I SA/WA 2197/23

I SA/Wa 2197/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg Gminy R. i Skarbu Państwa - Starosty W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-260/22 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa - Starosty W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr 260/22, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja/organ"), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. w [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 23 listopada 2022 r., nr NWXV.7532.1.362.2017, i orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...][...] (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła Gmina [....], dalej również jako "Gmina") z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Miasta [...][....] a obecnie położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [....], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr: [....] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow.[...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...].
Zaskarżona decyzja Komisji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] zawiadomieniem z 2 lipca 2019 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Jak ustalił w toku postępowania Wojewoda, nieruchomość, oznaczona jako działki nr: [....] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [....] o pow. [....] m2, położona obecnie w obrębie ewidencyjnym [....], [...], ujawniona jest w księdze wieczystej nr [....], jako własność Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu [....] [...]S.A. w [...]. Jak dodatkowo ustalił Wojewoda, zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r., w ewidencji gruntów figurowały działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [....] m2, [....] o pow. [...] m2, dla których figurował wpis właściciela: "Skarb Państwa zd. [...] "[...]" w [...]". Z załączonej do akt kopii decyzji Burmistrza Miasta [....] nr GR-7243-15/08 z 17 grudnia 2008 r. oraz kopii projektu podziału wynika, że istniejące w dacie 27 maja 1990 r. działki uległy podziałowi w wyniku którego powstały m. in. działki nr: [....] o pow. [....] m2, [....] o pow. [...] m2, [...] o pow. [....] m2. Ponadto, jak ustalił Wojewoda, Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie: umowy sprzedaży Rep. A Nr [....] z 7 maja 1980 r. (odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...]); umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z 13 listopada 1979 r. (odnoszącej się do istniejące w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...]); umowy sprzedaży Rep. A Nr [....] z 30 października 1979 r. (odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [....]); oraz umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z 30 października 1979 r. (odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [....], co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Wojewoda ustalił również, że dla przedmiotowych działek wydana była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 22 grudnia 1986 r., nr G.11-8224/177/86, na podstawie której [...][...][...] "[....]" w [...][...] ponosiła opłaty roczne z tytułu zarządu. Natomiast na podstawie pisma z 16 sierpnia 2019 r. Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...][...], Wojewoda ustalił, że Starosta [...] nie dysponuje decyzją administracyjną poprzedzającą wspomnianą wyżej decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 22 grudnia 1986 r., nr G.II-8224/177/86.
Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne, jak też brzmienie relewantnych przepisów prawa, Wojewoda uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie stwierdził, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, w sposób prawem przewidziany. W szczególności nie można uznać, zdaniem Wojewody, aby poprzednikowi prawnemu [...][....] S.A wpisanej w księdze wieczystej nr [...] przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu, gdyż wpisu tego dokonano na podstawie umów przenoszących jedynie prawo własności na rzecz Skarbu Państwa, a nie ustanawiające prawo zarządu do gruntu. Na tej podstawie Wojewoda skonkludował, że w myśl obowiązujących w tamtym czasie przepisów prawa, zarząd terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jest jedynym możliwym rozwiązaniem w kontekście ustalenia podmiotu do którego nieruchomości należały.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka [....][...]S.A. w [...].
Decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-260/22, Komisja uchyliła ww. decyzję Wojewody [...] i orzekła o odmowie komunalizacji spornego mienia na rzecz Gminy. Komisja przyjęła za Wojewodą, że w relewantnej dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast w aspekcie ustalenia przesłanki "należenia" mienia, organ nie podzielił wywodu organu I instancji i przyjął, że nieruchomość na datę komunalizacji znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego [...][...]S.A. w [...], co wynikało z księgi wieczystej i umów notarialnych i dlatego na podstawie art. 6 w zw. z art. 3 ustawy komunalizacyjnej nie należała do organu administracji państwowej stopnia podstawowego a tym samym nie podlegała komunalizacji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisji z 31 sierpnia 2023 r. wywiedli: Gmina [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2197/23) oraz Skarb Państwa – Starosta [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2198/23).
