizji publicznej wskazać należy, że nie stanowią one dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie natomiast jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne.
Wskazać następnie wypada, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z 28 października 2022 r. utrzymująca w mocy jego własną decyzję z 12 sierpnia 2022 r., wydaną w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej, polegającej na oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej częściowo w granicach portu morskiego w E. (w części działki nr [...] o pow. [...] ha), przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z prawem własności budynków zlokalizowanych na wymienionej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organ rozstrzygnięć jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2022 r., poz.1624 ze zm., dalej jako "ustawa"), gdzie zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wymaga przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności albo użytkowaniu wieczystym albo oddanie w użytkowanie wieczyste całości albo części nieruchomości, w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich.
Z kolei stosownie do treści art. 3 ust. 6 ustawy, odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, następuje ze względu na:
1) zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, bezpieczeństwa morskiego lub porządku publicznego;
2) stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079);
3) stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości z planem rozwoju portu lub przystani morskiej;
4) inny ważny interes publiczny.
Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że odmowa wyrażenia zgody może mieć miejsce tylko w przypadkach zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek określonych w art. 3 ust. 6 ustawy oraz powinna być należycie uzasadniona. Samo tylko przywołania przesłanki uzasadniającej decyzję odmowną jest niewystarczające. Należy bowiem mieć na uwadze, iż przepis art. 3 ustawy, wkracza w sferę prawa własności, które to prawo chroni Konstytucja RP. Przesłanki ograniczenia tego prawa nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco. Jeżeli więc organ uważa, że ze względu na wymienione w przepisie art. 3 ustawy przesłanki negatywne należy odmówić sprzedaży danego prawa, to winien to konkretnie wykazać w odniesieniu do danej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1483/07; oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 6 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/06, i 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 395/07).
Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Mówiąc innymi słowami, organ był zobowiązany uzasadnić odmowę udzielenia zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonego częściowo w granicach portu morskiego w E., przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – odnosząc przesłanki odmowy z art. 3 ust. 6 ustawy do danej nieruchomości (jej części). Przy czym każda z przywołanych przez organ przesłanek negatywnych z art. 3 ust. 6 ustawy powinna być przedstawiona w świetle konkretnych okoliczności świadczących w sposób jednoznaczny o ich zaistnieniu wobec przedmiotowej nieruchomości lub jej części.
Organ administracji nie może bowiem podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, wszak jest związany przepisami k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 107 k.p.a. A zatem organ jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, oraz winien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Z kolei, elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, jak słusznie także podniosła Skarżąca w skardze, że Minister całkowicie arbitralnie uznał, że na przeszkodzie oddaniu gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste stoją:
1) stwierdzona niezgodność przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, ze zm.), czyli przesłanka z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, oraz;
2) inny ważny interes publiczny, czyli przesłanka z art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy.
Organ w istocie nie przeciwstawił argumentacji Skarżącej żadnych rzeczowych kontr-argumentów czy dowodów. Natomiast z analizy uzasadnień decyzji Ministra wynika jedynie, że organ ograniczył się do lakonicznego przywołania przesłanek z art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy bez przeprowadzenia wnikliwej analizy sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem racji interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o naruszeniu przez Ministra wspomnianych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zarzuty skargi sformułowane w tym zakresie w pełni uzasadnionymi.
Wyjaśnić należy, że Skarżąca, działając na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, wystąpiła do Ministra o wyrażenie zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej częściowo w granicach portu morskiego w E. (część działki [...] o pow. [...] ha), przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wraz z prawem własności budynków zlokalizowanych na nieruchomości, na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., z przeznaczeniem pod obsługę turystyki, sportu i rekreacji wodnej.
Jednym z powodów odmowy wyrażenia zgody na dokonanie powyżej czynności przez Skarżącą była wskazana przez organ przesłanka z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, mianowicie stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079).
Rację należy przyznać Skarżącej w tym miejscu, że przedmiotowa przesłanka została podniesiona przez Ministra dopiero na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie stanowiła ona bowiem podstawy wydania decyzji odmownej Ministra z 12 sierpnia 2022 r., co wynika już z samej lektury uzasadnienia tejże decyzji. Skarżąca zarzuciła zatem organowi naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podzielił ten zarzut.
Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83).
Warunkiem zatem zachowania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, bez zmiany kryteriów (przesłanek) merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jakakolwiek zmiana w powyższym aspekcie stanowi natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
Analogicznie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ administracji również zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w przedmiotowym środku zaskarżenia. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego uzasadniony staje się wniosek, że w niniejszej sprawie Minister naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Skarżąca została de facto pozbawiona prawa do ponownej, merytorycznej oceny jej sprawy, skoro w skardze do sądu administracyjnego była zmuszona podjąć inicjatywę dowodową w odpowiedzi na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra z 28 października 2022 r., i dopiero w skardze mogła zająć stanowisko odnośnie przesłanki negatywnej z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy.
Niezależnie od powyższej konkluzji zauważyć wypada, że w zakresie wykazania spełnienia powyższej przesłanki Minister wskazał na uchwalony przez Radę Ministrów, działającą na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokument rządowy z 2019 r. pod nazwą "Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku" (załącznik do uchwały nr 100 Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r., opublikowanej w Monitorze Polskim pod poz. 1016, dalej również jako "Program").
W tym miejscu zgodzić się należy ze Skarżącą, że powyższa uchwała Rady Ministrów jest aktem innym niż powszechnie obowiązujące ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (obowiązujące tylko na obszarze działania organów je stanowiących). Nie można jednak tracić z pola widzenia, że na podstawie art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, programy w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjęte na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a takim bez wątpienia jest "Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku", mogą stanowić, na podstawie art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, wzorzec kontroli względem planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdującej się na terenie portów i przystani morskich. Co nie oznacza oczywiście, że przedmiotowy Program ma charakter wiążący dla Skarżącej w zakresie dokonania cywilnoprawnej transakcji dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego wraz ze zbyciem znajdujących się na niej budynków, jak wskazano w zarzucie skargi. Wobec tego za niezasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów art. 3 ust 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich w zw. z art 19 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Przechodząc zaś do meritum, to w ocenie organu, inwestycja objęta wnioskiem Skarżącej nie wpisuje się w priorytety Programu, którym jest m.in. rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych (Priorytet 1 w ramach Celu 1 Programu). Zdaniem organu, planowany przez inwestora [...] Sp. z o.o. sposób zagospodarowania działki nr [...] (budynki o funkcji usługowo-hotelowej z miejscami do cumowania dla obsługi jachtowej i motorowodnej) skutkować będzie, ograniczeniem możliwości przygotowania infrastruktury portowej w Porcie E. oraz wykorzystania jego pełnego potencjału, który determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową.
Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organu. Przede wszystkim argumentacja przedstawiona przez Ministra w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z zapisami samego Programu. Trudno nie odnieść przy tym wrażenia, że Minister nie poczynił jakiejkolwiek analizy treści Programu, skoro nie zdecydował się nawet dołączyć egzemplarza Programu do akt administracyjnych sprawy.
Zgodnie z natomiast przedmiotowym Programem (pkt. 2.2 Programu - "Pozostałe porty i przystanie morskie", str. 55-66), w Polsce funkcjonuje 28 portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, do których zalicza się także Port E. Porty te są bardzo zróżnicowane, m.in. pod względem infrastruktury portowej, powierzchni, a także pełnionych funkcji i formy zarządzania. Przykładowo, w grupie portów niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej znajdują się m.in. porty w D., E., K., P., S., U. i W. (w których realizowana jest funkcja przeładunkowo-składowa i które są dobrze rozwinięte pod względem infrastrukturalnym), jak również porty zlokalizowane m.in. w S. i W. (w których realizowana jest funkcja żeglarska i które mają bardzo słabo rozwiniętą infrastrukturę). Część portów wyróżnia także to, że powołane zostały dla nich podmioty zarządzające, zgodnie z ustawą o portach i przystaniach morskich. W celu uwidocznienia różnic pomiędzy poszczególnymi portami niemającymi podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, w Programie wyodrębniono porty regionalne i lokalne. Do pierwszej grupy zalicza się takie porty, jak: D., E., H., K., L., P., S., U. i W. Natomiast pozostałe porty uznaje się za lokalne. Porty regionalne charakteryzuje ponadlokalny (wykraczający poza gminę) zasięg oddziaływania, a także znaczny potencjał gospodarczy. Część z tych portów (m.in. P., K., D., E., S. czy U., gdzie aktualnie poprawiane są warunki do obrotu cargo) rozwinęła funkcję charakterystyczną dla dużych portów handlowych, tj. funkcję transportową (przeładunkowoskładową). W przypadku K., D. i E. funkcja ta realizowana jest wraz z innymi funkcjami charakterystycznymi dla portów lokalnych i regionalnych.
