I SA/Wa 2186/20

I SA/Wa 2186/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1253/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzania nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z dniem 8 marca 1958 r., nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hipotecznie nr [...] rep. hip. nr [...] Sądu Powiatowego dla m. [...] stanowiącej własność M. K.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zostały spełnione przesłanki przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37, z późn. zm.). Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej tj. Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] bez podstawy prawnej, co najmniej w okresie od dnia 31.12.1954 r. do dnia 08.03.1958 r. Kluczowe znaczenie dla sprawy miała okoliczność, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została ze skutkiem ex tunc decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...].12.1953 r. nr [...] o uznaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za mienie opuszczone, jak również okoliczność objęcia nieruchomości we władanie przez ww. jednostkę organizacyjną przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...].12.1953 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. B.
Minister Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 07.03.2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.
Minister podniósł, że przedmiotową nieruchomość przejęto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, która miała charakter nacjonalizacyjny i regulowała tryb przejmowania na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2). Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. miała również zastosowanie do "innego mienia", tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b).
Z przedmiotowego przepisu wynika, iż art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. miał zastosowanie tylko do innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 roku zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 8 marca 1958 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.10.2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05, Lex 281445).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ naczelny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 30 marca 2018 r., wedle którego do przejęcia mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie było konieczne objęcie go przymusowym zarządem państwowym. Nacjonalizacja innego mienia w trybie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. była dopuszczalna wówczas, gdy:
a) podmiot uprawniony utracił władanie nad nieruchomością do dnia 31.12.1954 r.,
b) nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej co najmniej w okresie od 31.12.1954 r. do 8.03.1958 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy),
c) państwowa jednostka organizacyjna władała nieruchomością bez tytułu prawnego.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. inne mienie, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, podlegało zwrotowi na rzecz właściciela na podstawie decyzji właściwego ministra, wydanej na wniosek właściciela, zgłoszony do prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa), w terminie zawitym do dnia 31.05.1958 r.
Z akt archiwalnych sprawy wynika, że M. K. był ujawniony w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] ozn. hipoteczne nr [...] repetytorium hip. nr [...], jako właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Umową sprzedaży z dnia [...].12.1946 r. Rep. Nr [...] prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało zbyte przez M. K. na rzecz A. W. i J.W. Nabywcy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej.
Postanowieniem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia [...].07.1947 r. nr [...]przywrócone zostało A. W. i J. W. posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Następnie wprowadzono ww. osoby w posiadanie nieruchomości w dniu [...].12.1947 r. Z czynności tej sporządzono protokół. Znacjonalizowana nieruchomość znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] od dnia [...].05.1953 r., co potwierdza treść protokołu zdawczo - odbiorczego spisanego w dniu [...].05.1953 r. w sprawie objęcia w zarząd i administrację nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie przez administrację państwową na wniosek Komitetu Domowego - mieszkańców kamienicy przy ul. [...] [ pisma Prezydium Rady Narodowej m. [...] z kwietnia 1953 r. (brak daty dziennej) i dnia [...].04.1953 r. nr [...]].
Pozyskana w toku postępowania nadzorczego dokumentacja archiwalna potwierdza w ocenie Ministra, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajdowała się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej (Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...]) w okresie od dnia 31.12.1954 r. do dnia 8.03.1958 r. Okoliczność tę potwierdza w szczególności treść pisma Zarządu Gospodarki Terenami m. [...] z dnia [...].03.1966 r. nr [...], pisma Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] z dnia [...].12.1962 r. nr [...] oraz pism Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w[...] z dnia [...].08.1959 r[...]. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na utratę władania nad przedmiotową nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną w ww. okresie.