W skardze Gminy [...] zawarto zarzuty:
1) naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż "sporne mienie" należało do [...], w sytuacji gdy takowa interpretacja nie znajduje uzasadnienia patrząc przez pryzmat ww. przepisu, bowiem przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych (zarządu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego);
2) naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była obciążona prawem zarządu na rzecz kopalni w sytuacji gdy takowa interpretacja nie znajduje uzasadnienia patrząc przez pryzmat ww. przepisu, bowiem przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych;
3) naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że mienie należało do [...] (z uwagi na orzeczenie sądowe - wpis) w sytuacji gdy wpis [...][....] S.A w księdze wieczystej nr [...] prawa zarządu, dokonano na podstawie dokumentów przenoszących jedynie prawo własności na rzecz Skarbu Państwa;
4) naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że dokonany wpis w księdze wieczystej daje podstawę do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie kopalni, w sytuacji gdy na poparcie tegoż twierdzenia nie został przedstawiony dokument ze strony odwołującej Spółki [...][...] S.A. ([...] S.A.), który by potwierdził tenże wpis w aspekcie prawa zarządu na jej rzecz;
5) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przedstawione w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienie, które nie spełnia norm określonych w treści art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie spełnia ono przesłanki, która wskazuje na rzeczowe i pełne uzasadnienie prawne i faktyczne, bowiem uzasadnienie pozostaje nader lakoniczne w zakresie dookreślenia ze strony organu II instancji chociażby przesłanek, którymi kierował się wydając skarżoną decyzję z 31 sierpnia 2023 r.;
6) naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie albowiem organ II instancji winien był powiadomić skarżącego o tym, że ma możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ wyższego stopnia w myśl ww. zapisu - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym bardziej iż w sprawie zostało złożone odwołanie przez osobę prawną nie będącą stroną w sprawie przed organem I instancji wobec czego niezasadnym było wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, co więcej którego wydanie powinno być w takowej sytuacji poprzedzone zawiadomieniem w myśl art. 10 k.p.a.;
7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z 23 listopada 2023 r. nr NWXV.7532.1.362.2017 i odmawiającej stwierdzenia nabycia przez gminę [...][...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej 27 maja 1990 r. na terenie Miasta [...][...], a obecnie w jednostce ewid. [...], obrębie ewid.[...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [....] o pow. [....] m2 ujawnionej w księdze wieczystej [...] - podczas gdy brak było podstaw ku temu aby wydać takowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, biorąc pod rozwagę m.in. okoliczność że to skargę wniosła osoba prawna nie będącą stroną w sprawie w postępowaniu przed organem I instancji;
8) naruszenia art. 75, 77 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób lakoniczny, dowolny oraz niepełny albowiem, powoływanie się na wpis w księdze wieczystej nie było poparte żadnymi dokumentami ze strony – odwołującej [...] S.A. na potwierdzenie faktu, iż to ówcześnie przysługiwało prawo zarządu w tym zakresie [....];
9) naruszenia art. 75, 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób lakoniczny oraz dowolny albowiem w toku prowadzonego postępowania organ orzekający w II instancji pominął (nie wziął pod uwagę) dokumentacji, w oparciu o którą Wojewoda [...] orzekł stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, m.in. umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z 7 maja 1980 r. - odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...], umowy sprzedaży Rep. A Nr [....] z 13 listopada 1979 r. - odnoszącej się do istniejące w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...], umowy sprzedaży Rep. A Nr [....] z 30 października 1979 r. - odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...], umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z 30 października 1979 r. - odnoszącej się do istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [....];
10) naruszenia art. 75, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego twierdzenia przywołanego przez Wojewodę [...] w decyzji Wojewody [...] z 23 listopada 2022 r. nr NWXV.7532.1.362.2017 - str. 3 tj. cyt.: "W szczególności nie można uznać aby [...][...] S.A wpisanej w księdze wieczystej nr [...] przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu, gdyż wpisu tego dokonano na podstawie dokumentów przenoszących jedynie prawo własności na rzecz Skarbu Państwa.";
11) naruszenie art. 145, 147 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. oraz 129 k.p.a. poprzez przyjęcie złożonego odwołania do rozpatrzenia przez organ II instancji bez zachowania nadzwyczajnego trybu albowiem skarżona decyzja przez [...] S.A. była decyzją ostateczną i prawomocną w obrocie prawnym gdyż pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. Wojewoda [...] poinformował Burmistrza [...], iż z dniem 9 grudnia 2022 r. decyzja Wojewody [....] z dnia 23 listopada 2022 r. stała się decyzją ostateczną i prawomocną, natomiast [...] S.A. złożyło odwołanie od decyzji ostatecznej i prawomocnej, które nie było zainicjowane przed organem I instancji w trybie wznowienia a tym samym nie było poparte wnioskiem o wznowienie postępowania tym bardziej, iż skarżona decyzja Wojewody [....] z 23 listopada 2022 r. nr NWXV.7532.1.362.2017 była decyzją ostateczną i prawomocną w obrocie prawnym;
12) naruszenia art. 58, 59 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. oraz 129 k.p.a. poprzez pominięcie ww. artykułów pod kątem zbadania biegu terminu do złożenia odwołania oraz terminowości złożonego odwołania przez [...] S.A. albowiem pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. Wojewoda [...] poinformował Burmistrza [...], iż z dniem 9 grudnia 2022 r. decyzja stała się decyzją ostateczną i prawomocną, natomiast [....] S.A. złożyło dopiero odwołanie z dniem 15 grudnia 2022 r., gdzie strona odwołująca wniosła jedynie odwołanie, które nie było poparte chociażby wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia tym bardziej, iż skarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr NWXV.7532.1.362.2017 była decyzją ostateczną i prawomocną w obrocie prawnym;
13) naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie albowiem decyzja ostateczna może zostać zmieniona lub uchylona tylko w trybie oraz w przypadkach określonych w kpa bądź też przepisach szczególnych.