W Programie wskazano również, że analizowane porty realizują obok funkcji obsługi rybołówstwa również funkcje związane z obsługą żeglarstwa oraz żeglugi pasażerskiej (np. w E. funkcjonuje terminal pasażerski). Wszystkie porty morskie niemające podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, zarówno te o charakterze regionalnymi, jak i lokalnym, stanowią ważne bieguny zrównoważonego rozwoju obszarów nadmorskich – za sprawą możliwości, które stwarzają wielu różnym interesariuszom. Wśród nich znajdują się m.in. przedsiębiorcy, rybacy oraz turyści, którzy korzystają z wielu pełnionych przez nie funkcji (m.in. przeładunkowo-składowej, przemysłowej, rybackiej i turystycznej). Porty te to m.in. znaczące ogniwa w procesach wymiany handlowej, ośrodki produkcji przemysłowej i usług, a także miejsca pracy dla wielu ludzi. Jednym z najważniejszych atutów większości portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki jest, zdaniem autorów Programu, ich wielofunkcyjność oraz możliwości rozwoju kolejnych form aktywności portowej, w oparciu o istniejące zasoby terenowe oraz modernizowaną i rozbudowywaną infrastrukturę portową.
Ponadto, jak wskazano w treści Programu, warunki funkcjonowania portu w E. zdecydowanie poprawi realizacja inwestycji rządowej w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] oraz komplementarne inwestycje portowe. Dzięki niej zapewniony zostanie swobodny dostęp do portu od strony morza, co pozytywnie wpłynie na bezpieczeństwo państwa i zwiększy możliwości wykorzystywania elbląskiego portu na potrzeby społeczno-gospodarcze zarówno w skali regionu, jak i kraju. W przypadku elbląskiego portu morskiego wskazuje się w przyszłości na rozbudowę nowych terminali wraz z wykorzystaniem infrastruktury kolejowej. Ważną inwestycją będzie zatem budowa nowego terminala przeładunkowego na obszarze ok. [...] ha powierzchni na prawym brzegu rzeki wraz z dostępem do bocznicy kolejowej. W zakresie rozwoju usług pasażerskich wraz z wykorzystaniem istniejącego połączenia kolejowego, przede wszystkim należy bezwzględnie zachować istniejącą infrastrukturę tzw. kolei nadzalewowej nr [...].
Jako szanse dla portu w E., autorzy Programu wskazali m.in. rozwój ruchu turystycznego oraz żeglugi pasażerskiej i żeglarstwa w następstwie wzrostu stopy życiowej w Polsce oraz poprawy stanu infrastruktury portowej. Natomiast jako jedno z zagrożeń – ewentualny spadek liczby turystów odwiedzających porty (vide: Tabela 9, str. 60-61).
W zakresie Celów i Priorytetów Programu względem Portu w E. wskazano zaś (Priorytet 1 - Rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych, w ramach Celu 1 - Dostosowanie oferty usługowej portów morskich do zmieniających się potrzeb rynkowych, str. 86-87 Programu), że w przypadku portów morskich realizujących funkcję transportową (np. E.), poprawa parametrów infrastruktury dostępu do tych portów oraz infrastruktury portowej pozwoli tym portom na przyjmowanie większych niż dotychczas jednostek oraz poprawi jakość ich obsługi. Przedsięwzięciem, które wydatnie skróci drogę wodną statków z portu E. na Bałtyk, uniezależniając jednocześnie żeglugę od stanowiska strony rosyjskiej, będzie planowany od wielu lat kanał żeglugowy przez [...]. Udrożnienie dostępu do portu w E. będzie miało wpływ na rozwój sektora portowego, logistycznego i przemysłowego. Wiele podmiotów zlokalizowanych wzdłuż rzeki E., w przeszłości korzystało z transportu wodnego, miało własne nabrzeża. Według Programu, jedną z głównych przesłanek do realizacji inwestycji portowych w ramach tego priorytetu jest zmieniająca się struktura przedmiotowa polskiego handlu zagranicznego transportowanego drogą morską oraz tranzytu obsługiwanego w polskich portach morskich. W przypadku portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej dodatkową przesłankę stanowi wzrastające zapotrzebowanie na rozwój, obok tradycyjnej funkcji obsługi rybołówstwa, portowych funkcji gospodarczych związanych z turystyką wodną (żeglugi pasażerskiej, żeglarstwa).