Minister podniósł, że analiza akt sprawy potwierdza, że objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną (tj. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...]) nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...].12.1953 r. nr [...]o uznaniu nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] za mienie opuszczone. Z pisma Prezydium Rady Narodowej m. [...] z kwietnia 1953 r. (brak daty dziennej) i dnia [...].04.1953 r. nr [...] oraz z treści protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego w dniu [...].05.1953 r. nie wynika, aby wejście we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną miało związek ze statusem ww. nieruchomości jako mienia opuszczonego w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przy czym ostateczną decyzją z dnia [...].05.2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2012 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...].12.1953 r. nr [...]. Tym samym, ww. decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...].12.1953 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od momentu dokonania czynności dotkniętej przesłanką nieważności. W konsekwencji zdaniem Ministra należy przyjąć fikcję prawną, że decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...].12.1953 r. nr [...]nigdy nie została wydana, a w konsekwencji przedmiotowa nieruchomość nie była uznawana za mienie opuszczone w okresie od 18.12.1953 r. do 8.03.1958 r. Powyższe okoliczności mają charakter kluczowy dla niniejszego postępowania, albowiem skutkują one przyjęciem, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] władał przedmiotową nieruchomością w okresie od dnia 1.05.1953 r. do dnia 8.03.1958 r. bez tytułu prawnego. Nieruchomość ta bowiem nie była objęta przepisami dekretu z dnia 8 marca 1946 r., zaś w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na istnienie podstawy prawnej władania ww. nieruchomością przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...].
Treść pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia[...].07.1962 r. ponadto wskazuje, że od 1953 r. podatki od przedmiotowej nieruchomości opłacał Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...]. Z treści pisma Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1953 r. wynika, iż organ polecił Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w [...] objęcie nieruchomości położonej przy ul. [...] w administrację i uregulowanie spraw czynszów oraz innych świadczeń pochodzących z nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby właściciele po dacie objęcia we władanie nieruchomości przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...], tj. po dniu [...].05.1953 r., uiszczali podatek od nieruchomości, pobierali jakiekolwiek świadczenia przysługujące im z tytułu prawa własności do nieruchomości (np. czynsz) lub dokonywali innych czynności, z których wynikałoby, że to oni wykonywali w pełnym zakresie prawo własności przysługujące im do ww. nieruchomości.
W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., bowiem podmiot uprawniony utracił władanie nad nieruchomością do dnia 31.12.1954 r., nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w okresie od dnia 31.12.1954 r. do dnia 8.03.1958 r. oraz państwowa jednostka organizacyjna władała nieruchomością bez tytułu prawnego.
Minister wskazał ponadto, że akta archiwalne nie zawierają wniosku uprawnionego podmiotu, tj. A. W. i J. W. dotyczącego zwrotu, w trybie art. 18 ustawy nacjonalizacyjnej, nieruchomości przejętej orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1967 r. nr [...], w terminie wskazanym w ustawie (tj. do dnia [...].05.1958 r.).
Zdaniem Ministra wskazanie w treści kwestionowanego orzeczenia M. K, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, albowiem organ nacjonalizacyjny działał w zaufaniu do wpisów w księdze wieczystej, tj. w wykazie hipotecznym Sądu Powiatowego dla m. [...] nr [...] rep. hip. nr [...]. Ponadto o braku naruszenia prawa w tym zakresie przesądza charakter nacjonalizacyjny ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., bowiem do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tej ustawy dochodziło niezależnie od właściciela nieruchomości. Wskazanie właściciela w treści orzeczenia było elementem opisu nieruchomości, nie miało zaś na celu oznaczenia stron postępowania. Stroną był rzeczywisty właściciel nieruchomości. Na podstawie materiału dowodowego, który był możliwy do pozyskania po ponad 50 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia, nie można stwierdzić, czy zapewniono w sposób prawidłowy udział w postępowaniu rzeczywistym właścicielom przejętej nieruchomości. Nie można jednak uznać ewentualnych uchybień w tym zakresie za przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co najwyżej za przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Minister wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się 2 budynki mieszkalne, w których znajdowało się 14 lokali mieszkalnych, zamieszkiwanych łącznie przez 59 lokatorów (co potwierdza opis techniczny nieruchomości sporządzony w dniu 20.11.1962 r.). Bezspornym zatem było, że nieruchomość ta nie stanowiła domu jednorodzinnego lub działki budowlanej w rozumieniu ww. przepisu. Przeznaczenie komercyjne (pod wynajem) oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia osobistego jej właścicieli.
