I SA/Wa 2193/15

I SA/Wa 2193/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Dorota Apostolidis
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2036/16 - Wyrok NSA z 2018-05-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 8 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 20, art. 22, art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 1975 nr 16 poz 91
art. 37 ust. 3
Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul[...] o pow. [...] m2, oznaczoną hipotecznie jako "[...] nr hip. [...]" (dz. nr [...] i nr [...]).
W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] maja 1978 r. wydaną na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczoną hipotecznie jako "[...]" (dz. nr [...] i nr [...]) na łączną kwotę [...] zł, w tym za grunt – [...] zł, zabudowania – [...] zł, rośliny – [...] zł.
Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz A. S. z d. Z/ (I - voto P.) – w wysokości [...] zł oraz na rzecz nieustalonych spadkobierców W. K. z d. S. – w wysokości [...] zł.
Z treści decyzji wynika, że w przypadku niezłożenia przez spadkobierców W. K. postanowienia Sądu o nabyciu praw do spadku – kwotę odszkodowania należy przekazać do depozytu sądowego na okres trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Warunkiem uzyskania odszkodowania jest złożenie przez uprawnionych oświadczenia o nieposiadaniu innej działki na terenie W.
Na decyzji widnieje pieczęć z dnia [...] lipca 1978 r., która potwierdza że decyzja z dnia [...] maja 1978 r. jest prawomocna.
Pismem z dnia [...] maja 2014 r. A. B. – spadkobierczyni W. K. – zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzji tej zarzuciła:
- rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- art. 75 § 1 k.p.a. – brak starań Urzędu w ustaleniu następców prawnych Wiktorii Kanty;
- brak prawidłowego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania.
Na podstawie odpowiednich dokumentów Wojewoda [...] ustalił, że interes prawny oraz przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiadają: A. B., M. P., J. R. oraz Prezydent W.
Decyzją z dnia [....] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] maja 1978 r. wskazując, że decyzja ta nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. wskazując, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] maja 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec braku rozprawy "wywłaszczeniowej", braku udziału biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odszkodowawczym, braku sporządzonej wyceny gruntu przez biegłych oraz braku w protokole z rozprawy odszkodowawczej informacji o wartości odszkodowania za grunt.
Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r.) ustalił, że "Nieruchomości [...] nr hip. [...]", której zgodnie z pismem Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda przypisał aktualne działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow[...] ha, w istocie odpowiadają część działki nr [...] i część działki nr [...] w obrębie [...]. Działki te stanowią własność W., co wynika z opinii geodezyjnej z dnia 2 października 2015 r. Tym niemniej okoliczności te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Wojewody [...].
Nie ulega wątpliwości, że o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość orzeczono na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dalej: ustawa z 1958 r. – a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy trzeba oceniać zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r. przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze, warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Stosownie zaś do ustępu 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu wżycie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Jak wskazuje się w doktrynie "Sformułowanie przepisu ust. 2 art. 53, odnoszące się do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę takiego domu, które przejdą na własność Państwa po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, jest trafne tylko w odniesieniu do domów jednorodzinnych, a nie do działek budowlanych. Działki bowiem budowlane, jak wszystkie grunty na obszarze W., przeszły już na własność Państwa na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 i dlatego może tu wchodzić w grę tak samo jak w ust. 1 art. 53, jedynie pozbawienie użytkownika takich działek po wejściu w życiu ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ust. 2 art. 53 przy literalnej jego interpretacji byłby w stosunku do działek bezprzedmiotowy, jako w ogóle niewykonalny. Rozporządzenie przewidziane w art. 53 ust. 3 ustawy może rozciągnąć stosowanie postanowień art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowania również i na domy jednorodzinne oraz na jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, których poprzedni: właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r." (Walenty Ramus, Komentarz do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1975, wyd. IV). Tym samym dla oceny przesłanki z art. 53 znaczenie ma moment pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością.