Jak zatem wynika z powyższych fragmentów Programu (szczególnie Priorytetu 1), które Sąd celowo przytoczył w tak obszernej formie (czego zaniechał Minister), właśnie w inwestycjach w infrastrukturę obsługującą ruch turystyczny oraz żeglugę pasażerską i żeglarstwo autorzy Programu upatrują jednej z szans na rozwój Portu E. Impulsem dla takich inwestycji jest m.in. stworzenie kanału żeglugowego przez [...]. Dodatkowym atutem Portu E. jako portu morskiego niemającego podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki, według Programu, jest jego wielofunkcyjność oraz możliwości rozwoju kolejnych form aktywności portowej, poza główną związaną z przeładunkiem towarów. Ponadto według założeń Programu, wzajemnie uzupełniające się inwestycje portowe – zarówno w obszarze związanym z tradycyjnymi funkcjami portu (obsługa rybołówstwa, przeładunki towarów), jak i te związane z turystyką wodną (żegluga pasażerska, żeglarstwo) – poprawią warunki funkcjonowania portu w E. A zatem w warunkach elbląskiego portu inwestycje w turystykę wodną mogą być realizowane równolegle do inwestycji stricte portowych (np. budowa terminali przeładunkowych, pogłębianie toru wodnego, czy budowa nowych nabrzeży), i nie stoją one, w świetle treści Programu, na przeszkodzie dalszemu rozwoju przeładunku towarów w Porcie E., jak błędnie podnosił Minister.
Podsumowując tę cześć rozważań, Sąd nie dopatrzył się zatem niezgodności pomiędzy planową na działce nr [...] inwestycją w postaci budowy hotelu z przystanią dla jachtów a Priorytetem 1 Programu. Myli się zatem Minister twierdząc, że przedmiotowa inwestycja (budowa hotelu i mariny jachtowej) zakłóci wykorzystanie pełnego potencjału elbląskiego portu, który zdaniem Ministra, determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową. Wszak, jak wskazano w Programie, rozwój turystyki wodnej jest szansą dla Portu E., a nie zagrożeniem. Jak wskazano powyżej, obawy Ministra nie znajdują potwierdzenia w zapisach Programu, na który organ powołał się odmawiając wydania zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Organ nie poczynił przy tym pogłębionej analizy niniejszej sprawy w kierunku ustalenia, że takowa sprzeczność faktycznie zachodzi, poza samym jej stwierdzeniem. Sąd doszedł więc do wniosku, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie potwierdziła się przesłanka decyzji odmownej sformułowana w art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się z kolei do drugiej ze wskazanych przez Ministra przeszkód do wydania zgody na sprzedaż praw do działki nr [...], mianowicie "innego ważnego interesu publicznego", czyli przesłanki z art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy, Sąd stwierdza, że również i ona nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Podobnie jak w przypadku przesłanki z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, także i w tym zakresie organ nie przeprowadził wnikliwych rozważań przemawiających za słusznością zastosowanie tego przepisu ustawy, nie wynika to przynajmniej z uzasadnień decyzji organu.
Zdaniem organu, za wydaniem decyzji odmownej przemawia interes publiczny, poprzez który należy rozumieć konieczność zapewnienia odpowiednich rezerw gruntowych dla rozbudowy infrastruktury w Porcie E. w związku z wybudowaniem kanału żeglugowego przez Mierzeję Wiślaną, oraz rozdzielnia funkcji portowych, związanych m.in. z przeładunkami, składowaniem i transportem towarów, od funkcji mieszkaniowych, które z uwagi na uciążliwość sąsiedztwa portu nie powinny występować na terenach portów.