Kwestia odszkodowania nie była jednak przedmiotem rozstrzygnięcia organu naczelnego, gdyż organem właściwym w sprawie odszkodowania było prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Powyższe wywody prowadzą w ocenie Ministra do konstatacji, iż kwestionowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. B. zarzucając jej:
1. naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej,
decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...];
2, naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zgromadzonego materiału dowodowego oraz przy dokonaniu prawidłowej oceny decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien uchylić ww. decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy tj. stwierdzić nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...];
3. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w sytuacji gdy orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa;
4. naruszenie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. poprzez błędne uznanie, że wobec przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, w sytuacji gdy na dzień wydawania orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. przesłanki te nie były spełnione, bowiem na dzień [...] października 1967 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta przepisami dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z uwagi na treść decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., a zatem nie można uznać na dzień wydawania zaskarżonego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., że nie istniała podstawa prawna władania przez Państwo przedmiotową nieruchomością
5. naruszenie art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 §1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadzenie postępowania administracyjnego przez okres 17 lat, bowiem pierwotny wiosek skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2001 r. i obejmował on stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. i orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., w sytuacji gdy nie zachodziły żadne szczególne okoliczności uzasadniające takie procedowanie w sprawie, co zostało również potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt. I SAB/Wa 137/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego;
6. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:
a. brak wyjaśniania stronie motywów działania organu i podstaw wydania zaskarżonej decyzji, gdyż organ w istocie nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., bowiem z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że objęcie nieruchomości we władanie nie miało związku z decyzją Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., a z drugiej strony wskazuje, że skoro decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc to oznacza, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] władał przedmiotową nieruchomością w okresie od dnia 1 maja 1953 r. do dnia 8 marca 1958 r. bez tytułu prawnego, co powoduje, że zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.;
b. braku zbadania i rzetelnego wyjaśnienia wzajemnej relacji pomiędzy decyzją Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. a orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., która to okoliczność jest niezbędna dla podjęcia w sprawie prawidłowej i zgodnej z przepisami prawa merytorycznej decyzji;
c. brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, iż stan faktyczny i prawny, który powstał dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji oczywiście nieważnej (decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r.) miałby prowadzić do konwalidacji decyzji, która została wydana później i która to decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa jakie obowiązywało na dzień jej wydania;
d. braku zbadania i odniesienia się do całokształtu ustaleń jakie zostały poczynione w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., mimo, iż Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiesił postępowanie wskazując, iż kwestię legalności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. traktuje jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w szczególności w zakresie w jakim w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. stwierdzono, że:
"Kolegium podziela ten pogląd i odnosząc się do wskazania Sądu co do relacji pomiędzy będącą przedmiotem niniejszego postępowania decyzją Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...] a orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., Nr [...] stwierdza, że między tymi aktami zachodzi ścisła współzależność." (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], str. 8);
"Decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...] grudnia 1953 r. była więc decyzją, na podstawie której wydano orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r." (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], str. 9);
"przy uwzględnieniu takiego stanowiska Sądu trzeba stwierdzić, że wyłącznym skutkiem prawnym decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...] grudnia 1953 r. było w istocie wydanie na jej podstawie następczego aktu administracyjnego w postaci orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., Nr [...] stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]." (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.f [...], str. 9);
e. braku wyjaśniania na jakiej podstawie organ uznał, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną, tj. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o uznaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za mienie opuszczone, w sytuacji gdy nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. bowiem jak ustali to organ władzy publicznej przedmiotowa nieruchomość nie była majątkiem opuszczonym, gdyż małżonkowie W. odzyskali posiadanie nieruchomości przy ul. [...] i na dzień wydawania decyzji, tj. co najmniej na dzień [...] grudnia 1953 r. ta nieruchomość była w posiadaniu małżonków W.