Minister stwierdził, że dla przyznania odszkodowania konieczne było łączne spełnienie wymienionych powyżej przesłanek, co w odniesieniu do niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowiła dom jednorodzinny lub działkę przeznaczoną do zabudowy jednorodzinnej oraz czy właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek było wystarczającym argumentem dla odmowy przyznania żądanego odszkodowania.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1976 r. została przekazana [...] Spółdzielni [...] oraz Zarządowi [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego. W związku z powyższym były właściciel został pozbawiony władztwa faktycznego nad nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Jak wynika z treści zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] listopada 1977 r., "Nieruchomość [...]" zawiera ogólnej powierzchni [...] m2, w tym pod ulicą [...] m2. Tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany jest na rzecz A. P. i A. S. – w równych niepodzielnych częściach co do placu wraz z przyległym rowem o pow. [...]m2 oznaczonego nr [...] oraz na rzecz W. K. – co do reszty tej nieruchomości na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1928 r. oznaczonej nr [...].
Na podstawie wniosku z dnia 6 maja 1961 r., jako właściciel nieruchomości ozn. nr hip. [...] został wpisany Skarb Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Z akt sprawy wynika, iż ww. nieruchomość podzielona była na dwie działki do użytkowania nr [...], z których działka nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym drewniano-murowanym jednorodzinnym należącym do A. S. (uprzednio P.) zaś działka nr [...] była niezabudowana i należała do W. K.
Zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. nieruchomość [...], znajdowała się w strefie zabudowania IIa - sposób zabudowania luźny lub grupowy o wysokości do 2 kondygnacji i 30 % powierzchni zabudowy. Z powyższego wynika, iż na działce był posadowiony dom jednorodzinny, zaś druga działka była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, co tym samym oznacza, iż również druga z przesłanek do przyznania odszkodowania była spełniona.
Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
W przedmiotowej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 1 marca 1978 r., o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy protokół, z którego wynika, że za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] użytkowaną przez A. S. i za działkę nr [...] należącą do nieustalonych spadkobierców W. K. organ odszkodowawczy przyjął elaboraty szacunkowe biegłych.
O ile ugruntowane już orzecznictwo stoi konsekwentnie na stanowisku, że charakter uchybienia, jakim była nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej winien być rozważany w kontekście całości postępowania prowadzonego w tej sprawie, a sam brak obecności biegłych na rozprawie, stanowiąc naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy), nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu rażącego naruszenia prawa (w każdym więc przypadku ocena, czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy), o tyle inaczej należy oceniać uchybienie art. 22 polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/12, LEX nr 1458786, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 1442/13, LEX nr 1565800).
Rozprawa administracyjna z dnia 1 marca 1978 r. poprzedziła wydanie decyzji odszkodowawczej Naczelnika W. z dnia [...] maja 1978 r. Podnoszonego przez wnioskodawców zarzutu braku udziału biegłych w rozprawie nie można traktować jako wady postępowania w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec oparcia się organu wydającego kwestionowaną decyzję na elaboratach szacunkowych nieruchomości oraz ustaleniu wartości gruntu w wyniku działań matematycznych na bazie adekwatnych danych tabelarycznych. Z treści przepisu nie wynika, że biegli musieli być obecni na rozprawie. Przepis stanowi jedynie o wysłuchaniu opinii biegłych, a nie wysłuchaniu biegłych. Oznacza to, że opinia biegłych mogła być odczytana na rozprawie.
W aktach sprawy znajdują się: elaborat szacunkowy zabudowań i urządzeń techniczno – budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] w W., stanowiących własność A. S., sporządzony w październiku 1977 r. przez inż. W. S. – biegłego Prezydium Rady Narodowej W. – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie spraw budowlanych oraz elaborat szacunkowy ustalający wysokość odszkodowania za rośliny wieloletnie znajdujące się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność A. S., sporządzony w dniu [...] stycznia 1978 r. przez inż. A. C. – biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu W. ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw ogrodniczych.
W tych okolicznościach, gdy Naczelnik Dzielnicy W. przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1978 r. skorzystał z wiedzy specjalnej powołanych biegłych w sprawie szacowania wartości nieruchomości i wiedza ta została wykorzystana w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 1 marca 1978 r., to brak biegłych na wskazanej rozprawie może stanowić wadę, lecz nie może stanowić kwalifikowanej wady prawnej rażącego naruszenia prawa, skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] maja 1978 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ustalenie wysokości odszkodowania odbyło się zatem na podstawie ww. elaboratów szacunkowych oraz w zakresie gruntu na podstawie przepisów art. 8 ust. 5 i 8 pkt 1 oraz art. 10 i 12 ustawy z 1958 r. W aktach sprawy brak jest elaboratu szacunkowego dotyczącego wartości gruntu, tym niemniej w uzasadnieniu decyzji wskazano sposób obliczenia wartości odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...] m2.
Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunt w mieście określało się, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte tymi przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54), a także od ustalonej na określonym obszarze przez wojewodę wielokrotności tych stawek. W niniejszej sprawie było to zarządzenie Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1976 r.
Wywłaszczona działka zajmowała powierzchnię [...] m2, powierzchnia normatywna wynosiła [...] m2, a wartość normatywna [...] zł. Wielkość normatywna dla terenów istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w powyższym przypadku została ustalona na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. z 1962 r., Nr 86, p 408).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za podjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 36. poz. 212) przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a określony był w granicach od [...] zł do [...] zł, zatem ustalona kwota odszkodowania za grunt normatywny w wysokości [...] zł mieści się w ramach 5-10% kosztów wybudowania ww. domu.
Natomiast pozostała część nieruchomości, tj. [...] m2 (ponadnormatywna) została obliczona wg. zarządzenia Nr 11 Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1976 r., gdzie stawka została ustalona na kwotę [...] zł za 1 m2 powierzchni działki ([...] zł). Zatem wysokość odszkodowania za grunt ponadnormatywny został ustalony w wysokości [...] m2 x [...] zł = [...] zł zł. Łączna wartość odszkodowania za grunt została ustalona na kwotę [...] zł. Powyższe wskazuje, że ustalenie odszkodowania za grunt miało charakter uproszczony i wymagało wyłącznie porównania danych tabelarycznych, określonych w przepisach wykonawczych, będących prawem powszechnie obowiązującym. Stawki zastosowano prawidłowo, tym samym wskazany sposób ustalenia wysokości odszkodowania za grunt nie może być uznany za rażąco naruszający prawo, skoro nawet to naruszenie nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy.
Zgodnie natomiast z elaboratem szacunkowym sporządzonym w październiku 1977 r. przez biegłego inż. W. S. wartość zabudowań i urządzeń techniczno-budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] w W., stanowiących własność A. S., została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś wysokość odszkodowania za rośliny wieloletnie znajdujące się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność A. S. biegła inż. A. C. w elaboracie szacunkowym z dnia [...] stycznia 1978 r. oszacowała na kwotę [...] zł.
Odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni nieruchomości [...] m2 zostało przyznane A. S. w wysokości [...] zł, zaś za pozostałą część nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł zostało przyznane nieustalonym spadkobiercom W. K.. Odszkodowanie za zabudowania i rośliny zostało przyznane A. S. w wysokości odpowiednio [...] zł.
Na podstawie dokonanej analizy akt sprawy Minister za prawidłowy uznał sposób ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] (działka nr [...]).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy śmierć współwłaściciela nieruchomości – W. K. nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego badanego w drodze nadzoru. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2013 r., [...], W. K. zmarła w dniu [...] stycznia 1964 r. W wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyła, odszkodowanie przyznawało się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone – na rzecz nieustalonych imiennie spadkobierców (Walenty Ramus, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1975 r., s. 190, wydanie IV).
Brak udziału następców prawnych zmarłej W. K. w postępowaniu mógłby stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie jest i nie może stanowić jednocześnie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. Rażące naruszenie art. 22 (poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;
2. rażące naruszenie przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w rym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron tego postępowania;
3. rażące naruszenie art. 21 § 1 k.p.a. - odnośnie ustalenia właściwości miejscowej organu administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w skarżonej decyzji Minister argumentował odnowę unieważnienia decyzji odszkodowawczej z [...] maja 1978 r., biorąc pod uwagę tę linię orzeczniczą, która mówi, iż nieobecność na rozprawie biegłego nie musi jeszcze oznaczać rażącego naruszenia art 22 (poprzednio art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r.). Przywołane poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, wedle których brak jest podstaw do kwalifikowania nieobecności na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegłego, jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostają bez związku ze stanem faktycznym tej sprawy.