Wobec powyższego Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komisji z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-260/22, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze Skarbu Państwa – Starosty [...] zawarto zarzuty:
1) rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w związku z przepisem z art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną wykładnię wobec bezpodstawnego przyjęcia, że Spółka [....][...] S.A. w [...] jest stroną postępowania komunalizacyjnego, które skutkowało wydaniem nieważnej decyzji;
2) naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie;
3) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie;
4) naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji;
5) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że wpis w księdze wieczystej nr [...] o treści: "własność Państwa pod zarządem i w użytkowaniu [...][...] Spółki Akcyjnej w [...]" stanowi wyłączny dowód ustalenia istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego według stanu na dzień 27 maja 1990 roku;
6) naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w postępowaniu wobec bezpodstawnego przyjęcia, że wpis w księdze wieczystej nr [...] o treści: "własność Państwa pod zarządem i w użytkowaniu [...][...] Spółki Akcyjnej w [...]" nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym i stanowi wyłączny dowód ustalenia istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego według stanu na dzień 27 maja 1990 roku oraz bezpodstawnego przyjęcia, że umowy sprzedaży zawarte w latach 1979-1980 stanowią dowód istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego według stanu na dzień 27 maja 1990 roku, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;
7) naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez niezastosowanie;
8) naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. art. 6 ust. 1 i 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [....], [...], oznaczona w ewidencji gruntów działkami nr: [...] o pow. [....] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, ujawniona w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego należącego do Powiatowej Rady Narodowej w [...][...] według stanu na dzień 27 maja 1990 roku;
9) naruszenia art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 roku poprzez niezastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Skarb Państwa – Starosta [....] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, jak też asądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2197/23, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2197/23 i I SA/Wa 2198/23 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 2197/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie postawione w nich zarzuty potwierdziły się. Niemniej jednak kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów wykazała, że decyzja Komisji narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Na wstępie wyjaśnić należy, że uchylona przez Komisję decyzja Wojewody orzekała w przedmiocie komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej również jako "ustawa komunalizacyjna/ustawa z dnia 10 maja 1990 r."). Wydana w tym trybie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Nie budzi również wątpliwości na gruncie ustawy komunalizacyjnej, że pod pojęciem "należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" należy rozumieć przynależność w sensie prawnym a nie faktycznym. Przyjmuje się, że jeżeli mienie pozostawało w zarządzie innego podmiotu nie podlegało komunalizacji. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez dane przedsiębiorstwo państwowe z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie (27 maja 1990 r.) ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustawy. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).
Jak wynika z powyższych poglądów judykatury – zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można bowiem domniemywać.
Wskazać należy również, że stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, umowa notarialna zawarta przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo zarządu, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Gdy organ nie dysponuje takimi dokumentami może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia (§ 4 rozporządzenia) a gdy dokumenty nie zachowały się może to ustalić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron.
Nie ulega wątpliwości – w świetle zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości (księga wieczysta nr [...]) – że w relewantnej dacie 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie umów sprzedaży od osób fizycznych (umowa sprzedaży Rep. A Nr [...] z 7 maja 1980 r.; umowa sprzedaży Rep. A Nr [...] z 13 listopada 1979 r.; umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z 30 października 1979 r.; umowa sprzedaży Rep. A Nr [...] z 30 października 1979 r.). Wyjaśnić przy tym należy, że ze zgromadzonych w aktach sprawach aktów notarialnych z 7 maja 1980 r. oraz 13 listopada 1979 r. (pozostałych umów sprzedaży Wojewodzie nie udało się pozyskać, k. 79,98 akt sprawy) jasno wynika, że to Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy kupna-sprzedaży, a ujawnienie w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu [...] [...] S.A. w [...] nie daje temu ostatniemu podmiotowi (a tym samym również jej następcom prawnym) żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Wpisanie natomiast w dziale drugim księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ze wskazaniem zarządu [...][...] S.A. w [....][ oznacza jedynie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu [...][....] S.A. w [...]. Co istotne w tej sprawie, w dacie podpisywania tych umów [...][...][...] "[...]l" w [...][...] (poprzednik prawny [...][...] S.A. w [...] było przedsiębiorstwem państwowym wpisanym do rejestru przedsiębiorstw państwowych, a nie państwową jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. Nie mógł mieć do niej zatem zastosowania art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Poza tym z aktów notarialnych nie wynika aby w stosunku do tego przedsiębiorstwa ustanowiony został ich mocą zarząd w stosunku do tego mienia.