7. naruszenie art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności:
brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania,
brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie wzajemnej relacji i powiązania decyzji z Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. i orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r.,
brak wyjaśniania dlaczego organ pominął istotne okoliczności w sprawie dotyczące posiadania nieruchomości przez małżonków Wybraniec, co było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., co oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość nie była majątkiem opuszczonym na dzień wydawania tej decyzji, gdyż na ten dzień małżonkowie W. po odzyskaniu posiadania nieruchomości nadal ją posiadali;
brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej;
e. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, iż objęcie w we władanie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce przed wydaniem decyzji z 1953 r. i nie miało z nią związku, w sytuacji, gdy nieruchomości nie była majątkiem opuszczonym, a posiadanie było przywrócone małżonkom Wybraniec, co w konsekwencji oznacza, iż organ dopuścił się rażących sprzecznych ustaleń faktycznych, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;
8. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie usunięcie sprzeczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron;
9. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, która przejawia się głównie w prowadzeniu postępowania przez okres około 17 lat i
bezczynności organu, co w ocenie skarżącej daje podstawy do uznania, iż organ celowo nie podejmował żadnych działań w niniejszym postępowaniu i z góry prowadził postępowanie oczekując na stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., aby potem wywodzić z tego faktu pozytywne skutki prawne dla organów władzy publicznej, co nie może zostać uznane ze rzetelne prowadzenie postępowania, nienaruszające słusznych interesów strony i zasad jakimi rządzi się demokratyczne państwo prawa;
10.naruszenie art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z uwagi na zaniechanie rozpoznania wniosku skarżących bez zbędnej zwłoki, procedowanie w sprawie przez około 17 lat, nie wyjaśnienie relacji między decyzją z Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. a orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 24 października 1967 r., jak również niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ twierdzi, iż Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] objął we władanie przedmiotową nieruchomość, w sytuacji gdy posiadanie zostało przywrócone małżonkom Wybraniec a nieruchomość nie była nieruchomością opuszczoną.
11. naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w konsekwencji powołanie się przez organ na te przesłanki w sposób ogólny, w sytuacji gdy w myśl tej zasady właściwe uzasadnienie w postępowaniu administracyjnym, winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru
kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać.
Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).
Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowane w tym postępowaniu orzeczenie nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja (orzeczenie) narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] października 1967 r. stanowił art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Stosownie do art. 2 powołanej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba, że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Zgodnie z art. 17 ustawy jej postanowienia stosuje się również do: 1. zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271), 2. a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r.
Minister Rozwoju stwierdził, że art. 17 ust. 2 lit. b ustawy odnosił się do każdego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które w dniu 8 marca 1958r. pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych za wyjątkiem tych wypadków, gdy władanie opiera się na tytule prawnym, innym aniżeli wymieniony w art. 1 lub art. 17 pkt 1 ustawy.
Należy zauważyć, że Sąd Najwyższy konsekwentnie przyjmował, iż przejście na własność Państwa przedsiębiorstw lub innego mienia, stosownie do art. 17 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, ma miejsce w stosunku do takich przedsiębiorstw i innego mienia, niewymienionych w art. 1 lub art. 17 ust.1 ustawy, które nie były objęte przymusowym zarządem państwowym, i które w okresie do dnia 31 grudnia 1954r. znajdowały się bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych i pozostawały we władaniu nie opartym na prawie w dniu wejścia w życie omawianej ustawy (por.: wyrok SN z dnia 2 lutego 1960r. , IV CR 1031/59 , ONSC 1962/1/9; wyrok SN z dnia 9 lutego 1961r., I CR 578/59, OSNC 1963/1/9). Stanowisko takie podzielone zostało zarówno przez WSA (np. w wyroku z dnia 1093/05 , sygn. IV SA/Wa 1093/05, Lex 217341; wyroku WSA z dnia 29 sierpnia 2006r., sygn. IV SA/Wa 763/06, Lex 281867), jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 10 października 2006r., sygn. I OSK 1304/06 i w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. I OSK 40/07, Lex 347851).