Kwalifikowaną wadą prawna nie jest więc to, że w toku prowadzonej rozprawy odszkodowawczej organ nie wysłuchał opinii biegłego, ale okoliczność, że opinią taką zarówno w jej trakcie, jak też przy rozstrzyganiu sprawy w ogóle nie dysponował. Zatem rażące naruszenie art. 22 ustawy miało miejsce z tego względu, że na rozprawie odszkodowawczej właścicielom nieruchomości nie przedstawiono opinii biegłego określającej wysokość odszkodowania za grunt. Skoro art. 22 ustawy przewidywał wysłuchanie biegłego, to jeśli był on na rozprawie nieobecny, wywłaszczeniowy organ powinien przedstawić opinię. W sprawie niniejszej nie było takiej możliwości, bowiem organ wywłaszczeniowy biegłego nie powołał. Wysokość należnego odszkodowania za grunt organ przedstawił dopiero w wydanej decyzji odszkodowawczej i ustalił ją samodzielnie w oparciu o obowiązujące wówczas cenniki, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania ustanowionych art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., a więc z naruszeniem tego przepisu w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto skarżąca, jako pominięty spadkobierca, nie mając wiedzy o toczącym się postępowaniu, nie była świadoma praw i roszczeń (w tym odszkodowawczych) przysługujących jej wskutek wydania decyzji, która nie została jej doręczona.
Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ulicy [...] na [...], więc właściwym terytorialnie według k.p.a. do prowadzenia sprawy był Urząd Dzielnicy W.. Powadzone postępowanie odszkodowawcze przez Urząd Dzielnicy W. odbyło się więc z kolejnym rażącym naruszeniem prawa. Minister w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy Urząd Dzielnicy W. był organem właściwym terytorialnie do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie, gdy przedmiotem rozprawy jest nieruchomość położona w dzielnicy W..
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem skargi była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczoną hipotecznie jako "[...]" (dz. nr [...]), na łączną kwotę [...] zł, w tym za grunt – [...] zł, zabudowania – [...] zł, rośliny – [...] zł. Odszkodowanie przyznane zostało za nieruchomość "[...]", w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. Przepis ten stanowił, że "Przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1" (chodzi o dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy). Co do zasady przesłanki przyznania odszkodowania w decyzji z [...] maja 1978 r. zostały spełnione, co jest okolicznością niekwestionowaną. Sporny jest natomiast sposób, w jaki orzeczono o odszkodowaniu oraz właściwość organu orzekającego.
Zaczynając od tej ostatniej kwestii zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 1958 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Po wprowadzeniu dwustopniowego podziału administracyjnego państwa właściwość ta została ukształtowana następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U z 1975 r. Nr 16, poz. 91), "Przepis ust. 2 [stanowiący o kompetencjach organów miejskich w indywidualnych sprawach należących wcześniej do organów powiatu] stosuje się odpowiednio do dzielnicowych rad narodowych i dzielnicowych organów administracji państwowej w miastach podzielonych na dzielnice; dzielnicowe organy administracji w tych miastach przejmują ponadto kompetencje miejskich organów administracji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej należących dotychczas do tych organów jako organów I instancji." W W., w sprawach dotyczących wywłaszczeń i odszkodowań, był to Naczelnik Dzielnicy W., zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie statutu dzielnicy – powołanym w odpowiedzi na skargę. Decyzję z [...] maja 1978 r. wydał więc organ właściwy.
Słusznie wskazuje też organ nadzoru, że śmierć współwłaściciela nieruchomości – W. K., nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania, badanego w drodze nadzoru. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2013 r., [...], W. K. zmarła w dniu [...] stycznia 1964 r., a decyzja odszkodowawcza została wydana ponad 14 lat później. W wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyła, odszkodowanie przyznawało się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone – na rzecz nieustalonych imiennie spadkobierców. Wniosek taki można wyprowadzić z art. 17 ust. 2, art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r. Znajdowało to potwierdzenie w ówczesnej doktrynie, którą cytował organ nadzoru. Tak też uczynił organ w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Zarzut dotyczący naruszenia "art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron tego postępowania" byłby zasadny, gdyby spadkobiercy Wiktorii Kanty byli znani i ustaleni już w dniu wydawania decyzji odszkodowawczej. Tymczasem nastąpiło to dopiero w dniu 5 listopada 2013 r. Zatem bez rażącego naruszenia prawa organ skierował decyzję z dnia [...] maja 1978 r. do nieustalonych spadkobierców W. K., a odszkodowanie im przyznane przekazał do depozytu sądowego.