W tym miejscu podnieść należy, że działka nr [...] położona jest w południowej części Portu E., na lewym brzegi rzeki E., w obrębie [...], w pobliżu historycznej [...], w rejonie pomiędzy [...](od północy), ulicą W. (od wschodu), [...] (od południa) oraz rzeką E. (od zachodu), gdzie jak wynika z pisma [...] sp. z o.o. z [...] sierpnia 2022 r. (w aktach administracyjnych sprawy), parametry techniczne torów wodnych, nie pozwalają na wpłynięcie jednostek towarowych, a tereny portowe w planach miejscowych, przeznaczone są pod obsługę, turystyki, sportu i rekreacji wodnej. Planistyczne przeznaczenie działki nr [...] na cele związane ze sportem i rekreacją nie jest zresztą kwestionowane w tej sprawie. Z uwagi na powyższe uwarunkowania [...] Sp. z o.o. nie jest zainteresowany przedmiotową nieruchomością, w zakresie wykorzystania jej pod funkcje portowe.
Także Urząd Morski w G. pozytywnie zaopiniował planowane oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] (vide: pismo z 22 kwietnia 2022 r.).
Powyższe znajduje potwierdzenie również w Strategii Rozwoju Portu Morskiego w E. z września 2019 r. (vide: załącznik do skargi, k. 58-59 akt sądowych, dalej jako "Strategia"), w której wskazano, iż przedmiotowa cześć portu w E., tzw. "śródmiejska" (od północnego mostu zwodzonego do mostu W.), jest najbardziej atrakcyjna turystycznie i powinna pozostać wyłączona z wszelkiej działalności przeładunkowo-składowej. Jak wynika ponadto ze wspomnianej Strategii najbardziej dogodnym miejscem dla prowadzenia działalności portowej jest północna cześć Portu E. (od granic portu na północy do mostu Unii Europejskiej) z uwagi na brak ograniczeń dostępu poza tymi wynikającymi ze stanu toru wodnego, gdzie znajdują się podstawowe terminale przeładunkowe – oba z możliwościami rozbudowy. Analogicznie atrakcyjny teren portu, według Strategii, jest zlokalizowany od mostu Unii Europejskiej do północnego mostu zwodzonego. Najmniej perspektywiczna pod względem rozwoju działalności portowej jest natomiast cześć portu e. od mostu W. do południowych granic portu.
Wskazać przy tym należy również, że jak wskazano w Programie, istotną inwestycją w ramach Portu E. będzie budowa nowego terminala przeładunkowego na obszarze ok. 15 ha powierzchni zlokalizowanego na prawym brzegu rzeki, wraz z dostępem do bocznicy kolejowej. Dla porównania – sporny teren działki nr [...] znajduje się zaś na lewym brzegu rzeki E.
Trudno zatem uznać w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego, że będąca przedmiotem sprawy działka nr [...] wraz z budynkami może mieć kluczowe znaczenie dla przyszłej rozbudowy Portu E., ergo – planowany na jej terenie hotel oraz marina jachtowa nie może, zdaniem Sądu, negatywnie wpłynąć na rozwój portu morskiego w E. w związku z planowanymi inwestycjami w infrastrukturę przeładunkową.
Sąd nie podzielił również argumentu Ministra dotyczącego rozdzielnia funkcji portowych od funkcji mieszkaniowych. Przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy, przede wszystkim fakt, że przyszły sposób zagospodarowania działki nr [...] w pełni koresponduje z planistycznym przeznaczeniem tego terenu (sport, rekreacja).
Za chybione należy zatem uznać stanowisko Ministra, iż za odmową udzielenia zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste spornego terenu przemawia "inny ważny interes publiczny".
Reasumując, Minister wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przekroczył przepisy prawa (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony i oceniony przez ten organ z uwzględnieniem racji interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w świetle zastosowanych w sprawie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister naruszył także wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ będzie zobligowany wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Ministra okoliczności uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ będzie zobowiązany udzielić Skarżącej zgody na dokonanie wnioskowanej czynności.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzje organu z 12 sierpnia 2022 r. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265) – obciążając Ministra obowiązkiem zwrotu Skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).