Pogląd jednolicie prezentowany przez Sąd Najwyższy w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Gramatyczna wykładnia przepisu art. 17 ustawy wskazuje, że przepisy ustawy poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 -stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu zasada doznaje wyjątku w odniesieniu do tych przedsiębiorstw i innego mienia ( pkt 2 lit. a i b), które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art, 17 pkt 1 ustawy.
Trafny jest zatem pogląd, iż przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia. Jednakże stosownie do treści art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów tej ustawy także do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i 2) objęcia ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego.
Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że w rozpoznawanej sprawie oba wymienione warunki zostały spełnione. Z materiałów archiwalnych zgromadzonych przez organ nadzoru i znajdujących się w aktach administracyjnych bezspornie wynika, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] z dniem [...] maja 1953 roku objął we władanie przedmiotową nieruchomość bez tytułu prawnego, co potwierdza treść protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1953 r. w sprawie objęcia w zarząd i administrację nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Ponadto z treści pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1962 r. wynika, że podatki od przedmiotowej nieruchomości A. W. opłacał od 1945 r. do [...] marca 1953 r., a od [...] kwietnia 1953 r. opłacał je Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...], z treści pisma z dnia [...] kwietnia 1953 r. wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. [...] poleciło Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych objęcie nieruchomości w administrację i uregulowanie spraw czynszów oraz innych świadczeń.
Stan taki istniał także w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nie wynika z akt sprawy by właściciele przedmiotowej nieruchomości od 1 maja 1953 r. wykonywali jakiekolwiek czynności z nią związane, by uiszczali podatki. W tej sytuacji przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości A. i J. małż. W. na mocy postanowienia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 1947 r. i wprowadzenie ich w jej posiadanie w dniu [...] grudnia 1947 r. pozostaje bez wpływu na prawidłowość ustaleń organu nadzoru, że od [...] maja 1953 r. nieruchomość ta przeszła we władanie państwowej jednostki organizacyjnej.
Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, w oparciu o który można byłoby uznać, iż zasady korzystania z tej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, zostały pomiędzy stronami uregulowane. Art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie posługuje się pojęciem "posiadania" ale pojęciem "faktycznego władania". W orzecznictwie podkreślano, że władanie w rozumieniu powołanego przepisu nie jest równoznaczne z posiadaniem, lecz oznacza faktyczne, fizyczne władztwo nad mieniem nie pozostającym w ręku właściciela (por. wyrok SN z dnia 12 maja 1965r. , sygn. akt ICR 760/61).
W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem nadzoru, że od dnia 1 maja 1953 r. do dnia 8 marca 1958 r. sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...], a tym samym osoby uprawnione utraciły władanie tą nieruchomością przed dniem 31 grudnia 1954 r.
Bez znaczenia wobec powyższego pozostaje decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego z dnia [...] grudnia 1953 r. o uznaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za mienie opuszczone, gdyż jak słusznie wskazał Minister z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1953 r. przekazującego ją we władanie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] nie wynika, aby wejście we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną miało związek ze statusem nieruchomości jako mienia opuszczonego w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Uznanie przedmiotowej nieruchomości za mienie opuszczone nie oznaczało, że decyzja z dnia 18 grudnia 1953 r. stanowiła niejako z "automatu" tytuł prawny dla Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych do władania nią. Nie wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego by po wydaniu tej decyzji, w związku z jej treścią, podjęta została jakakolwiek czynność przekazująca przedmiotową nieruchomość we władanie tejże państwowej jednostce organizacyjnej. Zatem odnoszenie się przez Ministra, wbrew zarzuto skargi, do ustaleń poczynionych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 grudnia 1953 r. było zbędne. Ponadto ww. decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. i art. 35 par. 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki może być podnoszony w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w niniejszej sprawie pozostaje zaś bez wpływu na jej wynik . Choć tak długotrwałe prowadzenie niniejszego postępowania uznać należy za wysoce naganne.
Mając na uwadze wskazane okoliczności stwierdzić należy, że Minister Rozwoju trafnie rozstrzygnął o braku podstaw do stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - kwestionowanego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 24 października 1967 r.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.