W realiach niniejszej sprawie Komisja powołała się na wspomniane umowy w formie aktów notarialnych, które zostały wpisane do działu II księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Zdaniem Komisji, umowy te (wpisane do księgi wieczystej) dowodzą istnienia zarządu. Jak to wyjaśniono powyżej, Sąd tego poglądu nie podziela. Tym samym Sąd uznał, że Komisja naruszyła przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Wskazać należy przy tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Komisji, przez swoją nadmierną lakoniczność nie pozwala prześledzić racji decyzyjnych jakimi kierowała się Komisja wydając zaskarżoną decyzję, co czyni zasadnymi zarzuty skarg dotyczące nie spełnia norm określonych w treści art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno być zatem sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Komisji nie odpowiada powyższemu wzorcowi.
Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że jak to wyjaśnił w piśmie z 4 sierpnia 2016 r. Starosta [...], na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 22 grudnia 1986 r., nr [...], została naliczona [...][...][...] "[...] w [...][...] opłata roczna z tytułu zarządu gruntami spornej nieruchomości. Powyższe może świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dacie relewantnej 27 maja 1990 r. mogła pozostawać w zarządzie [...][...][...] "[....]" w [...]. W sytuacji bowiem gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, to właśnie w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, może znajdować się wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Brak decyzji opłatowej w aktach sprawy nie pozwala natomiast w sposób jednoznaczny wyjaśnić powstałych w tym zakresie wątpliwości, w tym związanych z istnieniem po stronie Spółki [...][...] S.A. interesu prawnego w niniejszej sprawie. Powyższa okoliczność dla niniejszej sprawy ma zatem zasadnicze znaczenie.
Co prawda Wojewodzie nie udało się uzyskać egzemplarza wspomnianej decyzji opłatowej (w toku postępowania nie przedstawiła jej również żadna ze stron), jednakże w odwołaniu od decyzji Wojewody, Spółka [...][...]S.A. w [...] wskazała, że dysponuje ową decyzją. Komisja rozpatrując przedmiotowe odwołanie całkowicie pominęła tę kwestię i nie wezwała odwołującej się spółki do przedstawienia egzemplarza decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 22 grudnia 1986 r., nr [...].
Powyższe zaniedbanie Komisji świadczy, zdaniem Sądu, o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 136 k.p.a. w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie został bowiem ustalony stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – w konsekwencji czego rozstrzygnięcie Komisji zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ jest więc zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ponadto, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Co prawda, zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Niemniej jednak organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), a konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w jego kompetencjach.
We wskazanym przez Sąd obszarze istotnych okoliczności faktycznych zabrakło jednak adekwatnej aktywności Komisji, skutkiem czego pozostały niewyjaśnione w sprawie wątpliwości. W takiej sytuacji Komisja nie miała podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z 23 listopada 2023 r. i odmawiającej komunalizacji, co świadczy o naruszeniu również i tego przepisu procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów zarzuty skarg dotyczące braku interesu prawnego Spółki [...][...] S.A. w niniejszym postępowaniu komunikacyjnym Sąd uznał za przedwczesne.
Końcowo Sąd wskazuje, że odwołanie Spółki [...][...] S.A. w [....] od decyzji Wojewody z 23 listopada 2022 r., nr NWXV.7532.1.362.2017, zostało wniesione w terminie, co oznacza, że decyzja Wojewody nie uzyskała przymiotu ostateczności, jak błędnie wskazano w piśmie, na które powołuje się Gmina [...] (pismo Wojewody [...] z 12 grudnia 2022 r.). Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja organu I instancji została doręczona Spółce w dniu 29 listopada 2022 r. (k. 145 akt sprawy), natomiast odwołanie zostało skutecznie wniesione do Wojewody [...] w dniu 13 grudnia 2022 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. (k. 170 akt sprawy), czyli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Komisja, zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tej sytuacji organ podejmie niezbędne kroki celem uzupełnienia wskazanych powyżej braków w materiale dowodowym, a następnie przeanalizuje ponownie całość dostępnych dokumentów ze szczególnym uwzględnieniem stanu faktycznego dotyczącego kwestii legitymowania się przez poprzedników prawnych Spółki [...][...] S.A. w [...] tytułem prawnym (prawem zarządu) do spornej nieruchomości, a następnie skonfrontuje te ustalenia z treścią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Wyniku powyżej oceny Sąd orzekający w żaden sposób nie przesądza. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie Komisja wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w punktach drugim i trzecim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935) – obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu: Gminie [...] kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł); oraz Skarbowi Państwa – Staroście [...] kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).