Ponadto, brak udziału następców prawnych zmarłej W. K. w postępowaniu mógłby ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie może stanowić jednocześnie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Jeśli zaś chodzi o zarzut rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. zauważyć w pierwszej kolejności należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki naruszenia, przede wszystkim z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Ten ostatni aspekt (skutki naruszenia z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego) – zważywszy że mamy do czynienia ze stosowaniem przepisów dotyczących odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości w trybie "dekretu warszawskiego" – musi uwzględniać konstytucyjne warunki odnoszące się do odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zasada ta determinuje w pewnym sensie ocenę rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisów ustawy z 1958 r. Samo bowiem oczywiste naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r. nie jest, w ocenie sądu, wystarczające do zakwestionowania standardu demokratycznego państwa prawnego, wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Konieczne jest bowiem wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie było "słuszne", a więc nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie, do których odsyłał przepis stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za "grunty [...]". Co do zasady stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w późniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15.
W kontekście zarzutów skargi organ nadzoru słusznie zauważył, że w aktach sprawy znajdują się: elaborat szacunkowy zabudowań i urządzeń techniczno – budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] w W., stanowiących własność A. S., sporządzony w październiku 1977 r. przez inż. W. S. – biegłego Prezydium Rady Narodowej W. w zakresie spraw budowlanych oraz elaborat szacunkowy ustalający wysokość odszkodowania za rośliny wieloletnie znajdujące się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność A. S., sporządzony w dniu [...] stycznia 1978 r. przez inż. A. C. – biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu W. ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw ogrodniczych. Części składowe nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie, zostały więc oszacowane w oparciu o opinię biegłych, z którymi stronę zapoznano na rozprawie w dniu 1 marca 1978 r. Brak opinii biegłego, z którą strona mogła się zapoznać, dotyczył tylko wartości gruntu. Ta została ustalona dopiero w decyzji odszkodowawczej, jednak brak jest podstaw do uznania, że wartość odszkodowania za grunt została ustalona z naruszeniem ówczesnych zasad przyznawania odszkodowania za grunt.
Jak słusznie zauważył organ, zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunt w mieście określało się, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte tymi przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54), a także od ustalonej na określonym obszarze przez wojewodę wielokrotności tych stawek. W niniejszej sprawie było to zarządzenie Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1976 r.
Wywłaszczona działka zajmowała powierzchnię [...] m2, powierzchnia normatywna wynosiła [...] m2, a wartość normatywna [...] zł. Wielkość normatywna dla terenów istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w powyższym przypadku została ustalona na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. z 1962 r., Nr 86, p 408).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za podjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 36. poz. 212) przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a określony był w granicach od 350.000,00 zł do 450.000,00 zł, zatem ustalona kwota odszkodowania za grunt normatywny w wysokości 40.000,00 zł mieści się w ramach 5-10% kosztów wybudowania domu.
Natomiast pozostała część nieruchomości (ponadnormatywna), tj. [...] m2, została obliczona wg. zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1976 r., gdzie stawka została ustalona na kwotę [...] zł za 1 m2 powierzchni działki ([...] zł). Zatem wysokość odszkodowania za grunt ponadnormatywny została ustalona w wysokości [...] zł = [...] zł zł. Łączna wartość odszkodowania za grunt została ustalona na kwotę [...] zł.
Nie ma więc podstaw do uznania, że tak ustalona wartość nieruchomości (w odniesieniu do gruntu jak wyżej, a w odniesieniu do pozostałych składników nieruchomości zgodnie z opiniami biegłych) naruszała ówczesne zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczenie, stosowane odpowiednio w przypadku odszkodowań za "grunty [...]". W konsekwencji nie ma więc podstaw do uznania, że naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., polegające na braku zapoznania strony na rozprawie z opinią biegłego odnośnie wartości gruntu, z powodu jej braku, miało charakter rażącego naruszenia prawa. Byłoby tak, gdyby przyznane odszkodowanie nie odpowiadało zasadom ustalania odszkodowań obowiązującym w dniu 18 maja 1978 r., gdyż tylko w takiej sytuacji skutki naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego, zważywszy ponadto, że sam art. 22 ustawy z 1958 r. miał w istocie proceduralny charakter.
Mając to na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu nadzoru odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 18 maja 1978 r. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.